Déclaration de guerre et proclamation de la guerre

Les constitutions des divers États contiennent des dispositions désignant l'organe qui déclare la guerre (3). Dans les États monarchiques, c'est le souverain.

Loi constitutionnelle autrichienne sur l'exercice du pouvoir gouvernemental et exécutif, du 21 décembre 1867, art. 5 : « L'empereur a le commandement supérieur de la force armée ; il déclare la guerre et fait la paix ». — Statut fondamental du royaume d'Italie, art. 5 : « (Le roi) est le chef suprême de l'Etat, commande toutes les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix ». — Constitution belge, art. 68 : « Le roi commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix ». — Constitution des Pays-Bas, art. 56 : « Le roi déclare la guerre. 11 en donne immédiate-

(1) Bluntschli, 536.

(2) Maurice, Hostilitiet without déclaration of tear, 1700-1810. — Féraud-Giraud, Des hostilité* sans déclaration de guerre, R. D. I., t. XVII. 1885. — Marc Dufraisse, Histoire du droit de guerre et de paix de 1789 à 1815. 1861. — De Sainte-Croix, La déclaration de

gueiTe, ses effets immédiats. 1892.

— Lueder, au Manuel de HoUsendorff, t. IV, § 82-87 (nombreuses indications bibliographiques). — Calvo, t. IV, 1899-1931. — Pradier- Fodéré, t. VI, 2611-2720. — Martens, t. III, § 109.

(3) Ci-dessus, § 61, 111. Comparez § 33, 90, 1, et 91 ; § 49, 139, 1.

ment connaissance aux deux chambres des États-Généraux et leur fait en même temps les communications qu'il juge compatibles avec les intérêts et la sûreté de l'État ».

Loi constitutionnelle française du i 6 juillet 4875, art. 9: v Le président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux chambres ». Constitution fédérale suisse (1874), art. 85 : « Les affaires de la compétence des deux conseils sont notamment les suivantes: 6) Les mesures pour la sûreté extérieure,

ainsi que pour le maintien de l'indépendance et de la neutralité de la Suisse ; les déclarations de guerre et la conclusion de la paix ».

Le mot : déclarer, désigne l'acte décisif qui fait passer de l'état de paix à l'état de guerre. La déclaration de guerre n'est plus ce qu'elle était autrefois, une notification solennelle, un déû, une clarigatio : la guerre est déclarée par simple note, sans aucune formalité. Il n'est même pas besoin d'une notification quelconque. On est en guerre par le simple fait d'actes de violence militaire, ordonnés par l'autorité suprême à ce qualifiée, exercés de part et d'autre : ex vi mutua.

Ainsi par l'entrée de l'armée sur le territoire de l'adversaire, pourvu toutefois que celui-ci fasse ou entende faire résistance ; car s'il ne devait pas faire résistance du tout,il n'y aurait pas de guerre et il pourrait y avoir conquête sans guerre. Mais non par la simple rupture des relations diplomatiques, le rappel du ministre, le renvoi des passeports.

Autrefois pareille ouverture des hostilités sans déclaration ou dénonciation préalable faite en due forme à l'adversaire même, était jugée incompatible avec les règles de la guerre juste, et sans vouloir revenir à l'exigence d'un défi solennel, on ne saurait approuver sans réserve le relâchement qui s'est produit dans la pratique, sur ce point, depuis deux ou trois siècles. Il est utile, en effet, que l'on sache d'une façon certaine et positive à quel moment l'état de paix a cessé et l'état de guerre commencé ; cette question de date est même de première importance, tant pour les sujets des États belligérants que pour les neutres.

Il y a lieu de considérer comme équivalant, dans son effet, à une

notification faite à l'adversaire un manifeste ou proclamation, adressé par le souverain qui commence la guerre, soit à son propre peuple, soit aux peuples étrangers, ou à tous les peuples, proclamation ou manifeste qui annonce la guerre et souvent entreprend de la justifier.

On accorde le môme effet à des dépêches ou notes circulaires, et à d'autres publications officielles .

Enfin, Ton admet, et l'usage en est très fréquent aujourd'hui, la déclaration de guerre éventuelle, sous forme d'ultimatum. L'ultimatum est la proposition dernière, celle dont le refus doit entraîner la rupture définitive, c'est-a-dire la guerre. Il consiste ordinairement en une note présentée au ministre des affaires étrangères par l'agent diplomatique de l'État adverse, énonçant la proposition dernière brièvement et nettement, et demandant réponse dans un délai ordinairement très bref, en ajoutant qu'une réponse évasive, ou négative, ou tardive, ou l'absence de réponse, sera interprétée comme indiquant que l'Etat auquel la note est adressée, veut la guerre. C'est une déclaration de guerre conditionnelle ; la brièveté du délai fait souvent qu'elle se distingue fort peu d'une déclaration pure et simple.

La déclaration de guerre pourrait, sans être un ultimatum, être faite à terme, un moment étant fixé a partir duquel le déclarant se considérera en état de guerre. Il va sans dire que le terme n'est en aucune façon obligatoire pour l'adversaire.

Tout ce qui précède doit s'entendre de la guerre dite offensive. II serait absurde, en effet, d'exiger une déclaration de l'Etat qui se voit attaqué.

En somme et pour conclure, il faut dire que si un acte de notification ou un acte équivalent, marquant clairement le commencement de la guerre, est désirable, cet acte n'est point nécessaire dans l'état actuel du droit.

Il ne faut pas oublier que de nos jours, et dans l'intérieur de la Société des nations, une surprise d'un État par un autre, au moyen d'un coup de main brutal, d'une attaque opérée à l'improviste, n'est

guère concevable. Avant qu'un différend n'amène la guerre, les ministres et les agents diplomatiques, les journaux, les parlements l'ont discuté dans tous les sens ; l'opinion publique a travaillé. Quand enfin la guerre éclate, le télégraphe en porte en un instant la nouvelle partout ; les particuliers sont k même de prendre sans retard les mesures nécessaires pour la sauvegarde de leurs intérêts.

Ceci s'applique aux rapports entre États membres de la Société des nations. Vis-à-vis des États de civilisation différente ou inférieure, les Européens procèdent volontiers par surprise, coups de main, coups de force.

Un écrivain, cité par M. Pradier-Fodéré, caractérise assez bien la marche suivie habituellement entre États civilisés, laquelle permet « de passer de la paix à la guerre avec convenance, dignité, correction » : « Les traités de paix et d'alliance durent aussi longtemps que les intérêts momentanés qui leur ont donné naissance. Dès qu'ils changent, on assiste aux évolutions ordinaires en pareil cas : la puissance amie de la veille devient l'ennemie du lendemain ; les États s'éloignent, se rapprochent, se groupent les uns avec les autres dans des proportions différentes, qui varient de jour en jour. C'est à préparer ces changements d'attitude que s'emploie avantageusement l'office de la diplomatie ; elle fournit des prétextes. Par les formes de la procédure diplomatique, elle légitime les actes quelconques : elle conduit graduellement à des résultats qui ne paraissent plus étonnants, grâce à l'enchaînement des écrits qui ont précédé. Une prétention se produit sous la forme d'une plainte ; la plainte se change en grief ; on passe du mémorandum à la circulaire, au manifeste, à l'ultimatum et au canon. Tout cela s'est accompli en peu de temps, et l'on est resté dans les règles (4) ».

Les Romains apportaient à la déclaration et au commencement de la guerre l'esprit religieux et consciencieux qu'ils mettaient partout. Je me borne à mentionner la clarigatio, « rerum raptarum clara voce repelitio », et les belles formules des fétiaux. Cicéron donne le principe de la guerre juste, c'est-à-dire surtout correcte et légale : « Ac belli quidem œquitas sanctissime fetiali populi Romani jure prescripta est. Ex quo colligi potest, nullum bellum esse justum, nisi quod aut rébus repetitis geratur, aut denuntiatum ante sit et indictum (2) ». Ailleurs, il attribue le règlement de la déclaration à Tullus Hostilius : « Constituitque jus quo bella indicerentur : quod perse justissime inventum sanxit fetiali religione, ut omne bellum, quod denuntiatum indirtumque non esset,

(1) Pradier-Fodéré, t. III, 1230.

Droit diplomatique, t. I, p. 14-12.

(2) Cicéron, De officiis, I, II.

idinjustum esse atqueimpium judicaretur (1) ». Ailleurs encore,selon Saint-Augustin : « Nullum bellum suscipi a civitate optima,nisi aut pro fide aut pro salute (2) ». Isidore de Se ville paraphrase Cicéron : « Justum bellum est quod ex praedicto gerilur de rébus repetitîs, aut propulsandorum hostium causa. Injustum bellum est quod de furore, non de légitima ratione initur. De quo in lie publica dicit Cicero : « llla înjusta bella sunt, quae sunt sine causa suscepta. Nam extra ulciscendi, aut propulsandorum hostium causa, bellum justum geri nullum potest ». Et hoc idem Tullius paucis interjectis subdidit : Nullum bellum justum habetur, nisi denuntiatum, nisi indiclum, nisi de repetitis rébus (3) ». Gratien a mis dans son Décret le texte d'Isidore, en modifiant deux mots. C. 23, qu. 2, cl: « Justum est bellum, quod ex edicto geritur de rébus repetendis, aut propulsandorum hostium causa (4) ».

Au moyen âge, la guerre était précédée d'un défi solennel, diffidatio^ et ceci s'est continué jusqu'aux temps modernes. On cite comme l'un des derniers exemples d'un tel défi, la déclaration de guerre faîte par Louis Xlll au cardinal-infant, gouverneur des Pays-Bas, en 1635. Un héraut d'armes français, sous le titre d'Alençon, revêtu de sa colle d'armes et de sa toque, un bâton semé de fleurs de lys à la main, et précédé d'un trompette, entra à cheval dans Bruxelles, demanda audience du cardinal; n'étant pas reçu, il jeta au milieu du peuple, sur la Grand' pi ace, une copie de la déclaration qu'il était chargé de faire. « IL sortit ensuite de la ville, et étant arrivé à un village sur la frontière, il planta un poteau sur le grand chemin, à environ cent pas de l'église, auquel poteau il attacha autant de la déclaration qu'il avait fait à Bruxelles, et en avertit le mayeur et le peuple, le trompette du roi faisant dans le même temps les demandes usitées. Le héraut vint rendre compte de sa commission au roi, et le roi fit publier dans toutes ses provinces et enregistrer dans tousses parlements la déclaration des causes de la guerre (5) ».Une procédure analogue fut suivie par la Suède à Copenhague en 1657. Moussine-Pouschkine, envoyé russe à Londres, décrit comme suit la déclaration de la guerre par l'Angleterre à la France en 1778 : « Un héraut,entouré de la garde à cheval du roi, donne lecture de la déclaration de guerre au son des trompettes et des tim-

(1) De He publica, 2, 17.

(2) Saint-Augustin, De civitale Dei9 22, 6. Comparez ci-dessus, § 19, 49, II, et § 20, 52-53.

(3) Isidore, Êtymologiesf 18, 1.

(4) Voir sur ce point Nys, Origines du droit international, p. 100. Je ne suis pas sûr que la substitution à'edictum à praedictum ait la por-

tée que M. Nys lui attribue.

Praedictum est synonyme de edictum. Tite-Live, 23, 19. Compares ci-dessus, § 61, 177, I, la définition de l'ennemi par Pomponius : c decrevimus ».

(5) Real, cité par M . Nys, Origines du droit international, p. 182.

baies devant le palais de Saint-James, où le roi se tient dans l'embrasure d'une fenêtre ouverte, le chapeau sur la tête et l'épée à la main ; cette épée, comme le temple de Janus restait ouvert jusqu'à la paix chez les Romains, reste à l'église, hors du fourreau, jusqu'à la fin des hostilités (1) ».

Aujourd'hui les déclarations de guerre sont publiées dans la Gazette de Londres.

Il a été parlé des manifestes et de l'ultimatum au § 46, 434.

Une déclaration de guerre proprement dite est-elle exigée par le droit des gens? M. Féraud-Giraud, dans l'étude citée p. 220, fait l'exposé des avis des principaux auteurs, et mentionne un grand nombre d'exemples historiques, dans le sens de l'affirmative comme dans le sens de la négative.

En fait de partisans d'une déclaration formelle à l'ennemi, on peut nommer, outre M. Féraud-Giraud lui-même, Ayalaet Gentil, Grotius et Pufendorf, Zouch, Barbeyrac, Burlamaqui, Vattel, Heffter, Ficld, Bulmerincq, Blunlschli. Ce dernier dit, à l'article 522 de son Droit international codifié: « On attache en général de nos jours moins d'importance à ces formalités ; la clarté du droit en souffre, mais les hommes d'État et les généraux s'en trouvent mieux ». — « Des cas isolés, dit Heffter, où l'on s'est dispensé d'une déclaration préalable, ne constituent point une règle de nature à être toujours invoquée par les belligérants... Le jour où les nations, sans avis préalable et régulier, auront à redouter le fléau de la guerre, la bonne foi disparaîtra pour faire place à un système d'isolement et de crainte mutuelle ». On peut répondre qu'il y a ici plus que des simples cas particuliers, qu'il y a désuétude véritable.

La doctrine, plus réaliste, qui repousse la nécessité d'une déclaration de guerre, s'appuie sur des autorités imposantes et sur une foule de faits historiques qui mettent la lex lata, l'usage, hors de toute contestation. On peut la trouver déjà chez Grotius lui-même, qui, tout en exigeant une déclaration pour la guerre correcte,.so/emni$, juste, classe la guerre sans déclaration parmi les bella minus solemnia, ou injusta, dans le sens romain du mot (2). Elle est soutenue d'une façon positive et avec force par Bynkershoek : « Potest bellum incipere ab indictione, et etiam potest a vi mutua », mais il ajoute : « Attamen majoris animi principes populique, ut vi manifesta honestius et gloriosius vincant, bella, nisi indicta, non facile gerun 1(3) ». Elle est soutenue également, non sans diverses nuances, par Heineccius, par G. F. de Martens, Klueber, PhiUimore, F. de Martens, Luederet nombre d'autres.

(4) Martens, Recueil des traités et conventions conclus par la Russie, t. IX (X), p. 290.

(2) Grotius, I, c. 3, § 4.

(3) Bynkershoek, Quaestionesjuris publici, 1,2.

L'Angleterre Ta souvent mise en pratique. Le grand Frédéric en a profité pour envahir la Silésie, la Saxe, la Bohême. La France s'est dispensée de déclaration au siècle dernier, mais elle y est revenue eD 1702 et 1793 ; depuis lors sa pratique a varié.

11 est évident que tout en posant le desideratum d'une déclaration de guerre, on ne saurait nier les faits matériels et patents, ni, lorsqu'on est en guerre, feindre qu'on est en paix. La France était en guerre avec la Chine alors que l'amiral Courbet disait qu'on était « en état de représailles ». « Du moment qu'un fait existe et qu'il est notoire, du moment où l'état de guerre est certain, il faut bien reconnaître ce qui existe et ne pas se refuser à admettre des réalités incontestables. Et c'est ainsi que la cour de cassation de France a reconnu, par son arrêt du 28 novembre 1834, que les citoyens étaient soumis vis-à-vis de leur pays aux devoirs que leur impose l'état de guerre, cet état n'eûtil pas été déclaré, s'il est certain et notoire (I) ».

11 est difficile de nier qu'il y ait eu guerre, en juillet-août 1893, entre la France et le Siam.

Un rapide aperçu des principales guerres récentes montrera l'application des systèmes divers.

La dernière guerre franco-allemande a été déclarée le 19 juillet 1870, à 1 heure de l'après-midi, sous la forme d'une note remise à Berlin au ministère des affaires étrangères par le chargé d'affaires de France, note se terminant par ces mots : « Le gouvernement français a jugé qu'il avait le devoir de pourvoir sans retard à la défense de sa dignité et de ses intérêts lésés, et, décidé à prendre dans ce but toutes les mesures commandées par la situation qui lui est créée, il se considère dès à présent comme étant en état de guerre avec la Prusse ». Le lendemain, le duc de Gramont, ministre des affaires étrangères, rendit compte au sénat de cet acte « accompli conformément aux règles d'usage ». 11 ajouta que la déclaration s'appliquait aussi aux alliés delà Prusse. Le 21, il adressa une dépêche circulaire aux représentants de la France en divers pays. Le 23,1'empereur lança une proclamation « aux Français ». — D'autre part, déjà le 19, à onze heures du matin, le roi de Prusse, inaugurant la session du Rcichstag, avait mentionné dans son discours du trône l'imminence de la guerre, et dès l'ouverture de la première séance, à 2 heures, le comte de Bismarck annonça que le chargé d'affaires de France venait de lui remettre la déclaration de guerre. Le même jour, une dépèche circulaire communiquait ce fait aux agents de la Confédération de l'Allemagne du Nord auprès des diverses cours.

En 1854, la déclaration de guerre de la France à la Russie fut communiquée par le ministre d'État aux grands corps de l'État; le discours, à la chambre et au sénat, se terminait par ces mots : « Le ca-

(1) Féraud-Giraud, R. D. I , t. XVII, p. 38.

binet de Saint-Pétersbourg ayant décidé qu'il ne répondrait pas à la communication précédente, l'empereur me charge de vous faire connaître cette résolution, qui constitue la Russie avec nous dans un état de guerre dont la responsabilité appartient tout entière à cette puissance ».

En 1859, un ultimatum autrichien somma la Sardaigne de mettre son armée sur le pied de paix et de licencier ses volontaires. L'ultimatum, qui fut remis à Turin le 23 avril, portait la date du 19, et disait que le porteur avait Tordre d'attendre la réponse trois jours. Le 28 avril, manifeste de l'empereur d'Autriche : « à mes peuples », leur annonçant qu'il a donné Tordre à son armée d'entrer en Sardaigne. Le 3 mai, manifeste de l'empereur Napoléon LU au peuple français : « L'Autriche, en faisant entrer son armée sur le territoire du roi de Sardaigne, nous déclare la guerre. Elle viole ainsi les traités, la justice, et menace nos frontières. . . »

Guerre dano -allemande de 1864. — Le 16 janvier, les ministres de Prusse et d'Autriche à Copenhague somment le gouvernement danois de retirer dans les quarante-huit heures la constitution imposée au Sleswig-Holstein le 18 novembre 1863. « Sinon, les deux puissances seraient dans le cas de prendre en gage le duché de Sleswig, et les ministres demanderaient leurs passeports ». Le gouvernement danois répondit négativement le 18 janvier. L'Autriche et la Prusse jugèrent superflu, après la note du 16, de déclarer encore la guerre en due forme ; leurs armées prirent position sur la frontière danoise; le commandant en chef notifia le 31 au général danois qu'il avait ordre d'occuper le duché, et lui demanda s'il était prêt à l'évacuer. La frontière fut franchie le iet février.

Guerre» de 1866, de la Prusse contre l'Autriche et contre une partie de l'Allemagne, et entre l'Italie et l'Autriche. — Le 15 juin, la Prusse adresse à la Saxe, au Hanovre et à H esse- Casse 1 des sommations identiques, mais diversement motivées, avec demande de réponse dans la journée même, et l'avis qu'un retard, aussi bien qu'une réponse évasive, serait envisagé comme refus; dans ce cas, le roi de Prusse se verrait à son grand regret obligé de considérer TÉtat refusant comme étant en guerre avec la Prusse, et d'agir en conséquence. Le 16, les armées prussiennes entrèrent en Saxe, en Hesse et dans le Hanovre ; le 16 également, le comte de Bismarck adressa une dépêche circulaire aux représentants de la Prusse à l'étranger. Le 17, manifeste de l'empereur d'Autriche à ses peuples, leur annonçant la guerre contre l'Italie et la Prusse. L'empereur cite « devant le tribunal de l'histoire et de Dieu éternel et tout-puissant ceux qui ont provoqué cette guerre, pour y répondre du mal qu'elle fera aux particuliers, aux familles, aux contrées et aux pays ». 18 juin, manifeste du roi de Prusse à son peuple. 20 juin, manifeste du roi d'Italie aux Italiens, annonçant la

guerre contre l'Autriche. 2 juillet, proclamation du roi de Bavière à son peuple.

Guerre de la Serbie et du Monténégro contre la Turquie, 1876. — 28 juin, ultimatum serbe à la Porte. 30 juin, proclamation du prince de Serbie : « à mon cher peuple », annonçant la guerre, et l'alliance du Monténégro. l-r juillet, les armées serbe et monténégrine entrent en Turquie. 3 juillet, remise à Constantinople des déclarations de guerre de la Serbie et du Monténégro. 5 juillet, réponse de la Porte.

Guerre de la Russie et de la Roumanie contre la Turquie, 1877-1878. — 24 avril 1877, manifeste du tsar, ordre aux troupes de franchir les frontières turques, dépêche circulaire aux agents russes à l'étranger. La Roumanie ayant accordé le passage à l'armée russe, les Turcs font des actes d'hostilité contre la Roumanie. Le 5 mai, le prince de Roumanie déclare au sénat qu'en présence de l'attitude des Turcs, la Roumanie sera forcée de faire la guerre. 8 mai, l'agent roumain à Constantinople reçoit ses passeports. 11 mai, 21 mai, les chambres roumaines proclament l'indépendance de la principauté. 13 mai, la déclaration de guerre de la Roumanie à la Porte est annoncée aux consuls-généraux des puissances à Bucharest.

Guerre du Pacifique, entre le Chili d'une part, et le Pérou et la Bolivie, d'autre part, 1878-1883, commencée sans déclaration préalable par une attaque soudaine du Chili (1).

Guerre franco-chinoise, 1884-1885. — En août 188i, le gouverneme nt français affirmait que l'on n'était pas en état de guerre, mais « en état de représailles ». En fait, on était en guerre, et la Grande-Bretagne prit les mesures conformes à sa neutralité. Une note française du 6 février déclara enfin revendiquer le plein et entier exercice des droits reconnus aux belligérants par la loi internationale (2).

Guerre entre la Serbie et la Bulgarie, 1885 (3). — Le 14 novembre, à 10 h. du matin, le chargé d'affaires de Grèce à Sofia remit au gouvernement bulgare la déclaration de guerre de la Serbie, annonçant l'ouverture des hostilités pour le même jour, à 6 h. du matin. Dès 6 h. du matin, en effet, l'armée serbe avait envahi, sur trois points à la fois, le territoire bulgare.