I. Devoirs des neutres. Les principes généraux

Les devoirs des neutres se résument dans les propositions sui vantes :

L'État neutre, ami commun des deux parties belligérantes, est tenu de rester impartial.

Cette impartialité n'a trait qu'a la guerre, et comprend deux choses distinctes, mais connexes.

D'une part, l'État neutre ne prêtera aucune assistance, ni à l'un ni a l'autre des belligérants.

D'autre part, ce qu'il accorde licitement, malgré la guerre, à l'un des belligérants, il doit ne pas le refuser a l'autre.

C'est à l'État neutre, c'est-a-dire a son gouvernement, qu'incombe ce double devoir.

Les citoyens et les habitants du territoire de l'État neutre n'ont personnellement aucune obligation envers les belligérants ; ils n'en ont qu'envers l'État neutre lui-même. Il n'existe donc pas, à proprement parler, de violation de neutralité de leur part ; il n'en existe que de la part de l'État neutre dont ils sont citoyens ou dont ils habitent le territoire.

Ces principes paraissent simples. Leur application, cependant,

(i) Geffcken, § 129-130, § 138. - Martens, t. II, 131, § 138.

soulève quantité de questions délicates, dont les plus importantes seront traitées ci-après.

Vatlel, M, § 404: ... « Tant qu'un peuple neutre veut jouir sûrement de cet état, il doit montrer en toute chose une exacte impartialité entre ceux qui se font la guerre. Car s'il favorise l'un au préjudice de l'autre, il ne pourra pas se plaindre quand celui-ci le traitera comme adhérent et associé de son ennemi. La neutralité serait une neutralité frauduleuse, dont personne ne veut être la dupe. On la souffre quelquefois, parce qu'on n'est pas en état de s'en ressentir: on dissimule, pour ne pas s'attirer de nouvelles forces sur les bras. Mais nous cherchons ici ce qui est de droit, et non ce que la prudence peut dicter selon les conjonctures. Voyons donc en quoi consiste cette inv , partialité, qu'un peuple neutre doit garder.

« Elle se rapporte uniquement à la guerre, et comprend deux choses : 1° Ne point donner de secours quand on n'y est pas obligé ; ne fournir librement, ni troupes, ni armes, ni munitions, ni rien de ce qui sert directement à la guerre. Je dis ne point donner de secours et non pas en donner également ; car il serait absurde qu'un État secourût en même temps deux ennemis. Et puis il serait impossible de It : faire avec égalité ; les mêmes choses, le même nombre de troupes, la même quantité d'armes, de munitions, etc., fournies en des circonstances différentes, ne forment plus des secours équivalents ; 2° Dans tout ce qui ne regarde pas la guerre, une nation neutre et impartiale ne refusera point à l'un des partis, à raison de sa querelle pré- | sente, ce qu'elle accorde à l'autre. Ceci ne lui ôte point la liberté dans ses négociations, dans ses liaisons d'amitié et dans son commerce, de se diriger sur le plus grand bien de l'État. Quand cette raison l'engage à des préférences, pour des choses dont chacun dispose librement, elle ; ne fait qu'user de son droit. 11 n'y a point là de partialité. Mais si elle refusait quelqu'une de ces choses-là à l'un des partis, uniquement parce qu'il fait la guerre à l'autre, et pour favoriser celui-ci, elle ne garderait plus une exacte neutralité ».

Ce chapitre de Vattel énonce le principe de l'impartialité, telle qu'on l'entendait au siècle dernier, avec la notion incomplète de la neutralité qui se révèle dans les intitulés des paragraphes suivants : Un allié peut fournir le secours qiCil doit, et rester neutre (§ 105) ; comment on peut permettre des levées, prêter de l'argent, ou vendre toutes sortes de choses sans rompre la neutralité (S 140) ; du passage des troupes en pays neutre (§ 419).

J'ai dit que le neutre doit ne pas refuser à l'un des belligérants ce qu'il accorde licitement à l'adversaire de celui-ci. On verra des applications de ce principe à propos des enrôlements, des emprunts, du séjour dans les ports. Objectera-t-on, comme le fait Vattel à propos des secours*

qu'une même faculté, accordée aux deux parties adverses, ne produira pas des effets identiques pour chacune d'elles? C'est vrai, mais le neutre n'a pas à s'en préoccuper. La liberté, l'indépendance est la règle, la restriction l'exception : le retour à la règle est d'interprétation favorable. J'ai parlé des citoyens et habitants. En effet, il s'agit ici, non seulement des régnicoles, mais encore des étrangers qui sont sur le territoire neutre (i).

L'État neutre répond aux belligérants des actes commis sur son territoire qui sont contraires à sa neutralité. 11 ne serait point excusé, en général, par l'allégation de son impuissance à les prévenir ou à les réprimer. Car il doit être ou se mettre en mesure de satisfaire à ses obligations internationales; s'il le faut, en changeant sa législation et même sa constitution. S'il n'y peut parvenir, c'est a lui, et non a d'autres États, d'en supporter les conséquences ; aux pays neutres surtout, il est dangereux d'avoir un gouvernement faible. On verra plus loin la mesure exacte de cette responsabilité dans quelques cas particuliers.

L'État neutre n'est point obligé de surveiller ses ressortissants hors du territoire, ni de faire à l'étranger, soit dans un autre pays, soit en pleine mer, la police pour les belligérants, ce qui d'ailleurs lui serait le plus souvent impossible. C'est aux belligérants eux-mêmes qu'il appartient d'agir directement à rencontre des faits qui leur sont nuisibles et qui sont perpétrés par des sujets d'États neutres hors du territoire neutre.

L'État neutre ne protégera pas son national qui aura commis des actes contraires à la neutralité, pour autant du moins que le belligérant se tiendra dans les limites de la répression légitime.

Durant les guerres de la révolution, Washington a fait passer, au prix des plus grands efforts, l'acte de neutralité de 1794, pour empêcher la France d'armer aux États-Unis des croiseurs contre l'Angleterre. La Grande-Bretagne s'est conduite différemment durant la guerre de sécession, et l'on sait ce que lui a coûté sa négligence ou sa mauvaise volonté.

En 1863, les États-Unis demandèrent à l'Angleterre de modifier l'acte

(l) Comparez ci -après, IV.

de 1819. L'Angleterre refusa d'abord, mais le fît plus tard (1867); d'où la revision du 3 août 1870.

« C'est dans la détermination des limites du droit de répression qu'est le progrès du droit des gens. 11 s'agit dans cette question d'un compromis entre les droits des belligérants et ceux des neutres. 11 est incontestable que ce droit de répression, primitivement illimité, est soumis de plus en plus à des conditions précises. La force des choses pousse autant à le réduire à la mesure conciliable avec les évidentes nécessités de la guerre, qu'à rendre ces conditions obligatoires universellement (1) ».

Résolutions de l'Institut de droit international, adoptées à la Haye, en 4875 : « 1. L'État neutre, désireux de demeurer en paix et amitié avec les belligérants et de jouir des droits de la neutralité, a le devoir de s'abstenir de prendre à la guerre une part quelconque, par la prestation de secours militaires à l'un des belligérants ou à tous les deux, et de veiller à ce que son territoire ne serve pas de centre d'organisation ou de point de départ à des expéditions hostiles contre l'un d'ein ou contre tous les deux. — II. En conséquence, l'État neutre ne peut ] mettre, d'une manière quelconque, à la disposition d'aucun des États belligérants, ni leur -vendre les vaisseaux de guerre ou vaisseaux de transport militaire, non plus que le matériel de ses arsenaux ou de se* magasins militaires, en vue de l'aider à poursuivre la guerre. En outre, l'État neutre est tenu de veiller à ce que d'autres personnes ne | mettent des vaisseaux de guerre à la disposition d'aucun des États belligérants dans ses ports ou dans les parties de mer qui dépendent de sa juridiction. — 111. Lorsque l'État neutre a connaissance d'entreprises ou d'actes de ce genre, incompatibles avec la neutralité, il est tenu de prendre les mesures nécessaires pour les empêcher et de poursuivre comme responsables les individus qui violent les devoirs de la neutralité ».

La neutralité est violée par des actes. Elle n'est pas violée par de simples manifestations de sympathie pour l'un des belligérants, émanant de citoyens ou d'habitants de l'État neutre,faites par écrit, notamment dans la presse quotidienne, ou de vive voix ; non plus que par l'exercice de la bienfaisance, ni par les œuvres d'humanité, qui sont dues a tous les hommes. Sans préjudice, bien entendu, du droit de l'autre belligérant au respect, droit que l'État neutre est tenu de faire observer scrupuleusement.

Un souverain neutre peut, sans doute, en certaines circonstances

(1) Geffcken, § 130.

données, sans manquer k son devoir, se permettre envers l'un ou l'autre des belligérants ou envers tous les deux, des exhortations et des observations, et même l'expression amicalement respectueuse de sa désapprobation, soit au sujet du fait même de la guerre, soit à raison de la manière dont elle est conduite. Mais l'État comme tel, le gouvernement, ne doit témoigner ni sympathie ni antipathie à l'un des belligérants, au détriment ou a l'avantage de l'autre. Il se gardera surtout de paraître comme le porte-voix de l'opinion publique du pays ; ce serait, de sa part, une ingérence coupable et un manque de respect.

Proclamation du président des États-Unis, du 22 août 4870 : « ...J'informe par les présentes tous les citoyens des États-Unis et toutes personnes résidant ou se trouvant sur leur territoire ou juridiction que, bien que l'expression libre et entière des sympathies en matière d'intérêts publics et privés ne soit aucunement restreinte par les lois des Étals-Unis, ces lois s'opposent cependant à l'organisation ou à la levée, dans les limites de juridiction, de forces militaires, etc. »

Durant la guerre de sécession, M. Gladstone s'est prononcé, au parlement, d'une manière peu convenable en faveur des sécessionnistes, reconnus belligérants. A raison de sa situation officielle, il n'agissait pas conformément à la neutralité, dont les devoirs existent aussi dans la guerre civile ; c'était, de sa part, une sorte d'intervention.

II. Diverses applications des principes. Des emprunts des belligérants. Des enrôlements pour les belligérants, et de Ventrée des sujets neutres au service des belligérants (1).

On verra au prochain paragraphe des applications diverses des principes énoncés ci-dessus, relatives au commerce des sujets d'Etats neutres, surtout sur mer.

Une question qui se rattache directement h ces principes concerne les emprunts des belligérants. Il va sans dire que le gouvernement de l'Etat neutre sortirait de sa neutralité s'il fournissait lui-même a l'un des belligérants de l'argent, nerf de la guerre; il se ferait ainsi l'allié ou l'auxiliaire de ce belligérant. Mais est-il tenu de défendre à ses sujets d'en fournir? Manque-t-il aux devoirs de la neu-

(1) Geffcken, § 140, § 150-153. — Martens, t. 111, § 134.

tralité s'il laisse un belligérant contracter un emprunt dans les places du pays ? On répond négativement, et sur ce point la doctrine actuelle est moins rigoureuse que l'ancien ne, ce qui s'explique par le développement qu'ont pris les opérations financières et par leur caractère de plus en plus libre et cosmopolite.

Il serait évidemment contraire k la neutralité de permettre un emprunt k l'un des belligérants en le refusant k l'autre.

En 4854, la France a protesté sans succès contre l'emprunt russe en Hollande, en Prusse et à Hambourg. Les Étals neutres n'ont point empêché leurs nationaux de prendre part à l'emprunt de guerre russe de 4876-1877. La France a contracté en Angleterre, en 4870, l'emprunt Morgan. Dans la guerre récente entre la Chine et le Japon, on n'a pas, que je sache, manifesté de scrupules en Angleterre à l'endroit d'un projet d'emprunt chinois. Si dans l'emprunt japonais les Pays-Bas se sont abstenus, il est probable que la neutralité n'a été qu'un prétexte.

La stricte observation de la neutralité, non moins que Pamiu> qu'a l'État neutre pour les deux belligérants, doit, semble-t-il, lui imposer l'obligation d'interdire sur son territoire les enrôlements. La pratique actuelle n'est pas entièrement d'accord, sur ce point, avec la saine doctrine. Il est en tout cas incontesté que l'Etat neutre ne pourrait pas autoriser les enrôlements pour l'un des belligérants ei les interdire pour l'autre. De plus en plus, les lois de neutralité les prohibent.

Ceci doit s'entendre des enrôlements en masse faits sur le terri- | toire neutre au su des autorités, donc avecune sanction quasi-officielle. Autre chose est l'entrée au service des belligérants d'individus isolés, sujets ou citoyens de l'État neutre. Cette entrée n'est point contraire au droit des gens, et les gouvernements ne sont point tenus de l'interdire, pourvu toujours que ce qui est permis à l'égard de l'un des belligérants le soit aussi k l'égard de l'autre. Mais il ne serait pas admissible que des officiers, en activité de service dans l'armée du neutre, entrassent en qualité de volontaires

dans celle d'un belligérant; ils doivent préalablement quitter le service neutre. Il va sans dire que cela ne saurait s'appliquer aux attachés ou agents militaires, chargés par leurs gouvernements de

les représenter auprès des belligérants : ils ne se battent pas, et ne sont pas au service des belligérants.

Plusieurs Etats neutres interdisent absolument a leurs sujets de prendre service dans les armées belligérantes. Il va de soi que le citoyen d'un Etat neutre qui s'est mis au service d'un belligérant est traité par celui-ci en ennemi.

L'Etat neutre ne devrait pas permettre h ses sujets ou citoyens de se faire commissionner par les belligérants en qualité de corsaires. Si cependant il accorde cette permission, il le doit faire pour les deux belligérants.

Il doit interdire h ses pilotes de prendre service sur les navires de guerre des belligérants, sauf en cas de détresse.

Autrefois, on ne considérait nullement comme incompatible avec la neutralité le fait de fournir aux belligérants des troupes en vertu de traités ou capitulations. Tel était, sur une grande échelle, le cas de la Suisse, en conséquence de sa neutralité même et des goûts militaires de la nation. Le service militaire organisé, régulier des Suisses à L'étranger a laissé des souvenirs constamment honorables, souvent glorieux ; il a été pour la Suisse, à divers égards, d'une inappréciable utilité; mais il n'était plus conciliable avec la notion de la neutralité telle qu'elle s'est développée en dernier lieu. La loi de 18ÎJ9, qui a mis fin aux capitulations, était en quelque sorte imposée par la neutralité reconnue et sanctionnée par l'Europe en 181 H.

Les armées, de nos jours, sont de plus en plus exclusivement nationales; la question des enrôlements d'étrangers, de neutres, se présente de moins en moins.

En 1838, l'amiral Baudin annonça qu'il traiterait en pirate tout corsaire non mexicain corn mission né par le dictateur Santa Anna ; les États-Unis firent de même en 184-7. Des défenses de prendre des lettres de commission des belligérants ont été faites plus récemment, à pro pos de la guerre de Crimée et de la guerre de sécession américaine, ï leurs sujets, par plusieurs Étals neutres : l'Autriche, l'Espagne. la France, la Grande-Bretagne, les États Unis, elc.

La loi de neutralité américaine du 20 avril 1818 interdit à tout citoyen américain d'accepter un mandat ayant pour but des actions hos- Bles envers une nation amie, tout enrôlement à bord d'un navire de

Èierre ou corsaire étranger, tout équipement ou armement d'un nare au service d'un État étranger, pour prendre part à des hosiités contre une nation avec laquelle les États-Unis sont en paix, bute organisation d'une entreprise militaire contre une nation-

amie. Ceci répété par la proclamation de neutralité du 22 août 18*0. L'Angleterre a interdit l'entrée de ses sujets au service des belligérants, par le Foreign Enlistment Act, du 3 juillet 1819; défense concernant le pilotage, 6 août 1870. — La Russie Ta également interdit en 1870. Mais elle a autorisé rentrée en masse de militaires russes dans l'armée serbe en 1876. En 183'*, lord Palmerston suspendit le Foreign Enlistment Act et permit l'armement d'un corps de volontaires sous un officier anglais contre don Carlos. En 1855, les États-Unis s'opposèrent à l'installation d'un bureau anglais d'enrôlement à Halifax. Dans le* dernières guerres d'Orient, nombre de volontaires russes ont serri dans l'armée serbe, plusieurs Anglais ont servi dans l'armée turque. Il a été établi ou supposé qu'ils n'étaient plus officiers en service actif dans leurs armées respectives. Divers ex-officiers européens, servant dans les armées chinoise et japonaise, ont pris part à la guerre de 1894-1895.

Au reste, divers exemples concernant la Grande-Bretagne, la Russie, les États-Unis, montrent que ces États, comme d'autres d'ailleurs, ont maintes inconséquences à se reprocher. Ce sont de grands et puissants États. Lorsqu'en 1868 la Grèce se permit de seconder l'insurrection Cretoise, l'Europe, représentée par la conférence de Paris (janvier 1869), l'a rappelée à son devoir: « La Grèce devra s'abstenir désormais de favoriser ou de tolérer la formation, sur son territoire, de toute, bande recrutée en vue d'une agression contre la Turquie ».

Propositions de MM. Kleen et Brusa, à l'Institut de droit international (1894-, 1895), § 30 : « 11 est interdit de piloter et de faire piloter les navires de guerre ou de transport militaire des belligérants, sauf les cas de détresse et de relâche forcée ».