L'ACCROISSEMENT DES DÉPENSES PUBLIQUES EST-IL RÉEL

tastiqae, et raccroissemeat a été aussi rapide dans les pays républicains que dans les pays monarchiques. Dans les pays les plus libéraux, en Angleterre, en Suisse, en Suède, etc., la progression a pris des formes que l'on ne rencontre pas moins dans les pays de monarchie absolue. Dans le passé, il y a eu beaucoup plus de guerres, mais on dépensait beaucoup moins, à commencer par le prix des armes jusqu'à celui de l'équipement des soldats. Une pointe de fer au bout d'un long bâton, voilà une lance. Les armes et les machines de guerre étaient généralement simples. Les armes modernes sont presque toujours très coûteuses; un gros canon d'acier coûte souvent plus cher que Tarmement de tout un gros bataillon de soldats anciens. La plus grande flotte de guerre, à Athènes, a coûté peut-être moins cher qu'un seul de nos grands cuirassés modernes. Et puis, jusqu'aux grandes guerres napoléoniennes, il n'existait pour ainsi dire pas d'armées permanentes. Les armes étaient la profession d'une minorité ; l'apprentissage militaire était, par con« séquent, plus facile. Les dépenses étaient doncpeu en rap« port avec leur continuité; on guerroyait davantage, mais on dépensait moins. De nos jours, c'est la paix elle-même qui coûte, chaque année, aux grands États plus que n'a coûté la plus grande guerre de l'antiquilé. Une guerre moderne coûte souvent ciaq et six milliards, souvent beaucoup plus, et si Ton ne se bat pas en Europe, c'est parce que l'on s'y préoccupe des pertes immenses en hommes et en argent que l'Europe aurait à supporter.

b) Des grands travaux publics. C'est proprement à partir du milieu du siècle que l'emploi de la vapeur et de l'électricité, comme forces motrices, l'introduction sur ujae vaste échelle du télégraphe électrique, ont déterminé de grosses dépenses publiques. Il n'y a pas eu au monde d'autre exemple d'une transformation qui, môme de loin, pût soutenir la comparaison avec celle qui s'est accomplie. Aussi, malgré l'énorme développement de la richesse dans certains pays, le prix des capitaux s'y maintient encore élevé par

86 L'aCCROISSBIIENT BES OÉPEMSfia PUBLIQUES ISTIL BIÉEL?

suile de leur ecuploi continuel pour les travaux publics, en outre do leur emploi dans rindusirie qui tend à des former toujours plus variées. Daa& nombre de pays, l'ËUt a cousiruit pour son compte^ outre les rouies nationales qui» presque partoat, étaient trèS' rares au commencement du XIX® siècle, des dizaines de milliers de kilomètres de chemins de fer, ei partout des dizaines o« des centaines de millier^ de kilomètres de lignes télégraphiques.

é) De l'augmentation des dettes publiques. 11 est vrai que r-on contracte des dettes parce qu'il y a des dépenser affaire ; mais le contraire est vrai également, e'est-à-dire qne Ton ne pourrait £aire beaucoup de dépenses s^il n'y avait pas de dette publique. Et de combien ont grossi &eâ dettes des divers États! Le 23 septembre 1800, le capital nominal de la dette était, en France, de 713 millions 6 (d'après de Poville). En 1891, U était d^à de 30.170 millions (d'après Pelletaa) : en 1897 (d'après Krantz) de 31.093 millions. En Kalie, les intérêts de la dette inscrite au monieDt de TnnificatioB étaient de 11 1 millions : les intérêts payés en 1896-97 ont été de 555 milKona. Il n'y a pas de pays qui n'ait reeovra dans une large, souvent trop- large mesure, à la dette pablique. 11 paraît que, parmi les grands États de l'Europe, l'Angleterre seule présentait une heureuse exception : elle jouissait de conditions natorelles extraordinairement favorables et pouvait sans effort consacrer une partie de ses recette» à éteindre ses vieilles dettes plutôt qu'à en con-* tracter de nouvelles; mais elle-même maintenant, par suite de sa nouvelle politique, recourt avec large mesure au créilit.

d) Du développement de toutes les foi'mes préoenthes SO" dates par lesquelles l'action économique de TÉlal a grandi. Jadis l'État dirigeai! son action en vue de réprimer les formes les plus graves du mal dans la société, plutôt qu'en vue de les prévenir. Aujourd'hui, non seulement les conditions de la société sont changées», mais le développement même des connaissances conduit à suivre une route opposée. Quand

L'ACGROI&SniBIlT DES DÉPENSES PUBLIQUES EST-IL RÉBt? S7

on limitait son action k guérir le mal ou à l'atténuer, on pouvait bien recourir à Tinitiative particulière : les hôpitaux, les œuvres de bienfaisance, les asiles créés pour guérir on atténuer les maux qni frappent les yeux et les esprits poupvaient être érigés par Tinitiatite des particuliers. Mais on n'a pas recoilrdd'ordinaite aux particuliers, pour constitueir one quelconque des organisations préventives. Ainsi les me*sures hygiéniques ou sanitaires, en vue de prévenir les malah clies, ne peuvent être prises que par TÉtat et par les pouvoirs collectifs inférieurs. L'action préventive, en tant que fait géùéral ou volontaire, exige un trop grand développement édncatif et moral pour qu^eHe puisse jamais être effectuée entièrement.

e) De ta participation toujours croissante des classes populaires à la vie publique. Grâce à ce fait, le gouvernement et les pouvoirs locaux ont dû assumer le fardeau de services qu'on ne croyait pas auparavant d'utilité générale on qui, de tonte façon, étaient négligés. II est vrai que l'augmentation des dépenses publiques s'est fait sentir encore plus parfois parmi les gouvernements absolus que parmi ceux à régime libéral, mais on ne peut nier que ces derniers aient souvent ouvert la route. Le gouvernement de la nation par la nation, disait en 1832 de Rémusat à la Chambre française, n'est pas souvent économique (1). On a vu fréquemment le pouvoir absolu coûter peu de choses aux peuples, et, pour «e maintenir, on l'a vu diminuer les impôts et négliger ^ià^térêt public. Aujourd'hui que le contrôle est bien plus étendu qu^autrefofs, que les dépenses des souverains sont dis-

I. L. Sat, op. cit., vol. n, p. 83. « Oaa ru soaveat, a dit de Hémusat, le pouvoir absolu coûter peu en argent aux peuples. S*il n*a pas ]a manie des conquêtes, il est difficile que ces fantaisies minent une nation. Pour se maintenir, il réduit les impôts et néglige les intérêts publics... A Souvent, cela était vrai, mais il est vrai, de môme, que les démocraties sont souvent très portées & la dépense. La répugnance des gouvernements absolus pour l'accroissement des impôts a été bien comprise par Scialoja, / Bilanci del Regno di Napoli e degli Stati Sardi. Turin, 1858, pp. 51-52.

88 l'accroissement des dépenses publiques est-il réel?

tinctes des dépenses publiques et figurent partout nettement séparées dans les budgets, on ne considère pas l'impôt comme une perle ; les dépenses sont véritablement, pour la plus^ grande partie, des dépenses publiques, en ce sens qu'eiles^ sont faites dans l'intérêt public. Les gouvernements constitutionnels, qui ont succédé aux vieux régimes autoritaires, ne permettent plus de considérer l'administration comme une ennemie, rimp6t comme un fléau, l'argent donné à* l'État comme de l'argent perdu. Désormais, il est très difficile d'établir une distinction bien tranchée entre le gouvernement et le pays; si quelquefois l'un se lève contre l'autre, c'est en laissant entièrement de côté les éléments du jugement que cette distinction peut s'établir. De toutes façons on ne peut nier qu'en participant dans une large mesure au gouvernement, les classes populaires imposent souvent des dépenses dont il n'y avait pas d'exemple auparavant ou qui étaient très limitées : dépenses pour l'instruction obligatoire et pour l'éducation populaire, dépenses d'hygiène et de prévoyance sociale, assurances obligatoires, etc., qui n'existaient point auparavant. L'extension des principes sociaux, dans la politique des États modernes n'est pas la dernière cause du très fort accroissement des dépenses. C'est par là que se vériGe un fait qui eût été impossible autrement : l'individualisme tend souvent au césarisme, croyant, dansla pratique, que c'est la seule manière, pour les principes de liberté, de pouvoir se développer largement, en môme temps que se réduiront les pouvoirs de l'État.

Ce sont donc toutes ces causes, et principalement, ce sont toutes ces conditions nouvelles qui ont déterminé depuis un siècle un réel accroissement des dépenses publiques (1).

l. Sur raugmentation des dépenses publiques cf. outre les écrivains^ cités : Leroy-Bbaolibu, Traité, vol. II, ch. vi; — Boccard et Jèzb, Éléments de la science des finances et de la législation financière française^ 1901, 2« édit., t. I, p. 1 etc.; — Salawdra, La progressione nei bilancidegli slati modemi dans VArchivio di statistica de 1879; — GBFPCKBif,.

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La Comparaison en matière financière.

37. Les principes de logique statistique relatifs à la comparaison sont appliqués avec beaucoup de rigueur en matière financière. Les oublier trop souvent n'est pas la moindre cause des très fréquentes erreurs dans lesquelles tombent les écrivains politiques et surtout les parlements. Les parallèles impressionnants que l'on fait en toute occasion sont souvent fantastiques, et les chiffres dont on abuse n'expriment pas même une approximation. Combien de lois a-t-on dit qu'en Angleterre TÉtat n'empiétait point sur le champ de l'activité des particuliers, et cela^ en se basant sur les dépenses de l'État! 11 suffisait de considérer les dépenses des localités pour comprendre combien plus largement était exercée par elles la fonction collective; mais, au fond, le phénomène ne se présentait pas très différent, dans son contenu, de ce qu'il est en d'autres contrées.

La règle de comparaison des données, le quatrième des canons de logique statistique, d'après Quetelet, est trop souvent violée en matière financière, surtout par les hommes politiques. 11 faut donc se mettre en garde contre l'abus de la comparaison, les données que l'on rapproche étant obtenues souvent par une méthode non uniforme, par des dispositions législatives différentes, dans des conditions et des

Le Spege di stalo pubbliche, dans la B, d. E., série III, vol. IV; — Sitta, Laummto progretaivo délie spese puàbliche, Ferrarc, 1893 ; — Correspondance relating lo Ihe budgets of varions counlries, Londres (par les soins du Cobdbn Club), 1877; — Graziaki, Vaumento progressivo délie spese pubbliche, Modène, 1877; — A. Waorbb, Finanz; — Comglian!, J/aumenlo apparente délie spese pubbliche, etc. Milan, 1890, etc.

90 LA C(NIPARdL1S(>l!l CN HATIArB FINAIICIÈRE

situations différentes. On ne peut, en règle générale, comparer que des termes homogènes et uniformes. Qu'il s*agisse de comparer des données relatives à des lieux divers, dans une même unité de temps ou pendant une succession de temps identiques, il faut qu'il y ait entre les données que l'on met en parallèle, homogénéité intrinsèque (qualité, mesure) et extrinsèque (lieu, temps). Il faut, en outre, pour que les données aient leur juste valeur, que l'on tienne compte de toutes les causes de variation. On éviterait toute une série d^erreurs, si Ton suivait les préceptes exacts de la logique et de la statistique. La comparaison, qu'elle soit faite d'objet à objet, ou de date à date, ou de Heu à lieu, doit toujours être pratiqué^ avec grande précaution, et tenir compte des variations déterminées par les lois ou par les conditions particulières de chaque pays.

86. n faut, avant tout, que les données soient obtenues par le même moyen. Ainsi, on ne peut comparer le budget italien au budget anglais, sans tenir compte que le premier est d'attribution, et le second de caisse. De même, dans une statistique internationale, on ferait une faute de méthode* si, pour un pays, on examinait les budgets de prévision et, pour un autre, les budgets de consommation; ou si l'on comparait un budget ancien, dans lequel manquaient généralement les dépenses de recouvrement et d'administration des impôts, avec un budget moderne dans lequel elles figurent.

II faut, en outre, que les données expriment le même phénomène. Quiconque veut, par exemple, calculer quelle part de richesses fournissent les citoyens d'un pays pour la satisfaction de besoins d'ordre collectif, ne peut rapprocher les budgets d'un État de ceux d'un autre. C'est précisément en partant de cette erreur qu'on a dit, toujours avec une exagération évidente, qu'eu Angleterre l'État laisse leâ iniliâ'tives individuelles plus libres qu'ailleurs. Il suffit d'observer les dépenses des pouvoirs locaux pour voir (cas véritablement unique) que ces derniers dépensent à peu de choâe

LA COMPARAISON BU HATIÈRS FINfANCIÈRË 91

près autant que l'État. Puisqu'il importe peu au contribuable de payer à TÉtaioa aux autorités locale», il faut t«eoir compte de tous les sacrifices qu'il supporte pour les unes et pour Tautre, quand on veut satoir exactement le làrdeau cpi^il supporte.

Que Con doive rapprocher des données le pius possible uni- /ormes ci homogènes^ c'est érident. Il faut aussi rapprocher ces données de telle façon que les causes de variation %o\exii indiquées avec précision. Ainsi, par exemple, la comparaison du budget d'un Éltat fédéral avec celui d'un Etat unitaire est absurde (1). Est également absnrde, si elle n'est faite avec l'exactitude nécessaire, la comparaison du budget d'un État dans lequel il y a de grandes dépenses de gestion et d'administration pour de grands services publics ou pour Tindustrie, avec celle du budget d'un État qui n'a qu'an petit nombre de services d'un caractère industriel. Ainsi, par exemple, dans le budget de prévision prussien pour 1901- 19G2 figurent, au titre de dépenses d'exploitation, d'administration et de perception de toutes les branches de recettes, 1.212 millions de marks. Il suffit d observer que la Prnseé exploite pour son conipte le plus grand domaine foncier et industriel de l'Europe; qu'elle exploite direetenftent un très grand réseau de cbedins de fer, des mines, des salines, des forêts, etc., po«r comprendre comment il se fait q^e le budget prussien nie peut, en aucune façon, se comparer auxbnd-

1. Ainsi, paor exemple, les dépenses publiques des Etats-Unis d'Amérique ont étéy en 1890, d'après le 11* reeensement, de 9*10 milâons de dollar», dont 352 millions pour TEtat. Les dépensée ont été :

G^avernement fédégral (y compris le service postal). 352. 218. 514 dol.

Biais et territoires et districts de Colombia . . . 77.105.911 —

Comtés 114 505.401 —

Municipalités (évaluation partielle) 232.988.592 —

Ecoles publiques 139.065.537 —

Totak . . 915.954. 04&

Les dépenses d'Etat ne sont donc que le tiers du tout. Cf. Abstraci of the elevmah Cewus of UrtUed Stateh p. 190.