GoRRÉARD," Bisloire contemporaine. Paris, 1892, p

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des deniers publics devait être employé selon les décisions du Parlement. Mais ce ne fut que beaucoup plus tard, seulement en 1839, que la séparation devint complète. Même en France, après 1789, la mise à part de la liste civile devint la pierre angulaire du nouveau régime (1). Et depuis, la distinction a lieu presque partout ; même dans les pays à gouvernement absolu, comme la Russie, le souverain^ en publiant les budgets, a limité la somme de ses recettes personnelles.

La locution liste civile a pénétré désormais dans le langage ordinaire ; mais cette locution a une origine passablement étrange, qui prouve que la fortune des mots dépend souvent, non pas tant de Toccasion, que de Terreur. Macaulay nous raconte, en efifet, dans son Histoire d* Angle' terre, sous Guillaume IH, que le revenu alloué à la Couronne devait faire face, non seulement aux dépenses de la maison royale^ mais à celle des emplois civils. C'est pourquoi Ton dit : liste civile; et même après que les dépenses de la maison royale eurent été distinguées de celles du gouvernement civil, la locution est restée. Bien plus, il arriva que les pays continentaux prirent la locution, éminemment insignifiante, dit Macaulay, de liste civile, pour exprimer la dotation du souverain.

Bans les derniers budgets^ les dépenses inscrites pour listes civilesy allocations au souverain et dotations aux princes des maisons régnantes, ont été les suivantes, en certains pays de l'Europe : en Russie, l'empereur s'attribue 12.715.243 roubles; en Autriche-Hongrie, le souverain reçoit, comme empereur d'Autriche, 9.300.000 couronnes et une somme égale, comme roi de Hongrie; le roi d'Espagne reçoit 9.406.849 pesetas; le roi de Suède, 1.321.000 couronnes, outre 375.000 comme roi de Norvège ; la reine de Hollande, 600.000 florins, en outre des gros revenus de la Couronne. En Allemagne, l'empereur reçoit, comme roi de

1. Cf. RENé Stoorm, Le budget j 4* éd. Paris, 1904, pp. 16 et saivaates.

Prusse, 15.719.300 couronnes; le roi de Bavière a 4.231.000 mark, le roi de Wurtemberg 2.017.200, le roi de Saxe 3.142.300, le grand-duc de Bade 1.590.000, le grand-duc 4e Hesse 1.331.900, le grand-duc de Saxe-Weimar 960.C00, le grand- duc d'Oldembourg 400.000, le prince de Schwarlzburg-Rudolstadt 305.000, etc. Le roi et la famille royale de Belgique reçoivent 3 millions et demi; le roi et la famille royale d'Italie 16.050.000 lire; le roi et la famille royale d'Angleterre, par suite de la nouvelle liste civile, 620.000 livres sterling, etc. ; mais ces chiffres ne se prêtent à aucune comparaison. Dans quelques pays, les revenus sont accrus des immenses biens de la Couronne ; dans d'autres, il y a des dépenses relevant de la liste civile et qu'elle doit supporter. En Italie, par exemple, la liste civile est grevée des dépenses d'entretien de tous les palais royaux. En Angleterre, elles sont à la charge du budget et le roi jouit, en outre, des revenus des divers duchés de la Couronne. En Hollande, la reine lire au moins 400.000 florins des biens de la Couronne. En Russie, l'allocation de 742.594 florins, pour frais de la chancellerie particulière de l'empereur, incombe au budget de l'État. Les rapprochements de chiffres ressortent donc très souvent, en pareille matière, comme erronés. La liste civile anglaise a un caractère spécial, un ordonnancement qui lui est propre et qui limite le pouvoir qu'a le souverain d'en disposer (1). Il s'agit d'un véritable budget voté à l'avènement au trône de tout souverain. Les dépenses sont stables, publiées sans mystère. Le Report n° 110, présentée la Chambre des Com-

1. Pendant le règne de la reine Victoria, le Civil lisl Act divisait, en effet, la liste civile en catégories, comme s*il s'agissait du premier budget venu : tant pour un but déterminé, tant pour un autre, etc. Voici ces catégories : 1. Privy Purse, 2. Retired Allowances, Salaries, and Wages, 3. Expenses of Household, 4. Royal Bounty, Alms and spécial services, 5, Pensions. — A l'avènement au trône d'Edouard Vil, la liste civile anglaise a subi une modification importante et une augmentation de G7 mille livres sterling.

munes le 28 mars 1901, contient le bud^'et de la liste civile, de 1838 à nos jours.

La liste civile peut être établie pour un temps indéfini, comme dans les États allemands, ou pour toute la vie du souverain, comme en Angleterre et en Italie (1) ; ce second système parait préférable sous bien des rapports.

Dans les deux principaux pays à régime républicain, la France et les Étals-Unis d'Amérique, la dotation du chef de TÊtat est singulièrement différente. Prenant pour base une idée très bizarre, la Constitution de l'an IH accordait à chaque membre du Directoire un traitement égal au prix de dix mille deux cent vingt-deux quintaux de froment (2). Mais la Constitution de 1848 accorda au Président un traitement beaucoup plus large : en outre des palais mis à sa disposition, il recevait un traitement de 600.000 francs par an. La Constitution actuellement en vigueur n'a fixé aucun traitement au Président de la République : bien plus, aucune loi n*en a déterminé le montant. Le pouvoir législatif inscrit une somme au budget; cette somme fut fixée, en 1871, dans le premier budget de la République, à 600.000 francs; mais 300.000 autres y furent ajoutés, en 1873, pour les dépenses de maison, et 300.000 encore, en 1876, pour les dépenses de voyages et de représentation. Au total, c'est 1.200.000 francs, mais beaucoup d'autres dépenses s'ajoutent à celles-là, qui sont à la charge du budget général.

1. L'art. 19 du Statut italien nous dit, à propos de la liste civile : tt A ravenir, la dotation susdite sera considérée cointn3 établie poar la durée de chaque règne, à partir de la première législature qui suivra Tavènement du roi au troue. » La première loi qui aurait dû être votée dans la législature qui suivit ravènement ai trône de Victor Emmanuel II, ne le fut qu'à la trolsièm3, contrairement à la disposition du Statut. Môme chose en France sous Louis-Ph'lippe et aussi en Belgique. L'art. 17 de la Constitution belge dit : « La loi fixe la liste civile pour la durée de chaque règne. »

2. « Le traitement de chacun d'eux est fixé, pour chaque année, à la même valeur de cinquante mille myriagnmmes de froment » (art. 173).

D'après la Constitution en vigueur aux États-Unis d'Amérique, le Président de la République reçoit une indemnité qui ne peut être ni augmentée, ni diminuée durant le temps de sa charge. Mais l'indemnité est très mince pour un si haut office : elle a été de 25.000 dollars jusqu'en 1873 ; «lie est maintenant de 50.000 dollars. Cette vaine parcimonie est un motif de faiblesse, puisque le Président ne réussit presque jamais à maintenir son indépendance visà-vis du parti dont il est Témanation et qui est le véritable souverain, à moins [que le Président ne soit lui-même fort riche.

En Suisse, le Président de la République a une action très restreinte. Il ne reste en charge qu'une année. Nommé par l'Assemblée fédérale, il est, pendant sa charge, président du Conseil fédéral et chef du département politique des affaires étrangères. Il ne reçoit que 17.000 francs; les six autres conseillers fédéraux en reçoivent 15.000.

67. Dans les dépenses de souveraineté entrent encore celles nécessaires au maintien des Chambres législatives. En Angleterre, en Espagne, en Allemagne, en Italie, la fonction législative est gratuite; dans beaucoup d'autres pays, les députés reçoivent une rétribution plus ou moins élevée. Par l'effet des lois du 2 août et du 30 novembre 1875, les députés et les sénateurs reçoivent, en France, une indemnité de 9.000 francs par an. Cette indemnité tire son origine du fait que, dans les anciens Parlements anglais comme dans les États-Généraux français et en général dans les assemblées du moyen-âge, le député qui s'y rendait au nom d'une circonscription, recevait presque toujours de ceux qui le déléguaient ses frais de voyage, de séjour et de nourriture. En France, chaque baillage payait l'indemnité à ses députés; il faut ajouter que chaque ordre : clergé, noblesse et tiers-état, supportait séparément les dépenses de ses propres représentants. En Angleterre, chaque comté, cité ou bourg, payait une indemnité spéciale à ses représentants. Les anciens historiens français ne manquent pas

d'ajouter que toute convocation des Etats généraux apparaissait aux populations comme un nouveau poids à porter, et qu'elle était, en général, regardée avec antipathie (1). D'autre part, en Angleterre, un ancien statut d'Henri VIII, aboli en entier seulement sous le règne de la reine Victoria, imposait la charge des députés à chaque cité ou à chaque bourg; il ne tomba en désuétude que lentement. Depuis deux siècles, aucun candidat n'a osé réclamer l'indemnité.

Dans les pays où elle a été adoptée, on a dû recourir à deux expédients, qui sont en réalité deux fictions. On a dû, d'une part, mettre toutes les indemnités à la charge de la nation; de l'autre, on a fait aux députés une obligation de ne pas les refuser. L'art. 38 de la Constitution française de 1848 décrétait, pour chaque représentant de la nation^ une indemnité, sans droit de renonciation. Cette obligation se retrouve, en grande partie, dans les pays où l'indemnité aux Chambres électives a été introduite.

La question de savofr s'il faut indemniser les députés regarde la politique ; ce n'est, somme toute, qu'une affaire de convenance pratique à régler selon les circonstances. Seulement, on doit noter ici, en passant, que les privilèges et les indemnités des Chambres législatives augmentent, et qu'à d'anciennes formes de domination s'en substituent de nouvelles. Or, tout ce qui accroît les immunités, les privilèges, les exemptions est considéré comme un mal et comme une attraction périlleuse. Les admirables pages qu'Herbert Spencer a écrites à ce 'propos sont d'une vérité profonde et méritent de rester toujours présentes à l'esprit; jamais on ne pourra les relire assez.

68. Dans les dépenses constitutionnelles entrent encore celles de la dette publique. Elles répondent à des obligations que l'on ne peut violer, sans faillir à un engagement constitutionnel.

1. Cf. EsMBiN, Cours élémentaire d* histoire du droit fraiiçais^ 2' éd,^ p. 509.

Puisque les dettes ont été contractées dHns Tintérêt de la nation entière, on admet que, sans changer la forme constitutionnelle, on ne peut manquer aux obligations qui en découlent. Bien plus, même dans les changements de gouvernement, tous les Etats respectent aujourd'hui les engagements pris par le régime précédent, pour quelque cause que ce soit. C'est là ce qui rend possible le développement du crédit qui, autrement, viendrait à perdre de sa force.

Gomme nous le verrons quand nous nous occuperons de la dette publique, les grandes dépenses en vue des travaux publics et les grandes dépenses militaires ne se font, à l'heure qu'il est, dans la plus grande partie des nations modernes, que grâce à Tusage fréquent du crédit : de là ce fait que, dans les budgets modernes, les intérêts des dettes absorbent actuellement une large part des recettes. Les arrérages des dettes arrivent, dans beaucoup d^États, à représenter le tiers des dépenses totales; dans quelques-uns, elles montent presque à la moitié, c'est-à-dire à des proportions vraiment lourdes si l'on songe à ce que sont les budgets actuels.

Pareillement, dans les dépenses qui répondent à des obligations imprescriptibles et que, d'ordinaire, les Parlements ne discutent point, entrent celles contractées pour le paiement des pension* (1). La pension est une rente viagère, fournie à titre alimentaire aux fonctionnaires qui ne sont plus en activité de service, par suite de vieillesse ou autres circonstances déterminées par les lois.

A l'heure qu'il est, les pensions tendent à croître presque partout avec une rapidité vertigineuse et soulèvent de grandes inquiétudes pour l'avenir. Elles se rattachent, sans doute, à une nécessité imprescriptible, mais elles sont très pesantes, et il faut, le plus possible, les réduire au minimum indispensable.

1. Ch. Bâyblibr, Traité des pensions civiles et militaires, Paris, 1886; — Lafkrrière, Traité de lajuvidictiyn adminisirativSj 2» édit.,. Il, pp. 193 et suivantes

Sous les régimes passés, les pensioas avaieat généralement un caractère exceptionnel, ou simplement de concession souveraine; maintenant, elles sont^ en général, accordées à tous les fonctionnaires et constituent un lourd fardeau.

Ordinairement, TÉtat prélève sur le traitement de l'employé une retenuCy c'est-à-dire une somme qui, jointe à une conlnbution de l'État, est destinée à former la pension. Mais, en général, retenues et contributions ne sont point en rapport; si elles l'étaient, l'État fonctionnerait comme une caisse d'assurance, et Ton ne verrait point se vérifier ce qui constitue le péril de tant de budgets contemporains (1).

Très souvent les pensions ont été, dans le passé, une œuvre de profonde corruption. En Angleterre, au xvm* siècle, les pensions étaient distribuées si scandaleusement par les ivhigs que, dans son fameux dictionnaire, Johnson pouvait définir le pensionné a slave of state hired by a stipend to obey his master, un vil esclave stipendié par l'État pour obéir à son maître. A présent encore, dans les États-Unis, les pensions servent souvent à corrompre et ne sont qu'un moyen pour soutenir les partisans du parti victorieux. En Tannée 1900-01, on a payé 145.245.230 dollars pour pensions, ce qui fait plus du double des dépenses de l'Italie pour la guerre et la marine, et cela^ en grande partie, pour les héros et les combattants de la Guerre de Sécession, presque tous morts depuis longtemps.

Seuls les États-Unis, le plus riche des pays modernes, celui qui possède maintenant les plus grandes richesses minérales, le plus grand développement de FagricuKure et

1. Ed 1899-1900, les dépenses pour pensions ont monté, en Italie, à plus de 83 millions, dont la moitié à peu près pour pensions militaires. En Autriche, les seules pensions civiles ont été, en 1900, de* 52 millions de couronnes, et, eu Hongrie, de 19 millions. En Allemagne, les pensions militaires seulement ont été, en 1901-02, de 68.S20.700 mark. En France, toutes les pensions étaient de 57 millions en 1832-, elles se sont élevées, en 1900, à 214 millions.

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de rindastrie, le plus de commerce, le plus d'expansion, peuvent se permettre un pareil gaspillage.

Il existe, en matière de pensions, des systèmes bien différents.

Il y a d*abordle système anglais. Les fonctionnaires réguliers ont droit à pension ; mais, dans certaines circonstances, au lieu d'une pension viagère, le Trésor peut payer, en une seule fois, une somme en argent calculée sur la durée présumée delà vie du titulaire. Aucune retenue n'est admise : la pension esta la charge de l'État.

Le système allemand reconnaît lui aussi le (irot/ à pension et la met entièrement à la charge de l'État. L'Empire allemand, la Prusse, la Saxe ont institué cette règle.

En Italie et en France, une pension est accordée aux employés civils et militaires; mats ils sont forcés de contribuer à sa formation à l'aide d'un versement qui prend la forme d'une retenue sur leurs traitements.

Aux États-Unis et en Suisse, il n'y a pas, en général, de pensions civiles.

Dans tous les pays, l'État donne à ses employés une rémunération toujours ou presque toujours inférieure à celle du marché pour des services de la même nature; mais, au moyen des pensions^ il prolonge ensuite la rémunération même après le service. Toutefois, l'État, à son tour, n'échappe pas à l'action de la loi qui régit la valeur; les services qu'il reçoit sont en rapport avec leur rémunération, que celle-ci agisse ou non sur les meilleures inlelligences.

Certains auteurs voudraient que les employés reçussent la totalité de leur traitement, sans retenue aucune, et que les pensions fussent supprimées : en ce cas, les fonctionnaires pourraient s'assurer directement.

Le système le plus rationnel est, au contraire, de faire fonctionner, sous la surveillance de l'État, le service des pensions, en se basant sur les règles des institutions de prévoyance, c'est-à-dire de proportionner retenues et allocations à la somme qui devait être payée, et de retrancher ainsi des

budgets de nos jours une de leurs principales raisons de préoccupation et de manque d'équilibre.

C'est ce qu'a déjà fait la Suède : elle a fondé des caisses de pensions pour chaque catégorie d'employés, caisses qui fonctionnent parfaitement, de la manière la plus sûre, et dans lesquelles se forme le montant des pensions, conformément aux exigences habituelles aux institutions d'assurance.

Le prix de revient de la défense.

60. Les dépenses militaires absorbent la majeure partie des recettes dans les budgets modernes; en certains pays, plus de la moitié des fonds disponibles, en dehors des charges qui ont un caractère constitutionnel. Il y a là des dépenses dont Taugmentalion a été continue partout, dans les pays riches comme dans les pauvres, dans les pays agricoles comme dans les pays industriels; la forme même du gouvernement a été sans inûuence sur cette progression.

C'est l'Angleterre et la France qui, plus que les autres pays, ont poussé loin les dépenses ayant pour but leur sécurité et leur puissance. En cent vingt ans, de 1785 à 1895, les dépenses de la France ont augmenté sept fois, et huit celles de l'Angleterre. Malgré sa position privilégiée de pays insulaire, la Grande-Bretagne a accru ses dépenses militaires plus que toute autre nation européenne. Les pays eux-mêmes qui jouissent, depuis le plus longtemps, des bienfaits de la paix, comme la Suède, ont vu, en trente ans, de 1870 à nos jours, tripler leurs dépenses de ce genre.

Adam Smilh a observé que les dépenses militaires, presque nulles chez les peuples chasseurs et pasteurs et rares chez les peuples agriculteurs, deviennent lourdes chez les peuples industriels. Les peuples agriculteurs éprouvent peu de dommage dans une courte guerre, surtout si elle se fait après les semailles et avant les récoltes; danë les pays où domine l'industrie, la situation est très différente. L'artisan qui abandonne sa boutique n'a pas pour lui, quand il prend les armes, la nature qui aide aies lui préparer. Dès le temps oCi il vivait, Adam Smith avait remarqué que les perfectionnements de Tart de la guerre avaient rendu celle-ci difficile et compliquée et empêché qu'elle devint de peu de durée et se terminât en une seule bataille (1). Et cependant, quand Smith écrivait, l'art de la guerre était encore rudimentaire : des mécanismes plus compliqués, des moyens de destruction plus parfaits et plus puissants ont augmenté extraordinairement, depuis lui, les dépenses militaires.

On peut considérer les dépenses militaires à deux points de vue différents : les dépenses ordinaires pour l'entretien, en temps de paix, de Tarmée et de la flotte avec tous leurs armements, équipements et moyens de défense et d'attaque; les dépenses pour la guerre, dans les cas où elle est déclarée.

A l'heure qu'il est, par suite de leur plus longue durée, des éinormes frais qu'elles entraînent, du fait que ce n'est plus une armée qui s'oppose à une autre, mais bien, par suite desformes actuellesd'enrôlement,des masses d'hommes, toute la partie la plus vigoureuse et la plus jeune d'une pation, les guerres tendent à devenir moins fréquentes. Inversement, les dépenses militaires faites en temps de paix pour préparer, sinon pour éviter la guerre, deviennent de plus en plus considérables.

La dernière grande guerre qui ait eu lieu en Europe, celle enlre la Prusse et la France, remonte déjà à plus de trente ans. Depuis, à l'exception de quelques conflits sans grande