LE DOMAINE ET LES TAXES

Le Domaine fiscal.

81. Les recettes ordinaires de TÉtat sont, comme on Ta dit, originelles ou dérivées : parmi les premières se trouvent les recettes domaniales. L'État possède en tout pays une masse importante de biens, de vastes affaires à administrer, un domaine dont il tire un revenu et quMl administre comme n*importe quel particulier : ces propriétés et ces affaires sontie domaine fiscal- oxx privé (1). Mais, à la différence des simples citoyens, TÉtal possède, pour cause d'utilité publique, bon nombre de biens dont il ne tire pas de revenu ou dont il ne se propose pas d'en tirer : moyens de communication, institutions de culture générale, etc., qui, au lieu de lui procurer un bénéfice, lui occasionnent souvent des dépenses considérables. Cet ensemble de biens est le domaine public.

On a coutume de dire que la différence entre le domaine public et le domaine prîvé est non seulement dans leur destination, mais dans leur nature. Le domaine public est imprescriptible, inaliénable, ne comporte pas de revenu et les citoyens en jouissent ut singuli; le domaine privé est prescriptible, aliénable, il produit un revenu et les citoyens en jouissent ut universi, A la rigueur, cette différence

1. Domaine, selon Roscher, dérive de doma, dominium et exprimait à Torigine, dans le latin du moyen Age, Vager praedialts : dans ce temps-là, en effet, le domaine {domanium) se composait surtout de biens territoriaux.

n'est ni évidente ni toujours vraie. La différence fondamentale a, au contraire, un caractère économique. Les biens patrimoniaux ou du domaine privé de l'État ne sont pas des biens directs, quoi qu'ils concourent aux recettes de rÉtat, à la production des services publics; ce sont .donc des biens instrumentaux. Les biens du domaine public sont des moyens immédiats pour la satisfaction des besoins des citoyens, biens de consommation, en d'autres termes, et non de production. Les attributs qui en dérivent sont la conséquence de ce fait.

LM.naliénabilité ne s'entend que dans un sens relatif; si elle fait obstacle à tous les actes qui peuvent menacer la destination de l'objet du domaine public, elle ne le peut pas pour les actes qui ne nuisent pas à celle-ci. Ainsi, par le fait même que le domaine public est en dehors du commerce, il est inaliénable; mais Tinaliénabilité ne persiste que tant que le bien domanial conserve son caractère d'utilité publique. S'il vient à perdre ce caractère, il peut s'aliéner d'après les modes et les formes que les lois établissent. Ainsi, dès qu'une route n'a plus de raison d'être, elle peut cesser de faire partie du domaine public et être aliénée.

On dit que les biens du domaine privé rapportent un revenu^ que ceux du domaine public ne rapportent rien. Il faut entendre encore cela dans un sens très limité. Certes, un pont construit par l'État pour le passage d'un cours d'eau appartient au domaine public ; il ne rapporte rien à l'État et, de sa nature, il est inaliénable. En outre, les citoyens en jouissent ut singuli; surtout ceux d'une zone déterminée. Un bois, dont l'État est le propriétaire, fait partie de son patrimoine, c'est-à-dire du domaine privé : l'État en tire un revenu et, s'il croit la chose convenable, il peut l'aliéner. En outre, les citoyens en jouissent ut universi^ en ce sens que le revenu produit par le bois entre dans la masse des recettes et est, par là même, destiné à pourvoir à des besoins collectifs. Mais on ne peut dire dans un sens absolu

que le domaine public ne rapporte pas et que le domaine privé rapporte. Un Musée fait, sans doute, partie du domaine public; cela n'empêche pas que le gouvernement puisse en tirer un revenu, en établissant une taxe d'entrée. Une route est du domaine public ; l'État peut cependant tirer un revenu de la vente des arbres qui la bordent. Inversement, un bois est du domaine privé et peut ne rien rapporter, même occasionner une dépense, et cependant TÉtat peut avoir intérêt à le conserver.

La différence entre domaine public ou domaine privé parait claire ; bien des fois, cependant, elle est difficile à distinguer en pratique. Au fond, le domaine public est constitué par Tensemble des biens publics dont les citoyens jouissent directement ; le domaine privé est constitué par les biens qui assurent un revenu et qui, par le fait, ont une utilité propre.

Le fondement de toute définition repose, pardessus tout, sur la nature économique des biens. Dans le domaine fiscal, l'intérêt des citoyens s'attache surtout au revenu; dans le domaine public, il s'attache, au contraire, à l'usage. Parfois, un même bien peut avoir les deux qualités ensemble. Un port commercial est un bien du domaine public; mais, si les navires qui y entrent paient tant par tonneau ou par voyageur, ce serait alors un profit particulier des biens patrimoniaux. 11 en est de même d'un pont, sur lequel l'État ou une commune établissent un péage. L'inaliénabilité n'est pas, comme nous l'avons vu, une qualité essentielle au domaine public, ou du moins, on ne l'entend pas ainsi dans un sens large. Rien n'empêche que, par raison économique, un bien même du domaine public soit aliéné. On peut dire la même chose de la seconde alternative d'après laquelle le domaine public ne rapporte rien.

Outre le domaine public et le domaine privé, il existe une forme intermédiaire qui constitue un véritable domaine semi-public, en tant qu'il participe de l'un ou de l'autre : ainsi, toutes les grandes entreprises créées en vue d'un

intérêt public, indépendamment de toute idée de gain, mais qui arrivent néanmoins à produire des recettes financières souvent très importantes, comme dans le cas des voies ferrées. Beaucoup de juristes soutiennent que, sur les biens du domaine public, l'État n*a pas de véritable droit de propriété, qu'il a simplement un pouvoir de conservation et de tutelle; mais une idée bien plus acceptable est celle-ci : les biens du domaine public sont une vraie propriété collective, en vue d'une utilité générale. La distinction entre le domaine public et le domaine privé se fonde donc, comme nous l'avons dit, sur l'existence de biens qui servent, ou médiatement ou immédiatement, à la satisfaction des besoins des citoyens. L'utilitéqui dérive dudomaine privé est une utilité directe ; l'utilité qui dérive du domaine public est indirecte et dépend de l'emploi que Ton en fait. Or, il peut arriver — et il arrive parfaitement dans la réalité — qu'un même bien ait, en même temps, une utilité directe et une indirecte ; qu'il ait, par conséquent, le caractère de domaine privé et de domaine public^ Un Musée est construit en vue de la culture des esprits, de même qu'une route est construite pour favoriser les communications ; mais si, dans le premier, il y a des entrées payantes, le bénéfice qu'on en retire revient à donner à cette institution publique le caractère d'un bien patrimonial. La nature de chaque bien détermine la diversité de son usage, et dans l'emploi différent est la différence essentielle entre les domaines public et privé. Si la nature des biens vient à changer, par suite d'un changement de besoins, le domaine public devient privé ou inversement. Dans certains cas, la destination à usage public est déterminée par la nature même des biens ; dans d'autres, elle est volontaire et imposée par la loi. Mais au fond, la différence entre les deux formes domaniales repose toujours sur le mode d'utilité de chaque sorte de biens. Si des fortifications militaires, qui sont du domaine public, deviennent inutiles pour le but qui les avait fait élever, elles peuvent fort bien être données en location, comme

des maisons d'habitation, et passer au domaine privé (1).

Les proportions entre le domaine public et le domaine fiscal ont singulièrement changé. A quelques siècles en arrière, rÉtat tirait ses recettes principales des biens patrimoniaux : bois, terres, domaines fonciers de toute nature. Inversement, le domaine public était bien moindre qu'il n'est maintenant. La cause principale de ce fait est dans l'abolition de la féodalité. Dans le système féodal, le souverain, le premier des 4)aron8, était aussi le plus grand feudataire. Aujourd'hui, l'accroissement de la population, en amenant la fin de Técono* mie féodale, puisqu'on ne pouvait plus pourvoir aux nouveaux besoins grâce à l'ancienne forme de production, a produit les modes actuels de la propriété.

En 1685, suivant Macaulay, tous les impôts donnaient -encore à l'État, en Angleterre, 1.400.000 livres sterling, c'est-à-dire 35 millions de francs. Alors, les recettes du domaine privé pouvaient être prépondérantes; aujourd'hui, avec les énormes budgets modernes, les revenus patrimoniaux ne représentent que l'une des recettes et non, certes, la plus grande, au moins dans la majeure partie des États.

Les revenus des biens du domaine privé, qui étaient très grands en Angleterre, sont minimes à présent. On peut dire qu'en France et en Italie, la diminution des biens patrimoniaux a été incessante.

82. Ce fait ne se produit cependant pas également, ni dans tous les États. Les recettes domaniales représentent la base même du budget en Prusse et généralement dans

1. La plus vaste littérature sur cette question se trouve dans Ranel. LiTTi, Concetto, natura e limiti del demanio puhblico^ Turin, 1897-99 et Délia formazione e cessazione délia demanialità, Turin, 1899. — Cf, en outre, Lbhoy-Bbaulieu, op, cit,, vol. I ; — Përsico, Principii di diritlo amminislrativOj vol. I, pp. 13-21 et suivantes; — Pkoddhon, Traité du domaine public ^ Bruxelles, 1833; — Ricca Salbrno, op, cit., titre I, ch. I ; — Mbucci, htiiuzioni di diritto amministrativo, Turin, 1892, 3« éd.; — RiMPLER, article Dômanen, dans Handwôrlerbuch der Slaatswissensckafien, léna, 1891; — Otto Mayer, Dtfwiw/ics Verwaltungsrecht, Leipzig, 1896, vol. II, g 35, pp. 71-81, etc.

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tous les États de T Allemagne. D'après un calcul tout récent^ le domaine et les exploitations industrielles comportaient^ dans tous les États allemands, 48,69 0/0 de toutes les recettes. Le produit net des domaines et possessions de l'État était de 32 millions de mark, celui des forêts 92, celui des mines, salines, etc. 242; c'est-à-dire, respectivement, 3,18 0/0, 2,21 et 5,82 de toutes les recettes (1).

Caractéristique est le fait de quelques pays nouveaux, comme le Chili, qui, sans créer de vastes exploitations domaniales, réussissent à frapper, à l'exportation, un produit qu'ils pourraient monopoliser. Ainsi, le Chili tire la meilleure partie de ses ressources financières, 48 0/0, de l'exportation du nitrate.

Presque toujours, les écrivains financiers parlent de la diminution du domaine privé comme d'un fait spontané et nécessaire. Nous doutons beaucoup de ces affirmations ; nos raisons de douter sont multiples. Sans doute, quelques formes du domaine privé diminuent. Le domaine forestier, par exemple, — étant donné l'augmentation de la population et la nécessité croissante de mettre en culture de nouvelles terres, — ne sera plus jamais ce qu'il était. Mais très probablement, il y aura, dans l'avenir, d'autres formes du domaine privé qui n'existaient pas dans le passé, qu'on ne prévoyait même point; on peutaussi supposer, sans peine, que ces nouvelles formes auront un très grand développement.

Assurément, étant données les conditions actuelles de la production, il n*est pas possible que l'État et les localités se mettent à la tête d'exploitations industrielles considérables et complexes.

Quand il s'agit de forêts, l'administration est relativement simple. Dans ce cas, il est facile à l'État de recouvrer ses

1. Extrait de la pablication trimestrielle Staiislick des Deutschen Reichs^ 2« fascicule de 1902. Pour des détails sur les différentes recettes domaniales, dans les États de l'Allemagne, voir dans B, S. L, C, 2» année, fascicule V, 1902.

reveaus^ il jouit encore du revenu foncier dérivant de Taccroissement de la population. Le capital nécessaire à Texercice de Findustrie forestière est généralement très limite, même s'il s'agit de très vastes surfaces. L'industrie forestière ne peut être améliorée que dans d*étroites limites, sa puissance de productivité rencontre des obstacles naturels. L'industrie forestière est' fort limitée dans son rendement. De plus, on ne peut porter ce rendement à un plus haut degré, à moins d'y veiller de près; une taille prématurée ou trop abondante n'absorbe pas le revenu, mais porte un profond préjudice au capital. Ainsi, TÉtat est naturellement le plus apte et le meilleur propriétaire de forêts : ses défauts eux-mêmes sont jusqu'à un certain point, un avantage. L'influence des bois étant, en outre, très importante, aussi bien aux points de vue climatologique, hydrologique, géologique (et d'ici peu, aussi, au point de vue de la conservation de la force représentée par les chutes d'eau, qui se transforment en électricité), presque tons les pays ont cherché à développer leur domaine forestier ou à établir des lois forestières pour empêcher les déboisements nuisibles. Les bois sont, pour quiconque peut attendre longtemps et sait les cultiver, une des industries les plus avantageuses, eu égard aux conditions actuelles de la production; elles enrichissent surtout quiconque peut y aménager les coupes, de façon à les renouveler périodiquement. Et ce n'a pas été pour l'Italie un léger fléau que la vente mal réglée qu'en a faite l'État.

Les mines sont bien plus difQciles à administrer, parce que les progrès de la technique, en ce qui les regarde, sont continus et nombreux. Tant que l'exploitation en a été superficielle, on pouvait les épuiser sans grandes difficultés, mais depuis que l'extraction des minéraux est devenue plus profonde et plus rude, les difficultés se sont grandement accrues. Ce sont toujours les États allemands qui ont le plus grand nombre de mines : ils en retirent plus de 100 millions. En Italie, l'État en tire à peu près un million ;

mais ritalie n'a, qu'une richesse minérale bien mince, comparée à celle de l'Angleterre^ de rAllemagne, de la Belgique, de la Russie et de la France.

83. Jusqu'à ces derniers temps, toutes les industries s'étaient faites de fer exclusivement et nourries de charbon de terre. Ce charbon était Taliment de la machine ; la vapeur la [grande force motrice. Mais, depuis peu d'années, une nouvelle et immense force s'est révélée et a stupéfié le monde par ses applications : l'électricité, produite ou productive sans consommation de matières premières, par les chutes d'eau, et transmissible jusqu'à de grandes distances. L'électricité se ploie à tout : elle peut fournir cinquante mille chevaux à une aciérie et mouvoir les mécanismes les plus puissants ; d'un autre côté, elle peut procurer 1/16 de cheval de force à une petite industrie à domicile ; elle peut mettre en mouvement de grosses locomotives et se transformer en lumière, au bout d'une petite bougie artificielle.

Or, certains pays de l'Europe possèdent de grandes masses d'énergie hydraulique ; l'Italie, la France, la Suisse, la Suède et la Norvège sont ceux qui en possèdent davantage. L'Italie, relativement à son territoire, en a plus que tous les autres grands pays, puisqu'ayant une étendue de moins des 2/5 de celle de la France, elle possède des forces hydrauliques pour le moins égales, et nous offre de très grands avantages : ces forces sont, en effet, éparses sur presque tout le territoire national et non pas concentrées seulement dans une ou deux zones. Ainsi, tandis que l'Italie a été et est très pauvre en houille, elle est très riche en forces hydrauliques. Environ 3 millions d'énergie hydraulique attendent qu'on les utilise et, par de grands travaux de dérivation, peuvent s'utiliser et produire jusqu'à un total de 6 millions de chevaux. Force énorme et grandiose, quand on songe que l'Italie possède actuellement, pour ses chaudières à vapeur dans rindustrie, dans l'agriculture, dans les chemins de fer, un million de chevaux à peine, et que, pour se procurer la houille qui les produit, elle dépense, tous les ans, de 150 à

200 millions, et qu^elle dépenserait beaucoup plus à l'avenir, si elle ne pouvait se passer de charbon. Or, à mille francs par cheval, l'utilisation d'un million de chevaux de force ne coûterait qu'un milliard. Un milliard à 4 0/0 représente à peine 40 millions par an; or l'Italie dépense à Tétranger de 150 à 200 millions pour se procurer une force inférieure à celle qu'elle aurait, en dépensant à l'intérieur 40 millions chaque année. Les grands cours d'eau sont propriété collective; personne ne peut mettre en doute que les fleuves, les torrents, les lacs ne forment cette vaste masse d'eaux publiques qui appartiennent à l'État. Si les chutes d'eau sont une propriété collective, les grandes forces qu'elles produisent et qui représentent une richesse égale ou supérieure à celle développée par les plus grandes mines de houille sont, sans doute, propriété de la nation entière. C'est un problème qui s'offre à nous sous une forme toute nouvelle et que l'Italie, plus que tous les autres pays, a le devoir d'affronter et de résoudre ; c'est un problème qui ne peut être résolu qu'en se rappelant les formes nouvelles sous lesquelles il se présente.

La domanialisation ou la nationalisation de la force hydraulique se présente sous une forme très différente de la nationalisation des mines de charbon. L'exploitation d'une mine exige des moyens techniques très avancés; elle change sans cesse; c'est une véritable industrie en ce sens que, sous le régime de la concurrence, le prix n'en peut être déterminé à l'avance. Dans une mine, le travail quotidien de production ne s'arrête jamais ; bien plus, le lendemain devient toujours plus difficile puisqu'il faut toujours descendre à de plus grandes profondeurs. Au contraire, la quantité d'énergie que peuvent produire les chutes d'eau est connue préalablement, les formes d'appropriation sont peu variables. En outre, — et c'est là surtout la grande différence, — une fois achevés les travaux pour la production et le transport de l'énergie, il ne reste qu'à en tirer parti : c'est une simple question de surveillance et d'administration.

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Ajoutons que, dans la nationalisation des énergies hydrauliques, rÉtat ne comprime aucune activité individuelle, en tant qu'il n'exerce pas ni ne produitd'industrie : il fournit la force, comme il peut fournir la route, c'est-à-dire le moyen.

Actuellement, la législation des eaux publiques est encore incertaine. Mais, puisqu'on ne peut plus douter que la substitution de l'électricité à la vapeur ne soit continue^ il adviendra qu'un jour l'électricité devra, entièrement ou presque, l'avoir remplacée. Le jour où le charbon se vendra, dans la Méditerranée, 50 francs par tonne (et ce jour . n'est pas loin), et où TÉtat italien possédera d'immenses usines hydro-électriques, celui-ci pourra tirer une grande partie de ses revenus de cette forme toute nouvelle de domaine. En fait, le jour où l'Italie pourra avoir la force à meilleur marché que les autres pays, et vendre à l'industrie privée le cheval hydro-électrique 50 ou 75 lire au-dessus du prix de revient, l'utilisation de 3 millions de chevaux équivaudra, pour l'État, à une recette très imposante (1). Ainsi, dans certains pays, comme l'Italie, les finances de l'avenir nous réservent des formes nouvelles ; un nouveau mode de domaine deviendra la base des recettes de l'État. Alors que les recettes domaniales étaient destinées, semblait-il, à diminuer graduellement, ce sera cette forme toute nouvelle de domaine qui modifiera les bases du budget de cer« tains États. Cela servira encore une fois à prouver combien les prévisions sont étrangement difficiles en cette matière.

Et il s'agit d'un domaine d'une durée indéfinie. Les mines de houille de la Prusse devront s'épuiser un jour; mais les eaux tombant éternellement des sources des monts, des glaciers des Alpes, des longues chaînes de l'Apennin, se renouvelleront toujours, comme la vie.