Smith, Weallh of nations , liv. V, ch. m

un seul pays moderne qui puisse s'y soustraire. Bien plus, comme la richesse générale augmente et que le développement continu de la production crée toujours de nouvelles formes d'activité, il devient de plus en plus nécessaire que la protection sociale leur assure le moyen de vivre et de se répandre. Pour les dépenses de police et de justice, on cherche, comme pour celles qui regardent la santé, à développer de plus en plus les moyens préventifs, au lieu des moyens de répression; à éviter les manifestations et, qui plus est, les actes qui donnent naissance au mal, plutôt que d'avoir à le réprimer une fois qu'il s'est manifesté. C'est un processus identique et qui dérive du développement des connaissances.

Un autre fait contribue à augmenter les frais de police : les systèmes de pénalité ont changé. Jusqu'à ces derniers siècles, la peine de mort était employée sans parcimonie ; souvent elle servait à punir des fautes assez peu graves. Ce que les exécutions capitales ne faisaient pas, les prisons ou les galères le faisaient, véritables lieux de mort, où une longue vie était impossible : il suffit de lire la description d'une prison du moyen-âge ou d'en visiter les débris, pour comprendre que l'entretien des condamnés et, eu général, la justice répressive devaient coûter peu. Depuis Beccaria, depuis Bentham, depuis la profonde révolution qu'ont opérée dans les idées la philosophie du xviii' siècle et les progrès du droit pénal, on a considéré la peine d'après des critères bien différents. Peu d'États ont complètement aboli la peine de mort ; elle continue à subsister dans les plus civilisés. Mais, abolie ou non, on n'y recourt que dans les cas extrêmes. En 1899, il n'y a eu, dans toute la France, que 20 condamnations à mort, dont 6 ont été seules réellement exécutées. D'ailleurs, les prisons sont non plus des antres ténébreux, mais des endroits où Ton cherche, autant que possible, à respecter les règles de Thygiène, où l'alimentation est suffisante, sinon abondante, où l'on cherche enfin, si l'on n'y réussit pas toujours, à améliorer l'état

moral des délinquants plutôt qu'à l'aggraver; aussi les dépenses faites pour les prisons sont-elles très fortes^ dans presque tous les États. Lorsqu'on songe que, dans bien des pays de TEurope, on trouve de un à deux détenus, parfois trois, pour une population de 1.000 âmes, on comprend que les dépenses doivent être considérables. En Italie, les seules dépenses ordinaires de l'État pour les prisons dépassent notablement 30 millions de francs par an ; en France et dans les principaux États, elles sont quelquefois beaucoup plus grandes. D'ailleurs, la procédure dont on use au Maroc ou en Chine, de laisser le délinquant en liberté, en lui coupant les mains pour le rendre incapable de nuire, blesse tous nos sentiments; personne ne peut en désirer une semblable.

72. On ne peut nier que, parmi les attributions principales des États modernes, ne se trouve celle de déterminer les droits et les responsabilités juridiques, d*être, par làmême, les exécuteurs du droit et d'avoir, comme fonction principale, la protection de la justice. Les lois émanent de l'État ; si elles sont des relations nécessaires qui dérivent de la nature des choses, ce n'est que par l'entremise de l'État qu'elles reçoivent leur application (l).Les organes judiciaires destinés à maintenir le respect de la loi, à punir les coupables, à mettre fin aux contestations entre les particuliers, se rattachent à une haute fonction de l'État.

Le droit de juger peut étreconGé, soit à des magistratures populaires, en général gratuites ou à peu près, soit à des officiers publics rendus indépendants du pouvoir exécutif. Le jury a eu, dans le passé, une très grande importance; d'Angleterre, il s'est trouvé introduit, dans une large mesure, dans les États du continent; mais on tend aujourd'hui à restreindre ses attributions, en les limitant au jugement des procès politiques. De toute façon, le jury n'est pas, en géné-

1. Sar la justice aux temps passée, Cf. Sumner Mains, Ancienl law ch. x; Early Institutions, ch. ix et x.

ral, moins coûteux, au point de vue financier, que les magistrats ordinaires. Les jugements civils sont presque partout confiés à ces derniers.

Les institutions judiciaires difl'èrent de pays à pays, selon les traditions historiques et les conditions sociales particulières. Les institutions anglaises présentent tm caractère tout à fait spécial. Dans cette contrée, les magistrats sont peu nombreux et largement rétribués, et le jury a une très grande importance (1).

Les dépenses en vue de 1 Instruction et de rÈducation.

73. Les dépenses en vue de Tinstruclion, de l'éducation et de la religion figurent encore réunies dans certains budgets. Mais elles ont suivi une marche bien différente. Les dépenses religieuses prédominaient dans les anciens budgets, quoique rÉglise eût presque partout de grands biens; l'instruction était en général confiée à l'initiative privée. Au moyen âge surtout, — un moyen âge quia duré jusqu'à la fin du xviii* siècle, — les avantages de l'instruction n'étaient point chose admise, ou bien l'on croyait qu'ils devaient être entièrement réservés à centaines classes. En général, on regardait vers le passé plus que vers Tavenir.

i. Eq Italie, oCi la magistrature est Dombrease à Texcès et payée parcimonieusement, les dépenses qui la concernent ont passé de 20 millions et demi eu 1870, à 26 millions et demi en 1899-1900 (les dépenses de justice restant en dehors).

NiTTI. 14

Les hommes d*État croyaient que le summum de la sagesse avait été atteint par les Grecs et par les Romains, et que c'était un sage conseil d'interpréter leurs grands écrivains plutôt que de rechercher la vérité. On méprisait comme malfaisant le doute, qui est la base de la science. René Descartes a seul osé le retirer du gouffre du dédain, pour Télever aux hauteurs de la souveraineté. Aujourd'hui, ceux-là mêmes qui redoutent le plus Tinstruction admettent qu'elle a bien ses avantages. On a reconnu qu'aucune élévation n'est possible sans un accroissement de connaissances, et, qu'aucun développement de la richesse n*e3t possible dans les sociétés ignorantes. Seul le travail élève l'homme, le travail éclairé par la culture ; seule l'instruction peut ouvrir à la tolérance les esprits dans lesquels fermentent les haines et les préjugés.

Dès son époque, Adam Smith a reconnu que la division du travail, en enchaînant les masses ouvrières, en les forçant à s'occuper de choses simples^ en leur enlevant le temps de s'instruire, faisait une nécessité à l'État d'assumer les dépenses en vue de l'instruction, s'il ne voulait pas voir le peuple tomber dans une sorte de dégénérescence physique, intellectuelle et morale (1).

11 est admis aujourd'hui, dans la plupart des Étals de l'Europe, que l'instruction primaire doit être gratuite pour ceux qui ne peuvent la payer, et obligatoire dans ses premiers degrés; que l'instruction supérieure, lorsqu'elle a pour but la pure recherche scientifique, doit être soutenue par l'État et élevée le plus possible, mais que l'instruction professionnelle ne doit être ni obligatoire, ni gratuite. Certains pays, comme l'Italie, comme la France, etc., tombent dans des exagérations nuisibles, quand elles portent la gratuité ou à peu près jusque dans l'enseignement secondaire et supérieur, dont certaines classes, généralement riches, sont seules destinées à bénéficier.

1. Sur le» idées d*A. Smith, au sujet de riostructîoo, cf. Wealihof nations, liv. 1, ch. V.

JJ hM^ ^.U

Que riastruction primaire ou élémentaire, à ses premiers degrés toutau moins, soit obligatoire, c'est là un besoin de défense sociale. Dans la vieille monarchie française, il suffisait d'éduquer le Dauphin, le fils du roi, qui devait gou* verner la fortune du royaume; maintenant, le dauphin, dans les États démocratiques, c'est toute la génération nouvelle. Peut-être ceux placés le plus bas sont-ils destinés à monter au plus haut degré. Ce sont tous les citoyens ou à peu près qui, grâce à leur vote^ ou peut-être même à leur abstention du vote, participent au gouvernement et orientent, dans ses grandes lignes, la politique nationale.

Sans doute, l'obligation correspond à une diminution de liberté individuelle; Ton peut admettre sans difficulté que, dans bien des cas, sinon dans la plupart, ce n'est pas une obligation légale qui doit solliciter l'amour des parents. Mais n'existe-t-il pas des parents qui torturent leurs enfants à, force de méchanceté, d'autres qui les abandonnent par indifférence, d^autres qui causent leur ruine à force d'ignorance? Pouvons-nous admettre qu'un homme, parle fait seul qu'il est ignorant et, par conséquent, incapable de comprendre les avantages de l'instruction, ait le droit de condamner ses enfants à l'ignorance la plus noire? 11 y a là non pas un intérêt individuel à défendre, mais un grand intérêt social à protéger. L'obligation est maintenant à peu près admise, en général, pour l'instruction élémentaire; à ce principe semblent incliner, de nos jours, les peuples mêmes qui, comme les Anglo-Saxons, y paraissaient le plus hostiles par tradition. Mais, de ce que l'instruction élémentaire est obligatoire, en résulte-t-il qu'elle doive être gratuite? Sans doute, la gratuité est une conséquence de l'obligation, s'il s'agit de gens pauvres qui ne peuvent payer : ,où il ny a rien, le roy pej^d son droite disaient anciennement les Français. Par convenance sociale, on ne peut créer une obligation qu'un grand nombre de citoyens ne peuvent remplir, sans leur donner la facilité de la remplir.

212 LES DÉPENSES EN VUE DE L'ïNSTRLCTIûN ET DE L*ÉDUCAT10N

L*État ouvre donc des écoles gratuites, ou bien il invite les organismes inférieurs de la collectivité sociale, les communes, à en ouvrir, pour ceux qui ne peuvent payer rinstruction qu*ils reçoivent ; c'est là une conséquence du principe de Tobligation. Mais, si ceux qui peuvent payer celte instruction fréquentent les écoles publiques, le principe de la gratuité pour les gens riches ou aisés ne dérive point du principe d'obligation de l'instruction. L'Élat ou les communes ne se réservent pas le monopole de l'instruction élémentaire. Un ouvre des écoles seulement pour ceux qui ne peuvent payer une instruction particulière, ou bien parce qu'autrement, il ne s'ouvrirait pas d'écoles, ou bien parce que, comme dans certains centres, il ne s en ouvrirait que de très mauvaises. Mais il est évident que l'usage de ce service public qu'est l'instruction élémentaire profite seulement ou principalement à certaines classes de citoyens; il est naturel qu'il y ait, dans les limites des convenances pratiques, des taxes spéciales, l'impôt ne pouvant suffire à toutes les dépenses d'instruction, quand le bienfait en est inégalement réparti.

C'est précisément pour ces raisons que l'instruction moyenne [et supérieure ne devrait pas être payée par les impôts.

Malgré tous ses défauts, l'instruction primaire obligatoire a rendu de grands services à la société moderne. Cet esprit de mécontentement des masses, qui correspond au besoin de s*élever, est dû en grande partie à la diffusion de l'instruction élémentaire. Sans doute, l'instruction obligatoire uniforme a beaucoup d'inconvénients ; elle a contribué à répandre, dans les campagnes surtout, une sorte d'impatience, presque une manie de sortir de sa position. Mais il n'y a si bonne institution qui ne présente des défauts; pour juger celleci équitablement, il faut s'en rappeler les résultats généraux et non les défauts particuliers (1).

1. 11 eét maintenant impossible, par suite même da développement de la producUon, de supposer les maeees ouvrières tout à fait illettrées.

74. Quant à rinstructioQ secondaire, qui sert de préparation à l'Université et^ en général, aux emplois publics, le cas est bien différent. S'il est utile que l'État maintienne des écoles secondaires en quantité sufûâante pour les besoins de la population, il n'est pas utile qu'il étouffe Tinitiative privée; il est même très nuisible qu'il prétende au monopole. Pour si peu que l'on se jette dans les dépenses d'instruction, tout prétexte à une uniformité excessive est chose nuisible. L'enseignement moyen est du reste, dans toute l'Europe, celui qui laisse le plus à désirer : il semble plus propre à former des employés que des hommes d'initiative; il vit de traditions classiques ; en général, il est loin de répondre aux exigences de la vie moderne (1).

On considère l'Université à deux points de vue : en tant qu'elleestunchamp de recherches et d'activité scientifiques, elle travaille dans l'intérêt général ; en tant qu elle est un siège d'éducation professionnelle, elle n'existe que pou»* l'avantage de quelques-uns, par qui elle devrait être payée intégralement. Il n'y a, en effet, aucune raison pour que l'État produise, en abondance et gratuitement, des médecins, des avocats, des lauréats et des diplômés de toute espèce. L'action de l'État, en ce qui concerne l'enseignement supérieur, est nécessaire pour stimuler, dans l'intérêt de la civilisation, des recherches qui, autrement, ne se feraient pas ou des activités qui, autrement, resteraient oisives; mais il faut qu'elle n'étouffe pas l'initiative parti-

D'ailleurs, les pays, qui donneat Ueu forcément à une nombreude émigration, ue peuvent envoyer d'illettrés dans les paya civilisés. Les règlements de l'immigration aux États-Unis sont caractéristiques sur ce point.

1. On doit ajouter que, dans quelques pays, comme l'Italie, le nombre de ceux qui exercent les professions dites libérales, médecins, avocats, ingénieurs, etc., est déjà tellement énorme qu'il n'y a rieu à lui comparer dans les pays qui ont atteint le plus haut degré de richesse et de propriété. L'Italie est le pays de THIurope qui a le plus d'universités et il est parmi ceux qui ont le plus de mélecins, le plus d'avocats, le plus d'ingénieurs civils ; il est pourtant bien inférieur à d'autres, en richesse !

culîère; la liberté de renseignement est nécessaire non seulement en ce sens qu'on ne doit mettre aucun obstacle à la liberté d'examen et de critique dans les universités, mais encore en ce sens que l'uniformité poussée à l'excès est considérée comme un mal. Il y a, dans toute l'Europe, des univer^tés d'État; dans certains pays, à côté des universités d'État, il y en a d'entretenues par des particuliers ou par des corporations religieuses ou par des localités (1). Dans certains pays, l'État se contente d'accorder des subsides à Tinstruction supérieure. Le cas des États-Unis est véritablement unique. Là, les plus grandes universités ont été constituées et entretenues ou restaurées à l'aide d'énormes dons provenant de milliardaires (2). La liberté d'enseignement* est, en général, respectée dans presque tous les pays de l'Europe et, plus qu'ailleurs peutêtre, en Italie, où on peut dire quelle est absolue. La France, la Russie, surtout l'Italie ont bureaucratisé à l'excès l'enseignement supérieur, en lui imposant une uniformité qui^ selon toute apparence, semble nuisible (3). L'enseignement technique professionnel prend, dans les

1. Là où il y a latte religieuse eatre TÉlat et TÉglise, où coexistent de larges groupements de religions différentes, les universités libres sont en plus grand nombre.

2. Dans les États-Unis d'Amérique, les énormes donations de Gould, de Vanderbildt, de Carneggie et de tant d'autres aux universités sont bien célèbres : ce sont des dotations de dizaines de millions. Certaines universités prennent le nom de leurs donateurs et possèdent d'immenses moyens et des revenus de plusieurs millions Chaque année.

3. L'Italie nous présente la plus absurde uniformité. Tous les professeurs y sont payés au même taux, le plus inconnu comme le plus illustre : Galilée Ferraris n'était pas autrement payé qu'aujourd'hui le professeur le plus obscur d'une université qui aurait 150 étudiants. Il existe, en Italie, H universités d'État et 4 libres (en outre des instituts supérieurs) ; les premières avaient en tout 24.251 étudiants, en 1901-08. Naples en avait le plus grand nombre, avec 6.199; Sassari le moindre avec 151, et Macérata avec 233. Aujourd'hui, non seulement les mêmes lois, mais les mêmes règlements régissent, d'une manière uniforme, les universités. Un professeur de Naples est rétribué an même taux qu'un de Sassari. La Chine n'a jamais rien eu de plus absurde I

LES DÉPENSES EN VUE DE L'INSTRUCTION ET DE L*éDUGATION 215

États modernes, une importance de plus en plus grande. Des écoles pratiques, moyennes ou supérieures, s'élèvent chaque jour, pour répandre l'instruction technique parmi ceux qui se consacrent à l'industrie ou au commerce. A l'heure qu'i^ est, dans la plupart des industries, la pratique seule est devenue insufGsante : on exige des conditions spéciales, des notions de détail et une préparation plus ou moins considérable. L'Allemagne a puissamment organisé son enseignement industriel ; c'est là une des principales causes de son développement (1). Les dépenses faites pour l'enseignement technique sont parmi les plus productives et aussi parmi les plus nécessaires.Souvent,les initiatives individuelles peuvent suffire pour les universités, quelquefois pour l'enseignement moyen et primaire; mais l'enseignement technique ne peut être que libéralement encouragé par l'État, qui doit suivre les besoins de la production et qui, seul, peut sacrifier des fonds importants pour le développement général. L'enseignement technique professionnel, aux degrés inférieur et moyen, s'adresse à des gens qui ne sont pas riches, mais qui sont destinés à agir très utilement sur la production de la richesse. Toutes les écoles pratiques ou spéciales d'agriculture et celles qui s'occupent de former des mécaniciens, des tisseurs, des fondeurs, des électriciens, etc., concourent, sous des formes très diverses, à l'unique but de répandre les connaissances utiles au développement de la production (2).

En général, toutes les dépendes faites en vue de 1 instruction ont partout considérablement grossi; en somme, il n'est pas possible de se soustraire à un besoin qui représente,

1. Cf. Blonobl, L'essor industriel et commercial du peuple allemand ^ Paris, 1899; Ptppbrob^, Rapport sur Renseignement professionnel en Allemagne, Bruxelles, 1897, etc.

2. Pyfpbroen {op, cil , p. 345) nous dit de rAliemague : ^ Ua fait général dans les écoles fondées par les corporations est le manque de ressources, qui les empêche d'atteindre le but poursuivi. Aussi est-il juste, lorsque l'école offre un réel intérêt social, que les pouvoirs publics suppléent À la faiblesse de l'initiative privée. •

216 LES DÉPENSES EN VUE DE L*lNSTaUCTlON ET DE L'ÉDUCATION

pour les peuples modernes, la nécessité de se développer (1).

76. Les dépenses pour les cultes persistent dans tous les budgets contemporains; toutefois, elles n'ont plus Timportance qu'elles avaient par le passé. Maintenant, tous les cultes sont permis, mais les cultes nationaux reçoivent de l'Etat leurs moyens d'existence. L'antique relation, d'après laquelle l'Église renfermait l'État^ est changée aujourd'hui ; c'est l'État qui renferme l'Église ou les Églises nationales. Beaucoup d'écrivains désireraient que la religion fût un'fait absolument privé; ils voudraient, en conséquence, que l'État ne fût obligé à aucune dépense pour elle. Mais pas un pays, en Europe, n'a adopté cette conception ; il n'existe aucun budget où ne figurent, en plus ou moins amples proportions, les dépenses pour les culles. 11 est d'ailleurs indéniable que État laïque ne veut pas dire tout à fait État antireligieux; quand on affirme que l'Etat demeure étranger aux rapports religieux entre les citoyens, on parle par abstraction. L'Étal n'est pas une entité abstraite, il représente des intérêts et des traditions, des opinions et des tendances réelles; il peut combattre une religion ou se la concilier ; il ne peut point affirmer qu*il en ignore l'existence ou agir comme si elle n'existait

1. Dans les budgets de nos jours, les dépenses pour rînstructioD représentent des sommes très élevées : en France, Tinslruction publique et les beaux-arts sont repr'^sentés, dans le budget de TÉtat, par une somme de 227 millions de francs ; en Prusse, le Ministère de Tinsruction publique et des cultes coûte 139 millions de mark, dont 7 environ pour les cultes et le reste pour l'instruction ; en Autriche, les dépenses de Tinslruction et des cultes sont de 68 millions de couronnes dont 18 pour les cultes; en Hongrie, le même Ministère coûte 29 millions de couronnes. Dans la Grande-Bretagne, les dépenses pour l'instraction et les beaux-arts ont été, en 1900, de 12 miUions sterling pour la part deTÉtat; mais ce sont les administrations locales qui paient la majeure parUe des dépenses pour l'instruction. En Italie, les dépenses du Ministère de l'Instruction sont de 45 millions; mais les communes dépensent environ 76 millions de lire et les provinces, 6 à peu près.

pas. C'est pour cela que partout, en Europe, il y a des budgets des cultes. Avec sou esprit fin et subtil, Adam Smilh remarquait que, dans les pays où se rencontrent beaucoup de sectes religieuses parmi lesquelles quelques-unes ont la prédominance, TÉtalpeut ne pas s'occuper d'elles, malgré Tesprit insociable des sectes inférieures, parce qu'elles se font concurrence mutuellement. Mais là où règne une seule religion, TÉtat ne peut conserver sa sécurité qu'en exerçant une action assez considérable sur la majeure partie de ceux qui l'enseignent (1). Maintenant, sans doute, les choses ont bien changé : en même tenfips que la civilisation et la culture générale, a pénétré partout un plus large esprit de tolérance ; mais, en aucun pays, TÈtat ne pratique une abstention absolue et complète en matière religieuse (2).

Les dépenses pour les travaux publics.

76, L'action de l'État s'est largement développée, en matière de travaux publics, ainsi que l'action des localités. D'une part, les nécessités mêmes de la production et des échanges, de l'autre les nouveaux moyens mécaniques de traction, ont rendu indispensable l'emploi de grandes massesdecapitaux.L'Ètataconstruitdirectement; ou bien il a fait construire pour son compte ou bien, par ses alloca-