DU BUDGET

5, c'est réelle îadence d'un lie. De là vie is légitimes ^présente la seule pas, en Prusse nais la trad le refus c lion. Mais, • încipe fran us les ans ir, bien q é rimporl t que le d QS vrai qi I angers qi «î comme oins en t de budgc elle-méa l >le. On 1 :

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nement demande Vexercice provisoire par douzièmes, pour cinq, pour six, pour sept douzièmes, c'est-à-dire pour cinq, pour six, pour sept mois. Tous les pays suivent la même méthode, qui est de nos jours, suffisamment ancienne. Lorsqu'elle parut, on la regarda comme un extrême danger, danger constitutionnel et financier. Mais, en réalité, les dommages qu'on en redoutait ne se sont, pour ainsi dire, jamais réalisés. Il n'existe presque aucun pays de l'Europe qui n'ait eu recours aux douzièmes provisoires. En Angleterre et en Belgique, qui plus est, cette coutume est si bien réglée qu'on peut dire qu'il n'en résulte aucun inconvénient. L'Italie, toutefois, recourt un peu trop souvent aux douzièmes provisoires ; cela fait que les discussions du budget n'y ont souvent lieu que lorsque l'exercice est déjà avancé. On discute longuement le point de savoir si, en accordant l'exercice provisoire, il faut exécuter le dernier budget voté ou le dernier qu'ait présenté le gouvernement. D'ordinaire, c'est le nouveau. Mais il est indéniable que ce fait détermine des dépenses qui, dans certains cas, n'ont jamais été discutées par le Parlement. Il ne manque donc pas d'auteurs qui préféreraient voir mettre en exercice le dernier budget voté. Il faut recourir le moins possible aux exercices provisoires : seules, des circonstances exceptionnelles, des cas de force majeure, peuvent justifier le Gouvernement à demander des douzièmes provisoires; la lenteur tacite ou manifeste, l'imprévoyance des ministres ou des Chambres législatives sont toujours blâmables.

212. Le budget est-il une loil Sans doute, la procédure est la même que pour les lois ordinaires en tout ce qui touche à son approbation et à sa sanction. Mais tandis que certains écrivains le regardent comme une véritable loi, pour d'autres il n'est qu'une loi formelle.

Il ne faut pas oublier ce qu'est le budget, en réalité : un compte d'administration, un compte préalable des recettes et des dépenses, ou un compte rendu de ces recettes et dépenses. La loi budgétaire est l'approbation d'un compte,

elle ne doit dodc pas avoir une importanc< get ne contient pas de règles de droit, il ne ; aucun rapport, sinon indirectement. Dans pas une loi matérielle ; mais étant donné S( galoire, étant donné la procédure suivie p tion, on ne peut nier que ce soit une loifo: tinguer entre les lois constitutionnelles, 1 et les lois budgétaires et leur reconnaître i toire différente. En général, l'opinion prév, le budget soit une loi, il ne peut dérogerai taies. Par exemple, on ne peut, à l'aide de n gétaires, augmenter l'impôt foncier ; il y i ciale ; on ne peut parallèlement faire dispar site, mais il faut d'abord modifier les lois si supérieur. Les Chambres législatives man celte excellente règle, mais on ne peut dire q meilleure voie, ni la règle constitutionnelle Il faut que la fonction de contrôle opère sible, largement. Le contrôle parlementaire ^ déjà parlé, est inefficace en tant qu'il n'a p ventive ni régulière. Il y faut donc des orgac magistrature qui exerce le contrôle parlemei en restant en dehors de l'ingérence du p agisse avec un pouvoir de contrôle plus larg( Il y a presque partout une Cour des compte quelques pays, ses fonctions se bornent ai quent des dépenses (France, Prusse, AUem Hongrie, etc.); dans d'autres, elle possèd contrôle préventif sur les dépenses (ainsi ei gique, en Espagne, en Hollande, etc.). Tand pays, comme la France, la Cour des compt émanation gouvernementale, dontle contrôle térét de l'administration ; dans les pays, com elle est une véritable délégation parlementai préventif. L'histoire du contrôle des deniers S. Mill,en ce qui concerne la manière de dispi

ses et de les spécifier, peut être considérée comme une véritable revendication des progrès de la liberté anglaise (1).

213. 11 faut, autant qu'on peut, réduire au minimum les dépenses de recouvrement des impôts. Les meilleurs systèmes sont ceux qui atteignent le mieux ce but. Ce que versent les contribuables doit aller à FËtat dans la plus large mesure possible. Les systèmes d'impôts dont Yes frais de recouvrement sont élevés, doivent être condamnés; c'est le signe que le fardeau des impôts a atteint son maximum, ou que les impôts sont mal répartis, ou que Tun et l'autre mal existent ensemble. Les systèmes modernes d'impôts tendent à se dépouiller de toutes les formalités qui, dans le passé, rendaient quelques impôts plus odieux, ou même haïssables au suprême degré : perquisitions domiciliaires, surveillances spéciales, serments, etc. L'État peut exiger directement les impôts, il peut les affermer; ce second mode^ dans certaines conditions, n'est pas seulement nécessaire, mais utile, surtout lorsque les fermiers sont soumis à des conditions précises et qu'on a pris contre eux toutes les précautions. Mais chaque fois que la perception directe est possible, sans dommage et sans perte, elle est préférable.

Les impôts indirects, les plus importants de tous, sont d'ordinaire perçus directement par l'État; les douanes le sont toujours, et presque toujours les impôts intérieurs sur la consommation, les monopoles, l'enregistrement et le timbre. De nos jours, quelques États seulement, réduits à une condition des plus misérables, afferment leurs douanes et les donnent en garantie à leurs créanciers. Les monopoles mômes, qui, autrefois, étaient souvent donnés en régie, sont aujourd'hui perçus presque partout directement par l'État. Les impôts indirects frappent, d'ordinaire, un acte, un fait, un échange. Leur nature indique leur mode de recouvrement. Les impôts directs sont perçus sur rôles nominatifs ; par

1. S. MiLL : On liberiy, ch. xiv. Cf. Bbsson : Le contrôle des budgets en France et à Vétranger^ Paris, 1899, etc.

retenues directes ou indirectes ; ils sont aussi sauvent donnés à ferme. Les exemples ne font pas défaut, d'impôts directs qui s'appliquent d'après les divisions administratives, de sorte que tous les contribuables, principalement pour les impôts de répartition, sont toujours forcés de payer la somme qui leur est imposée à tous quand même quelquesuns d'entre eux ne paieraient pas (1).

Les impôts et les taxes font toujours affluer dans le Trésor une masse énorme de richesses; d'autre part^ l'État fait tous les jours des dépensés énormes. La fonction du Trésor ne cesse de gagner en importance non seulement sous le rapport de la circulation, mais sous celui de l'économie nationale tout entière. L'État recouvre et emploie des sommes d'argent dans toutes les parties du territoire national. La fonction du Trésor devient si puissante qu'elle agit fortement sur la situation monétaire et sur le crédit. Dans bien des pays, les opérations de trésorerie sont confiées à des banques d'émission ; souvent, elles reçoivent gratuitement les sommes qui leurs sont versées par les agents du fisc et font les paiements pour le compte de TÉtat.

L'émission de la monnaie, l'administration des diverses parties de la dette publique, la surveillance des banques d'émission confèrent au Trésor, dans les temps modernes, une importance de plus en plus grande. Celle du Trésor est considérable, surtout aux États-Unis (2).

NOTE

La Coar des comptes itaHeone se compose d'un président, de deux présidents de section, de douze conseillers, d'un procureur général, d'un secrétaire général et de vingt calculateurs, en outre du personnel

1. Cf. RicCA : o/j. cil.y pp. 174 et saiv. ; Stourm : Le budget, pp. 395. et suiv.

2. On trouvera sur ce point une abondante bibliographie dans ÂLBSsio : La funzione del Tesoro nello siato moderno, Padoue, 1894. Gf également : Boucard et Jèzs : Finance, vol. H, pp. 1145 et suiv.

des bureaux. Les présidents et conseillers sont nommés sur la proposition du Conseil des ministres; ils ne peuvent être révoqués ni mis à la retraite, sinon sur l'avis conforme d'une commission spéciale, constituée par les présidents et vice-présidents dn Sénat et de la Cbambre des dépatés. La Cour des comptes exerce, en Italie, de multiples fonctions : en ce qui concerne les fonctionnaires du pouvoir exécutif, elle fait fonction de contrôleur constitutionnel ou de contrôleur judiciaire : pour ce dernier rôle, il ne s'agit que d'un contrôle postérienr et non préventiL D'après la réglementation administrative et de comptabilité, doivent être présentés à la Cour eu vue de l'enregistrement : tous les décrets royaux, quel que soit leur objet, et les décrets ministériels qui touchent, n'importe comment, aux services financiers, ou qui entraînent des dépenses. Le visa de la Cour des comptes implique non seulement la conformité du décret avec les lois, mais encore, quand il s'agit de dépenses, l'existence de fonds qui doivent y subvenir.

Si la Cour refuse l'enregistrement et repousse le décret, après délibération motivée, le ministre compétent peut demander au Conseil des ministres que l'enregistrement ait lieu. Si le Conseil adhère â ce sentiment, le décret est renvoyé à la Cour, qui doit l'exaçiiner pour la seconde fois. Si elle persiste dans son refus, l'enregistrement se fait sous réserves. Les décrets enregistrés sous réserves doivent, tons les quinze jours, être expédiés aux Chambres. En matière de paiements, les règles sont nombreuses. Les mandats de paiement imputés au chapitre du budget auquel ils se réfèrent, contresignés par le chef de la comptabilité de chaque ministère, sont expédiés à la Cour des comptes. Quand celle-ci a visé le décret, il est renvoyé an directeur général du Trésor, qui l'admet à paiement. Le refus de la Cour d'y apposer son visa, ne suspend pas l'exécution du crédit, i moins qu'il n'y ait pas de fonds fixés pour cela dans le chapitre du budget et que les. fonds de réserve n'y puissent suffire, ou quand le mandat concerne un chapitre déjà épuisé. Les règlements de la Direction générale du Trésor et le service de la Trésorie mériteraient une étude à part et qui serait mienx à sa place dans un cours spécial de comptabilité publique. En général, on cherche le plus possible à soustraire l'exercice du contrôle préventif à toute ingérence politique ; mais on ne peut dire qu'on y réussisse toujours. Les moyens d'effectuer les recettes sont très variés, en Italie, surtout les systèmes par lesquels on s'assure de l'existence des impôts et ceux de perception. De même, si l'espace nous le permettait, nous étudierions aussi, tout au long, com* ment s'effectuent les sorties de fonds.

La Cour des comptes italienne est un type intermédiaire entre l'institution belge et l'institution française, avec fortes tendances vers la première.

En Italie, la loi du 20 avril 1871 réglemente la perception des impôts; elle a été modifiée par des lois ultérieures. Le seul texte en vigueur actuellement est du 29 janvier li^02. Les impôts directs et les impôts locaux additionnels sont perçus par des receveurs communaux on communs à plusieurs communes. Les percepteurs sont rétribués par

les communes, ou par les réunions de communes, moyennant des droits qui ne peuvent, en aucun cas, dépasser 6 0/0. Le percepteur recouvre rimpôt conformément aux rôles qui lui sont remis et qui portent le contre-seing de l'agent des impôts et du contrôleur. Les échéances ordinaires pour le paiement des impôts directs sont répar- • ties en six parts bimensuelles égales : les 10 février, avril, juin^ août, octobre, décembre. Si le paiement n'a pas eu lieu dans les cinq jours qui suivent Téchéance, le percepteur procède, par l'intermédiaire de ses commis, à la saisie des biens mobiliers existant dans la commune où est dû l'impôt. Le percepteur ne peut procéder à l'exécution sur les immeubles du débiteur, à moins que les meubles n'aient pas suffi à payer. Au cheMieu de chaque province réside un receveur provincial qui, à ses risques et périls et avec obligation de paiement des impôts non recouvrés, comme de ceux qui le sont, reçoit des percepteurs communaux les sommes dues à l'État et à la province. Dans les douze jours de l'échéance de chaque part, le receveur verse au Gouvernement et à la province le montant des sommes dues pour les impôts fonciers et les huit dixièmes des sommes dues pour l'impôt non foncier. Les deux derniers dixièmes doivent être versés dans les deux mois. Percepteurs et receveurs provinciaux sont tenus au dépôt d'un cautionnement. Le percepteur a le droit d'être remboursé des impôts simples ou additionnels, inscrits aux rôles, pourvu qu'il fasse constater que Texécution n'a pu avoir lieu, faute de biens mobiliers ou immobiliers appartenant aux débiteurs dans la province; ou que l'exécution a été insuffisante. Dans le premier cas, le Gouvernement, tout en exonérant le percepteur, conserve le droit d'exécuter son débiteur, dans toute partie du royaume où il aurait des biens meubles ou immeubles.

Les impôts indirects sont tous recouvrés par l*État ; la régie des tabacs ayant pris fin, il ne reste plus, en Italie, aucun monopole.