Fbrrarib, loc, cit

l'action économique de l'état 45

unitaires, comme Tltalie ou la France, des États fédératifs, comme les États-Unis, TAllemagne, la Suisse, et des régimes constitutionnels intermédiaires. La diversité de chaque régime n'exerce pas une mince influence sur la détermination des attributions respectives de l'État et de ses divisions et subdivisions.

Mais on peut dire que certains services publics ou certaines fonctions sont, presque partout, de la compétence de l'État (sûreté, extérieure et intérieure, représentation à Tétranger, justice, frappe des monnaies, grands moyens de communication et de transport, etc.); d'autres sont de la compétence des pouvoirs locaux (eau potable, éclairage, propreté urbaine, voirie, etc.); d'autres appartiennent à rÉtat ou aux administrations locales ou, jusqu'à un certain point, à tous les deux (services d'assistance publique, d'instruction, d'hygiène, de prévoyance sociale, etc.).

Les services publics sont des organisations créées et soutenues par l'État, ou par les pouvoirs locaux, en vue de pourvoir à un besoin collectif : au contraire, les services (Tutilité publique sont des organisations créées et soutenues par une institution d'utilité publique, en vue de pourvoir à un besoin collectif. Ces derniers diffèrent des premiers en ce qu'ils sont créés et soutenus non point par l'État, mais par une institution corporative, qui est seulement reconnue d'utilité publique. Le droit administratif étudie précisément l'ensemble des règles qui président à l'organisation et au fonctionnement des services publics, et à la surveillance des services d'utilité publique. Il faut distinguer entre les services publics qui laissent place au concours des industries privées, et ceux qui ne leur font aucune part. La sûreté extérieure et intérieure, la justice, la frappe des monnaies, etc., sont de grands services qui n'admettent nécessairement que le régime du monopole. D'autres services publics admettent l'action de l'État ou des pouvoirs locaux en concurrence avec celle des particuliers; ainsi, l'instruction élémentaire. En général, les services publics organisés

46 L* ACTION ÉCONOMIQUK DE l'ÉTAT

en vue d'un intérêt d'ordre social, prennent la forme de monopole.

Pour qu'une entreprise devienne service public, il faut certaines conditions : la poste est généralement un service public; an contraire^ l'industrie du pain n'en est pas un. Un monopole d'État (quand il ne se rattache pas à des principes généraux de justice ou d'ordre, ou, au contraire, quand il n'a pas de caractère véritablement fiscal) peut être attribué à des causes de nature diverse. Il en est d'essentielles : le défaut d'une activité individuelle qui puisse suffire au besoin collectif; ou encore, étant donné l'existence d'une activité de ce genre, le cas d'entreprises qui, par leur nature, ne peuvent être abandonnées à l'activité individuelle (1).

Une fonction exercée par l'industrie privée se transforme en service public, quand la production de VElat est plus économique que celle des industries privées. Gela peut arriver, en fait, toutes les fois qu'une industrie revêt le caractère d'un monopole; de même, toutes les fois que les particuliers ne réussissent pas à produire économiquement. De là cette considération, que les entreprises dont TÉtat a assumé la charge, sont généralement celles qui, abandonnées à l'industrie privée, se transformeraient en monopoles^ ou bien parce que la concurrence est impossible, ou parce qu'elle est anti-économique. Il faut enfin, pour qu'une entreprise particulière devienne service public, qu'elle touche à un besoin général de la collectivité. Toutes les fois que se constitue un service public, c'est la société tout entière qui en fournit les fonds. On ne peut donc admettre que les services publics s'adressent aux intérêts ou aux besoins d'une minorité, et non de la grande majorité.

Outre les attributions de l'État reconnues comme essentielles, et qu'il faut considérer d'un point de vue plus élevé que celles qui sont purement économiques : sûreté inté-

1. Cf. Saz, Grundlegung det^ theoretisehen Staalswirtschaftt p. 393.

rieure et extérieure, justice, etc.; outre ces attributionslà, l'État en assume d'autres, en se chargeant, pour les raisons déjà énoncées, de certains services publics.

Théories générales relatives aux phénomènes financiers.

16. On a discuté longuement sur la nature des phénomènes financiers ; un assez grand nombre de théoriciens, pour plus de simplicité ou de convenance logique^ ont cherché à les rattacher à un seul principe. Bien des théories générales sont donc sorties de là. Quelques-unes ont déjà été abandonnées, d'autres restent encore debout. Les phénomènes financiers, pour complexes qu'ils soient, se rattachent aux premiers principes de Téconomie. Les besoins collectifs dérivent des besoins individuels et ne peuvent se satisfaire que par une consommation de richesses matérielles, occasionnée par le fonctionnement des organes de la collectivité : l'État et les localités. Il y a des besoins communs à tous les membres du consortium politique ou à la plupart d'entre eux. Chacun d'eux en éprouve de diverse nature; mais il y a, de ces besoins, une moyenne générale. C'est cette moyenne générale qui détermine le montant total des recettes et des dépenses publiques.

Chaque année, des masses énormes de richesses sont prélevées par l'État et par les pouvoirs locaux sur les citoyens et sont dépensées pour des services publics ou, de toute façon, pour des fins collectives : ce sont [plus de 2.300 millions de lires en Italie, plus de 200 millions de livres sterling en Angleterre, à peu près 5 milliards de francs en

48 TUÉORIES RELATIVES AUX PnÉ.NOMÈNES FINANCIERS

France, etc. Par qui est fixé ce colossal prélèvement? Par quels procédés et à la suite de quelles lois? L'État, qui est la plus grande expression de la volonté collective, se propose pour but la sûreté, la civilisation, la justice, le bienêtre. De quelle manière les réalise-t-il? Existe-t-il une loi fondamentale des finances publiques? Existe-t-ii des rapports qui permettent de remonter à un principe fondamental de tous les phénomènes financiers? Bien des auteurs ont recherché ce principe fondamental. Leurs conclusions tournent autour de Tidée de consommation ou de l'idée d'échange, ou de celle de production, ou enfin elles se rattachent à l'idée de valeur. Ces théories, ont, pour la plupart, un caractère historique ; on les considère comme l'expression des besoins et des idées du milieu ambiant dont elles sont sorties. On ne pourrait, de nos jours, les discuter qu'en tenant compte des circonstances qui les ont produites.

Adam Smith, — qui soutenait qu'aucune société bien ordonnée ne serait possible sans gouvernement, et qui, contrairement aux exagérations de beaucoup de ses disciples, admettait que le gouvernement ne devait pas avoir pour seul office la sûreté intérieure et extérieure, mais qu'il devait aussi se proposer, dans une mesure variable et sans qu'on pût considérer ce double but comme essentiel, la civilisation et le bien-être, — Adam Smith ne formula aucune théorie sur cette proposition.

17. Ce fut plus tard qu'exagérant ou changeant bien certainement les idées politiques de Smith^ ses continuateurs rattachèrent les phénomènes financiers à la théorie delà consommatioriy selon laquelle les finances publiques ne sont qu'une simple consommation improductive de biens matériels, consommation inévitable, mais qu'il faut restreindre au minimum. Les dépenses des entités collectives sont, pour la société, comme une averse de grêle pour une exploitation agricole. J.-B. Say emploie carrément des images de ce genre. Du moment, dit J.-B. Say, qu'une va-

leur est payée parle cootribuable, elle est perdue pour lui; du moment qu'elle est payée par le gouvernement, elle est perdue pour tous et ne se retrouve plus dans la société (1).

Ce serait vrai si le gouvernement jetait dans la mer les richesses fournies par les citoyens; mais du moment qu'il les emploie, c'est seulement de Tutilité de l'emploi qu'il faut se rendre compte. Dire qu'il s'agit de richesses perdues pour tous, c'est plus qu'un paradoxe, c'est une absurdité. «Comment pourrait-on concevoir qu'un pays comme TAngleterre dépensât plus de 5 milliards de francs par an, s'il ne s'agissait que de consommations improductives? Comment peut-on concevoir que des consommations de ce genre •croissent rapidement? C'est une explication entièrement erronée et artificielle, qui ne regarde qu'au fait extérieur. Elle équivaut à dire que la civilisation elle-même amène un gaspillage croissant ; bien plus, que ce gaspillage est la conséquence inévitable de la civilisation. J.-B. Say vivait dans un temps où l'opinion s'était répandue, que les budgets avaient une tendance marquée à diminuer, et que les souverains et les hommes d'État s'étaient assigné pour but la réduction des dépenses publiques. Or, cette idée a été, depuis un siècle, démentie par les faits. On ne peut parler de •diminution là où existe une augmentation vertigineuse et où, comme nous le verrons, l'augmentation s'est développée presque partout de la même façon, dans les pays libres et -dans les pays à régime absolu, dans les pays bien adminis-

1. J.-B. Say, Traité, liv. III, ch. vi et Cours, liv. IH, ch. ix. Mais Say avait écrit aussi, plus justement : « Si les consommations faites par les nations ou par leurs gouvernements, qui les représentent bien ou mal, occasionnent une perte de valeurs et, par conséquent, de richesses, eUes ne sont justifiables qu'autant qu'il en résulte pour la nation un avantage égal aux sacrifices qu'elles lui coûtent. Toute l'habileté de l'administration consiste à comparer perpétuellemeot et judicieusement l'étendue des sacrifices imposés avec l'avantage qui doit en revenir à rËtat; et tout sacrifice disproportionné avec cet avantage^ je n'hésite pas à le dire, est nne sottise ou un crime de l'administration ».

NlTTI. 4

50 THÉORIES RELATIVES AUX PRÉNOMÈNES nMANGlSBS

très, et dan& les pays qui le sont mal. Une dépense telle^ ment énorme et toujours croissante de richesses particur Hères en vue de fins collectives ne peut se produire que par des causes accidentelles ou perturbatrices, mais elle revêt un caractère de régularité.

Cette interprétation des faits financiers est^ plus que tout autre, un fait historique et passager; on pourrait n'en pas tenir compte et la reléguer dans l'hisitoire des idées économiques, laquelle peut emprunter. ses arguments à d'autres doctrines. G^était une idée possible dans des sociétés qui tiraient leur origine de régimes absolus de domination politique, oùy souvent, des souverains de droit divin prélevaient Timpôt^ sans que le contribuable eût aucun droitv sans qu'il en pût invoquer aucun en échange de son tribut; le prince n'avait pas à répondre de ses actes à ses sujets» mais à Dieu.

18. C'est encore une phase historique à jamais achevée, que {'idée d'un phénomène d'échange soit la basede toute or«ganisation financière, c'est-à-dire que celle-ci soit unéchange de services publics à Taide de richesses particulières.

C'est une conception un peu plus large, en tant que la raison de l'impôt est en elle-même non pas l'arbitraire, mais un fait d'ordre naturel, le besoin d'une fonction collective, au maintien de laquelle concourent les citoyens, en échangeant des richesses matérielles contre des services. Les idées de libre concurrence qui, tant d'annéeS;, ont été la base de l'économie politique, ont encore du poids ; et cela explique que tant de gens s'obstinent à considérer les rapports entre l'État et les citoyens et les raisons de l'impôt, au point de vue très étroit de l'échange. Encore maintenant, un assez bon nombre d'auteurs soutiennent qu'il est nécessaire que certains services de l'État, bien que n'étant pas parfaitement divisibles, soient payés à l'aide d'impôts spéciaux et passagers (1}. L'État, d'après certains théoriciens,

1. BA8TIAT, Œuvres choisies, p. 112, Cf.RiGCA : Utiluz,, pp. 21 et suivantes.

THÉORIES RBLATIVES AUX. PHÉMOMÉfilBS: FINANCIERS 51.

est donc un producteur de service» publics : il échange ses services avec les oitoyens>qui en ont besoin; Il n'y aurait là qu'un troc. Cette doctrine n'est pas moins anti-scientifique que la précédente. Gomment peut-il y ajvoir échange quand il y a coaction? 11 n'y a pas d'échange sans un rapport d'équivalence-; il n'y a de troc qu'avec consentement. Et d'ailleurs peut-on considérer toute l'œuvre de l'État comme un ensemble de services publics qui puissent s'échanger? Croire que les fonctionnaires publics s'emploient à la satis* faction des besoins collectifs des contribuables^ et que ceuxci, à leur tour, travaillent afin de pourvoir au maintien des fonctionnaires publics, et que^ suivant Bastiatv des deux côtés et dans tous- les cas, les principes de l'échange demeurent inchangés, c'est une conception presque puérile. Ce que l'Btat et les> collectivités donnent aux oitoyens n'est pas l'équivaleni, de oe que ces derniers leur restituent : les impôts ne répondent pas à des services publics et ils sont la base des budgets; or, puisqu'on ne peut établir un rap^ port d'équivalence entre ce que chacun donne et ce qu'il reçoit, il faudrait^ au contraine, en établir un entre ce que tout le monde donne, et ce que tout, le monde reçoit en retour. Et que peut bien signifier un rapport aussi général?

L'État, ayant des vues plus lar^s^ sur l'avenir, emploie une énorme masse de richesses pour des fins étrangères au bien-être actuel et personnel de tous ceux qui lui fournissent des moyens d'existence. L'échange «n'est qu'une forme de la; production, un des phénomènes qui dérivent de l'a&sooia-^ tion et de la division du travail, c'est-à-dire d'un mode de coopération simple et d'un autre de coopération complexe. Or, ce quel'Btat échange ne luieat. fourni par les citoyens que grâce à une production précédente de richesses.

iO. Ces- deux hypothèses, émises comme fondement des raisons de l'impôt, devaient apparaître comme également défavorables aux écrivains allemands> que la philosophie d'Hegel et une longue tradition avaient accoutumés aune idée toute différente des fonctions de l'État. Trop longtemps

S2 THÉORIES RELiknVES AUX PHÉNOMÈNES FINANaERS

l'Etat était apparu détaché des iodividus, comme un être divin, comme le plus grand instrument de l'idée qui se réalisait dans rhistoire, pour qu'on consentit à admettre que les raisons spéciales des individus pussent prévaloir. Aussi les théoriciens allemands se sont-ils montrés, en général, toujours hostiles à l'idée de voir dans Timpôt Véquivalent d'un service, ou pis encore, un gaspillage, comme Ta prétendu J.-B. Say, un fléau qu'il fallait limiter le plus possible. Aussi beaucQup d'écrivains adhèrent-ils actuellement encore, en Allemagne, à une conception essentiellement différente de celles qui précèdent : ils mettent à la base des phénomènes financiers un phénomène de production. Ils partent généralement de cette conception que l'État, émanation de la société^ est un producteur de richesses immatérielles; que les richesses matérielles fournies par les citoyens sont par lui transformées en bienfaits, comme ceux de justice, de sûreté, de civilisation. Cette conception a pris bien des formes et elle a pris bien des noms : Storch et Dietzel ont parlé franchement d'une production capitaliste; Stein, avec plus de précision et de largeur d'idée, d'une reproduciivité indirecte;WsLgneVyd'\xneproduction directe(i). Or, cette conception de l'école éthico-historique qui, selon Stein, est l'axiome de tou.t le système financier, n'est pas moins erronée que les précédentes.

L'État, selon ceux qui acceptent le principe de la production, est un grand transformateur, bien plus, un grand producteur de biens immatériels et de services. Stein parle carrément de reproductivité. Comme chaque économie individuelle doit, pour exister, reproduire les conditions de sa propre existence, de même toute dépense publique, pour être reproductive, doit offrir pour résultat la reconstitution des sommes que coûtent les produits, et un bénéfice ultérieur. La valeur des richesses, qui constituent les dépenses publiques, reparaît en entier dans la valeur des biens produits.