LES ÉTATS, PARTIES CONTRACTANTES

riales, — relations économiques, de police, de voisinage, — dans certaines circonstances, et moyennant certaines conditions, telles que l'examen et l'approbation par le pouvoir central.

Le tout conformément au pacte fédéral ou à la constitution fédérale (1).

Traité de Westphalie, VIII, § 2 :. .. « Jus faciendi inter se et eu m ceteris fœdera, pro sua cujusque conservatione ac securitate, singulis Statibus perpetuo liberum esto, ita tamen ne hujusmodi fœdera sint contra imperatorem et imperium pacemque ejus publicam, vel hanc imprimis transactionem, iiantque salvo per omnia juramento, quo quisque imperatori et imperio obstrictus est ».

Acte fédéral germanique du 8 juin 1815, art. 11, al. 3 : « Les membres de la Confédération conservent le droit de faire des alliances de toute espèce; toutefois ils s'engagent à n'entrer dans aucune union qui serait

1 dirigée contre la sécurité de la confédération ou d'États confédérés. » — Constitution de l'empire allemand, art. 11, al. 1 :« ... L'empereur représente l'empire dans les relations internationales, déclare la guerre et fait la paix au nom de l'empire, conclut les alliances et autres conventions avec les États étrangers. — Constitution des États-Unis d'Amérique, art. 1, section 8 : « Le congrès aura le pouvoir :... 3° de régler Je commerce avec les nations étrangères, entre les divers États, et avec les tribus indiennes... — Section 10, 1 : Aucun des États ne pourra conclure de traité, d'alliance, ni de confédération... 3 : Aucun des États ne pourra, sans le consentement du congrès,., conclure aucun arrangement ou convention avec un autre État ou avec une puissance étrangère... » Art. 2, section 2 : ci-dessus, § 33, 91 . — Constitution fédérale suisse, art. 8 : * La Confédération a seule le droit... de faire avec les Étals étrangers des alliances et des traités, notamment des traités de péage et de commerce. Art. 9: Exceptionnellement, les cantons conservent le droit de con-

: dure avec les États étrangers des traités sur des objets concernant l'économie politique, les rapports de voisinage et de police ; néanmoins, ces traités ne doivent rien contenir de contraire à la confédération ou aux

(1) Cette matière a donné lieu récemment, en Allemagne, à plusieurs travaux importants. On mentionne, outre les ouvrages généraux sur le droit public de l'empire allemand : Gorius, Dos Vertragsrecht des Deutschen Reichs (Annales de

Hirth,1814-1875).— Prôbst.Die Lehre vom Abschluss vôlkerrechtlicher Vertrâge durch das deutsche Beich

und die EinzeUtaaten des Reichs (même recueil, 1882). — Prestele, Die Lehrevom Abschluss vôlkerrechtlicher Vertrâge durch dos Deutsche Reichs. 1882. — Tinsch, Vas Recht der Deutschen EinzeUtaaten bezilglich des Abschlusses vôlkerrechtlicher Vertrâge. 1882. — Gessner, §12.

droits d'autres cantons. Art. 102, ch. 7 : (le conseil fédéral) examine les traités des cantons entre eux ou avec l'étranger, et il les approuve s'il y a lieu. . . Art. 85 : Les affaires de la compétence des deux conseils (national et des États) sont notamment les suivantes :.. 5° l'approbation des traités des cantons entre eux ou avec l'étranger. »

C'est l'acte d'union, ou le droit public régissant l'union, qui détermine la mesure dans laquelle chacun des États unis réellement peut s'engager ou être engage par traité. 11 se peut que cette mesure soit inégale, et que le mode môme de l'engagement soit différent de l'un à l'autre État.

En règle, aucun des États ne saurait être engagé par l'autre.

Des difficultés pourront se présenter à propos de la ratification (4).

139. Des représentants des États dans la conclusion des traités, et des engagements contractés sans autorisation.

I. Les chefs d'États représentants des États. Les plénipotentiaires

mandataires des chefs d'Etats.

Les États contractent par leurs chefs, soit souverains, soit corps ou collèges, qui personnifient leur souveraineté et dont la volonté est leur volonté collective (2). Le droit public interne de chaque pays détermine la mesure et l'étendue de cette représentation de l'État par son chef, et jusqu'à quel point celui-ci la partage avec les ministres et avec les chambres. Le concours de celles-ci, dans les États constitutionnels, est ordinairement requis pour donner force exécutoire à certaines catégories de traités.

On demande si l'État cocontractant peut et doit s'enquérir de la capacité du chef ou du gouvernement qui se présente à lui pour conclure un traité au nom de son État ; en d'autres termes, s'il y a lieu d'appliquer aux conventions entre États la règle bien connue que donne Ulpien pour les conventions privées : « Qui cum alio contrahit, vel est vel débet esse non ignarus condicionis ejus (3) ».

(1) Ci-dessous, § 50, 146.

(2) Ci-dessus, §33, 90, 1, 91.

(3) L. 19, De R. /., 50, 17.

Cette règle est fondée sur une évidente utilité et sur la nature même des choses ; elle doit être maintenue comme une maxime de bonne conduite internationale en ce sens qu'un gouvernement doit connaître la constitution des États avec lesquels il est en relation, et que l'ignorance ou l'indifférence en pareille matière pourrait même constituer un manque d'égards, une violation du droit au respect (1).

Ceci s'applique notamment aux conventions conclues par les membres d'un État fédératif, conformément à ce qui a été dit plus haut, et aussi aux conventions des États mi-souverains. Il y aurait évidemment un grave manque de respect envers le suzerain ou envers l'Etat fédératif dans le fait d'un autre État qui contracterait avec ces États d'une façon contraire h la constitution fédérale ou au traité constitutif de la mi-souveraineté (2).

Mais il ne faut pas entendre la règle en ce sens qu'il y aurait lieu de contrôler la parole d'un chef d'État étranger, se déclarant qualifié pour contracter ; un pareil contrôle constituerait aussi un manque de respect. L'État doit donc s'en tenir au chef ou au gouvernement qui se présente comme représentant légal de l'autre État, et qui est ainsi présumé qualifié. S'il a quelque doute, il s'abstiendra.

Le gouvernement ou le chef est d'ailleurs, comme il a été dit en son lieu (3), celui qui détient le pouvoir réellement et actuellement, « the actually king » ; lui seul représente l'État, et grâce au principe de l'indépendance, le cocontractant n'a pas à rechercher ni à apprécier l'origine ou le titre de son pouvoir.

Il va de soi que le souverain dépossédé, détrôné, ne saurait contracter pour l'État dont il n'est plus le chef.

Toutefois, si cet ex-souverain concluait une convention avec un État étranger au nom du pays dont il a été dépossédé, et en conformité des lois de ce pays, cette convention pourrait avoir une valeur conditionnelle, la condition étant la restauration du souverain ;

(!) Ci-dessus, § 19, 50.

(2) Ci-dessus, 138, III et 11.

(3) Ci-dessus, § 33, 90, 1 et IV,

cette condition réalisée, la convention deviendrait un traité entre les États.

Loi constitutionnelle française du 16 juillet 4875, article 8 : « Le président delà République française négocie et ratifie les traités. Il en donne connaissance aux chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'État le permettent. Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'État, ceux qui sont relatifs à des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux chambres. » — Constitution fédérale suisse, article 85 : « Les affaires de la compétence des deux conseils (national et des Étals) sont notammentles suivantes :... 5° les alliances et les traités avec les États étrangers ». — Constitution belge, article 68: « Le roi fait les traités de paix, d'alliance et de commerce. Il en donne connaissance aux chambres aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'État le permettent, en y joignant les communications convenables. Les traités de commerce et ceux qui pourraient grever l'État ou lier individuellement des Belges n'ont d'effet qu'après avoir reçu l'assentiment des chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne pourra avoir lieu qu'en vertu d'une loi. » — Constitution de l'empire allemand, article 11 : « ...L'empereur représente l'empire dans les relations internationales, déclare la guerre et fait la paix au nom de l'empire, conclut les alliances et autres conventions avec les États étrangers... Si les traités avec les États étrangers se rapportent à des objets qui, d'après l'article 4, appartiennent au domaine de la législation de l'empire, le consentement du conseil fédéral est nécessaire pour leur conclusion, et l'approbation du Reichstag pour leur validité. » — L'article 4 mentionne les règles concernant la nationalité et l'établissement, la police des étrangers, la législation des douanes, du commerce, des impôts applicables aux besoins de l'empire, la protection du commerce et du pavillon allemand, la protection des droits d'auteur, les dispositions communes relatives au droit des obligations, au droit commercial, au droit pénal, à la procédure. L'article 1er fixant les frontières de l'empire allemand, le consentement du Reichstag est requis pour toute modification territoriale. — Constitution prussienne (1850), article 48 : « Le roi a le droit de signer des traités avec les gouvernements étrangers. Les traités de commerce et ceux d'où résultent des charges pour l'État ou les particuliers, doivent, pour être valables, recevoir l'approbation des chambres. » — Constitution bavaroise (1818), article i : « Le roi est le chef de l'État; il réunit en lui tous les droits delà puissance souveraine et les exerce suivant les règles établies par lui dans la présente constitution». —Constitution saxonne (1831), article 4.— Loi constitutionnelle autrichienne du 21 décembre 1867, article 6 : « L'empereur conclut les traités politiques. Les traités de commerce et ceux des traités

politiques qui imposent des obligations à l'État, à Tune de ses parties, ou à des particuliers, doivent, pour leur validité, obtenir l'approbation du Reichsrath ».— Statut fondamental du royaume de Sardaigne, 1848, formant la constitution du royaume d'Italie, article 5 : « (Le roi) fait les traités de paix, d'alliance, de commerce et autres, en les portant à la connaissance des chambres dans la mesure où l'intérêt et la sécurité de TÊtat le permettent, et en y joignant les communications opportunes. Les traités qui entraîneraient une charge pour les finances, ou une modification du territoire de l'État, n'auront d'effet qu'après avoir reçu l'assentiment des chambres ».

Napoléon 111, après le 4 septembre 1870, ne pouvait plus faire de traité, non point parce qu'il était captif, mais parce qu'il n'était plus empereur ; s'il avait fait un traité de paix, ou si l'impératrice en avait fait un, ce traité n'aurait point lié la nation française.

Les chefs d'Etats peuvent conclure directement, soit entre eux, soit l'un avec le mandataire ou les mandataires de l'autre. Par le fait, cependant, ils concluent presque toujours par l'entremise de mandataires.

Ces mandataires, ou plénipotentiaires, pour négocier et pour conclure, reçoivent, outre leurs pouvoirs ou pleins pouvoirs, ordinairement conçus en termes généraux, des instructions orales ou écrites, secrètes ou ostensibles, où se trouve exprimée la volonté, l'intention de leurs États (1). Ces pouvoirs et ces instructions constituent ensemble leur mandat. J'ai dit que lorsqu'il s'agit de négocier, en des conférences ou congrès, on procède en premier lieu à la vérification des pouvoirs (2).

On verra plus loin qu'en vertu d'une coutume générale et constante, et a raison de l'importance des conventions entre États, les traités faits par les plénipotentiaires sont subordonnés à la ratification, c'est-a-dire a l'approbation des chefs d'États et, dans certains cas, des parlements. Ainsi les plénipotentiaires ne font, généralement, qu'un traité conditionnel ou éventuel, sous la condition de l'approbation ou ratification par qui de droit (3).

(1) Ci-dessus, § 36, 100, 1II-IV;

(2) a-dessus, §46,130, III.

(3) Ci-dessous,§ 50, 145147; compares les textes constitutionnels transcrits ci -dessus.

Un exemple de traité négocié et conclu directement par des chefs d'États est fourni par les préliminaires de paix de Villafranca, entre l'empereur d'Autriche et l'empereur des Français (H juillet 1859). On peut citer encore la Sainte-Alliance, conclue par les empereurs de Russie et d'Autriche et le roi de Prusse. Le prince régent de la Grande- Bretagne allégua précisément le caractère personnel du traité pour motiver son refus d'accession (1).

II. Autres représentants des Etats, en vertu de délégation expresse

ou tacite du chef de VEtat.

Il est des conventions, de portée restreinte, locale ou spéciale, que certains hauts fonctionnaires, des chefs militaires notamment, sont compétents pour conclure, en raison de leurs fonctions, qui comprennent ou impliquent un mandat général, une délégation a cet effet.

Telles sont les conventions militaires, capitulations, cartels, suspensions d'hostilités. Mais non les préliminaires de paix, ni a fortiori la paix, ni même, si ce n'est dans une mesure limitée, l'armistice (2).

Les conventions de cette nature, tout en étant obligatoires pour l'Etat, lequel répond de leur observation, sont conclues moins en vue de l'Etat môme qu'en vue de l'administration ou de l'armée, comme telles. Elles ont un caractère particulier, non politique, tandis que la paix, les préliminaires de paix, et même l'armistice ont un caractère politique.

Bluntschli fait une catégorie à part des traités internationaux « qui sont conclus entre les autorités inférieures ou entre les divers services administratifs de deux ou d'un plus grand nombre d'États, sur des matières relatives à l'exercice de leurs fonctions. » Il fait rentrer « partiellement » dans cette classe « les traités ayant pour but la régularisation des frontières, lorsque ce soin est laissé aux gouvernements provinciaux, les réquisitions judiciaires auxquelles il est donné suite sans exiger l'intervention de l'autorité suprême, les corrections de rivières dans les provinces, les traités passés avec les commandants de corps d'armée

(1) Ci-dessous, § o3, 1;>5, II.

(2) Ci-dessous, § 67, 207-209 ; § 71

pour le logement, la marche ou la nourriture de la troupe, les traités entre communes voisines appartenant à deux États différents et relatifs à des questions d'intérêt local et communal » (1).