Notion, portée et forme de la ratification

I. Notion de la ratification, et pourquoi la ratification est réservée.

Si le traité était conclu directement, sans l'intervention de plénipotentiaires, entre souverains, surtout entre souverains absolus, sa force obligatoire résulterait immédiatement, sans autre, de raccord de leurs volontés (3).

De nos jours, ce cas est exceptionnel. Les traités sont faits par l'entremise de mandataires, de plénipotentiaires.

Or, en vertu d'une coutume bien établie, le traité conclu et signé, dans la forme voulue, par les plénipotentiaires des États contractants, agissant dans les limites de leurs pouvoirs et conformément à leurs instructions, n'est point encore définitif, obligatoire, exécu-

(1) R. D. I., t. XXII, p. 348-360.

Q-dessous, § 59, 168, 1.

(2) Wurm, Die Ratification der StaaUvertrâge , dans la Deutsche Vierteljahrschrift. 1845. Étude qui a fait date. — Wegmann, Die Ratification der StaaUvertrâge. 1892. — Bnlmerincq, dans le Rechislexicon de Holtzendorff, au mot Ratification.

— Gessner, § 6. — Pradier-Fodéré, t. II, 1100-1119.— Calvo, t. III, 1621- 1636, 4643.— Martens, 1. 1, $ 104-101.

-Chrétien, 319-329. — Wicquefort,

L Ambassadeur, 2, 15 : De la ratification. 1680. — I/histoire de l'acte général de Bruxelles, du 2 juin 1890, offre do l'inlérï't au point de vue de la théorie de la ratification. Rolin- Jaequemyns, Note sur les ratifications de l'acte général de la conférence de Bruxelles, R. D. I., t.

XXIV, p. 296-212. 1892.

(3) Selon ce qui est dit § 49, 139, I, et conformcMnent au droit public interne des divers pays.

toire. Pour le devenir, il doit être ratifié, c'est-à-dire approuvé, confirmé par les chefs d'États, représentants légaux des puissances contractantes, et, s'il y a lieu, par les chambres législatives.

Il est en effet d'usage constant que lors de la conclusion du traité la ratification soit réservée. Et même si elle n'est pas insérée expressément dans le traité, la réserve doit être sous-entendue ; l'intention de subordonner la validité du traité à la ratification de part et d'autre est présumée. Les traités sont conclus sous la condition de ratification, résultant de cette réserve expresse ou tacite.

Il convient cependant d'excepter de ce principe certaines conventions, qui ont été mentionnées déjà comme pouvant être conclues par des fonctionnaires militaires ou civils, en vertu d'une délégation tacite des chefs d'États, et dont l'effet ne saurait, en général, être retardé. Ce sont principalement des conventions entre belligérants : cartels, capitulations, suspensions d'armes ; et aussi des arrangements relatifs à des matières administratives, pris par des autorités publiques dans les limites de leur compétence (1).

Ratifier, provenant d'un mot de basse latinité, ratificare, équivaut à ralum facere, ralum habere, ralum ducei'e, expressions qui toutes signifient approuver, confirmer. La ratification est la confirmation de ce qui a été fait ou promis. En grec /3ij3«îov «;piv, firmum habere, firmarc*

Sous le régime consulaire, le sénat romain votait les traités et le peuple les approuvait. Le plus souvent le traité se faisait à Rome même, où les États étrangers envoyaient leurs plénipotentiaires. Quand le sénat envoyait à l'étranger des députations, celles-ci revenaient lui faire rapport. Les fétiaux n'étaient que les exécuteurs de la volonté du peuple, en leur qualité de « nuntii publici populi Romani ». Nous voyons donc, alors déjà, le souverain, c'est-à-dire le peuple, ratifier.

Après que les comices eurent cessé d'être convoqués, l'empereur était le représentant de la souveraineté populaire. Le sénatus-consulle de l'an 69, de imperio Vespasiani, porte : « Fœdusve cum quibus volet facere liceat ita, uti licuit Divo Augusto ». Pour les relations, tant pacifiques que guerrières, avec les États étrangers indépendants, le sénat n'est plus autre chose, désormais, qu'une sorte d'office de publication, toutes les fois que la volonté impériale ne lui assigne pas accidentelle-

(i) Ci-dessus, § 49, 139,11; ci-dessous, § 61, 201-209.

RATIFICATION DBS TRAITÉS

ment un rôle plus important, ce qui n'avait guère lieu que pour la forme. C'est ainsi, par exemple, que le traité conclu, en Tan 102, par Trajan avec Décébale, imposa à celui-ci l'obligation d'envoyer des ambassadeurs demander la ratification du sénat. Très souvent, l'empereur négociait directement, en personne, avec les rois ennemis ou avec leurs envoyés ; il est clair qu'alors une ratification était superflue. Mais elle était nécessaire toutes les fois que des plénipotentiaires traitaient an nom de l'empereur. Quand donc on cite les traités de Justinien avec Cosroès, roi des Perses, de 540 et de 561, ce ne peut être comme les premiers où il y ait eu ratification, mais comme exemples, et surtout celui de 561, de ratification expressément réservée et d'une mention de lettres de ratification. Je vois d'ailleurs la ratification réservée dans le traité de 536 entre Justinien et Théodat, et je crois la voir aussi dans la trêve de 506 entre Anastase et Cabade (1).

Polybe, au deuxième siècle avant notre ère, se sert du mot /3ij3«i«u en parlant du vote du peuple.

Les anciens maîtres du droit des gens, Gentil, Grotius, Pufendorf, s'en tenaient aux règles du droit privé, selon le droit romain moderne, et considéraient le traité dûment conclu, par des plénipotentiaires restés dans les limites de leur mandat, comme obligatoire pour les États, lesquels ne pouvaient honorablement refuser de le ratifier. La ratification, dans cette doctrine, ne serait guère, le plus souvent, qu'une formalité, sauf dans le cas où le traité aurait été conclu par des personnes Don autorisées ou excédant leurs pouvoirs. Cette doctrine se retrouve encore, plus ou moins atténuée, chez quelques modernes. C'est ainsi que selon Biuntschli, « lorsque les représentants des États ont recules pouvoirs nécessaires pour conclure définitivement le traité, la signature du protocole ou du document spécial dans lequel le traité a été consigné, oblige définitivement les parties contractantes (2) ». Il faut sans doute, ici comme partout et toujours, faire prévaloir la volonté des parties : « id quod actum est ».

Le développement du régime parlementaire, et du régime constitutionnel en général, a sans doute déterminé, au moins en grande partie, l'évolution qui s'est opérée sur ce point dans la pratique du droit des gens, et, non sans quelque exagération, dans la théorie.

D'où provient la coutume de prévoir et de réserver les ratifications, ainsi que la conscience de leur nécessité? Un publiciste éminent répond avec une parfaite justesse: « Les intérêts qui sont en jeu dans le règlement des affaires internationales, sont trop im-

(1) Barbeyrac, Histoire des anciens traités, t. II, p. 178 et s., 168

et s., 136.

(2) Biuntschli, 419, note.

portants et trop complexes pour qu'on les puisse abandonner au jugement de plénipotentiaires, même des plus habiles et des plus consciencieux. Les plénipotentiaires peuvent se tromper ; la nation ne saurait s'exposer aux dangers qui naîtraient de leur erreur. Et il faut qu'encore après la clôture des négociations, le souverain soit mis à même d'en soumettre le résultat a un dernier examen, afin de reconnaître si ce résultat répond bien au but proposé. L'affirmation est manifestée par la ratification » (1).

Tout le monde, ou peu s'en faut, est d'accord, aujourd'hui, pour reconnaître que, sauf en des cas particuliers ou exceptionnels, le traité ne devient pas définitif avant ratification de part et d'autre. C'est le concours des volontés directement exprimées des chefs d'États (et s'il y a lieu des chambres législatives, selon les diverses constitutions nationales) qui lui donne force exécutoire. En règle générale, le concours des volontés est manifesté par l'échange des ratifications, et c'est, en conséquence, le moment de réchange des ratifications que l'on indique comme étant le moment même où s'établit ce concours, et à partir duquel le traité est définitif.

Mais on n'est plus d'accord lorsqu'il s'agit de formuler cette doctrine. Plusieurs auteurs amoindrissent la tâche et l'œuvre des plénipotentiaires qui font le traité, et placent la conclusion même du traité dans sa ratification ou plutôt dans l'échange des ratifications. D'après eux, le traité n'est pas conclu par les plénipotentiaires qui le signent, mais bien par les chefs d'États et éventuellement les parlements qui le ratifient ; les ratifications, ou leur échange (2), constituant la conclusion même du traité.

11 ne faut sans doute pas attacher trop d'importance à la construction juridique d'une situation qui, en fait, n'est pas douteuse. Cependant des doutes peuvent naître d'une conception incorrecte, et d'ailleurs il convient, en droit des gens, de ne pas dogmatiser en l'air et à vide, mais au contraire de rester toujours le plus près possible de la pratique et de la manière de voir de ceux qui la font. Or, je ne pense pas que les hommes d'État, les souverains, les. diplomates envisagent l'opération de l'échange des ratifications comme étant la conclusion même du traité. Et si le traité n'est conclu qu'au moment de l'échange, pourquoi la ratification ne peut-elle avoir lieu qu'en bloc, ainsi qu'on le verra plus loin, et pourquoi des changements aux dispositions du traité sontils déclarés inadmissibles ? On ne comprendrait guère, semble-t-il, dans ce système, l'insertion de la clause de réserve des ratifications dans le

(1) Geffcken, sur Heffter, § 87. | (2) Ci-après, 147.

traité même, dont elle fait partie intégrante, ni le fait que le traité porte la date de sa signature par les plénipotentiaires, et non celle de h ratification ou de l'échange. On a vu d'ailleurs que la ratification peut avoir lieu tacitement, par l'exécution, et qu'elle peut être déclarée superflue. On aurait donc ainsi, à ce point de vue, deux espèces nouvelles de traités, signés par les plénipotentiaires : les uns seraient effectivement conclus par eux, les autres, quoique faits aussi par eux, ne seraient conclus que parles chefs d'États, éventuellement avec le concours des parlements.

Tout ceci parait quelque peu arbitraire, et contraire à la fois à la réalité des faits et à Yelegantia juris.

J'ajoute qu'il peut fort bien arriver qu'un traité soit ratifié de part et d'autre sans que les ratifications soient échangées ; que cette opération' toit retardée, le consentement étant d'ailleurs dûment établi. 11 n'est pas douteux, qu'en pareil cas le traité peut être d'ores et déjà définitif. L'échange des ratifications ne saurait donc donner pour la conclusion une base sûre et constante. C'est la signature qui fournit cette base, et c'est pour cela que le traité en porte la date.

H se peut, sans doute, que la constitution d'un État exige pour la conclusion même des traités par cet État faction directe du chef de l'État avec la coopération d'un ou de plusieurs corps politiques, en excluant la conclusion par plénipotentiaires. C'est une prescription de droit interne ; le consentement des nations ne fa pas consacrée, jusqu'à présent, comme principe du droit des gens.

Je crois que la formule que j'ai donnée répond mieux à la vérité. Le* plénipotentiaires, agissant dans les limites de leur mandat, font le traité, ils le concluent par leur signature ; il est désormais fait, parfait, achevé, et s'il est approuvé, il le sera tel quel, sans modification. Mais ce n'est, jusqu'à l'approbation, qu'un traité conditionnel. La condition, mise sous la forme de réserve de ratification, c'est l'approbation ou la confirmation par le mandant. L'événement de cette condition transforme le traité conditionnel en un traité définitif.

Wicquefort écrivait en 4680 : «... Bien que la ratification ne soit pas une partie essentielle du traité, ni même de la fonction de l'ambassadeur, il semble pourtant qu'elle soit devenue une dépendance nécessaire de l'un et de l'autre, puisque c'est par elle que le traité reçoit sa dernière perfection, et que sans elle on ne peut pas s'assurer qu'il sera exécuté. Ce qui est une des raisons pourquoi la publication des traités ne se fait qu'après que les ratifications ont été échangées, quoiqu'en cela on ne soit pas toujours fort exact, pour la raison que je viens de marquer, que la ratification n'est pas de l'essence du traité, et n'en fait pas partie. »

Aux termes de la constitution allemande de 1871, art. 11, « si les traités avec les États étrangers concernent des objets qui, d'apros fart. 4,

appartiennent au domaine de la législation de l'empire, le consentement (Zttëtimmung) du conseil fédéral est nécessaire pour leur conclusion (Abschluss), et l'approbation (Genehmigung) du Keichstag pour leur vali— dite (GûltigkeU). »

Il arrive que dans un cas particulier, où l'action doit être rapide, les États contractants tombent d'accord pour rendre une convention exécutoire sans attendre les ratifications ; ou encore qu'ils l'exécutent réellement, sur le champ, sans qu'elle soit ratifiée et sans accord formel préalable, l'exécution constituant évidemment, dan» ce cas, une ratification tacite, et la meilleure possible. Quand les États agiront-ils ainsi ? Question, soit de politique, soit aussi de droit public interne ou général, et qui n'intéresse le droit des gens que d'une manière indirecte.

Gomme exemple de traité déclaré exécutoire sans attendre les ratifications, on peut citer le traité de Londres du 15 juillet 1840, relatif aux affaires d'Egypte. Motif: la situation de la Turquie ensuite des succès de Mehemet-Ali.

11 est superflu de faire remarquer que l'accomplissement unilatéral des clauses d'un traité, tenant lieu de ratification, peut avoir de graves inconvénients pour l'État qui procède ainsi, lorsque l'autre État n'agit pas de même. Exemple, le traité anglo-chinois de 1876, restreignant le commerce de l'opium et accordant aux Anglais en échange divers droits et privilèges. La Chine commença à l'exécuter sans attendre la ratification de la Grande-Bretagne, laquelle, après un certain temps, la refusa.

11 y a d'ailleurs des traités qui, par leur nature môme, sont susceptibles d'être exécutés unilatéralement, sans inconvénient, dès avant les ratifications, lesquelles ne sont point par là rendues superflues. Telles sont par exemple des conventions relatives à l'administration sanitaire, comme la convention de Dresde du 15 avril 1893. Plusieurs États ont déclaré, au jour de la signature, qu'ils n'attendraient pas les délais de ratification pour appliquer, en ce qui les concernait, les dispositions de la convention.

J'ai supposé, dans ce qui précède, des plénipotentiaires agissant dans les limites de leur mandat, et par conséquent un traité correctement conclu, dans toutes ses dispositions. C'est à ce cas que s'applique la définition que j'ai donnée de la ratification.

S'il en était différemment, si l'on se trouvait en présence d'une

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simple sponsio ou promesse, alors la ratification intervenue aurait le caractère plus prononcé d'une véritable rati habitio de droit civil ; son effet serait de suppléer le mandat qui fait défaut ou est outrepassé ; en application du principe : « Rati habitio mandato œquiparatur ».

On est ainsi conduit à distinguer deux sortes de ratification : celle qui approuve l'acte régulier d'un mandataire, et celle qui régularise an acte irrégulier en tout ou en partie, en remplaçant ou en complétant ex post un mandat inexistant ou incomplet.

C'est la première qui est la ratification normale, et c'est elle qui est supposée dans tout ce paragraphe.