I. Notion du congrès et de la conférence

Les congrès et les conférences sont des réunions, soit de plusieurs souverains ou chefs d'États, soit de plénipotentiaires, à l'effet de régler d'un commun accord des affaires d'État.

Qu'est-ce qui distingue les congrès des conférences?

Diverses opinions ont été émises à ce sujet. On a dit que les grandes puissances seules prennent part aux congrès, tandis que les conférences réunissent des puissances de tout ordre, grandes et petites ; on a dit aussi que c'est la présence des souverains qui donne à la conférence le caractère plus auguste d'un congrès, et que la conférence prépare le congrès. Tout cela est trop absolu, et démenti par le fait. Ce qui est vrai, c'est que le congrès est plus solennel que la conférence, et qu'on y traite ordinairement de questions non seulement importantes, mais vastes et complexes. Cela même n'est point constant, car on a donné le nom de conférence à des réunions qui devaient être nommées congrès, et l'inverse arrive aussi» quoique plus rarement. Dans les pages qui suivent, je me servirai le plus souvent du mot de congrès pour désigner aussi les conférences.

On peut poser en règle aujourd'hui, tant pour les congrès que pour les conférences, que ce sont des réunions de plénipotentiaires ad hoc. Chacun des États participants envoie soit un plénipotentiaire, soit plus souvent deux ou plusieurs, auxquels cas l'un d'eux est premier plénipotentiaire (2). Les ministres dirigeants autres que celui de l'État chez qui le congrès se réunit, en font rarement par-

(i) Witold Zaleski, Die vôlkerrechtliche Bedeutung der Congresse.

1874. — Kamarowsky, trad. Westman, Le tribunal international, p. 91-102. 1887. — Pradier-Fodéré, Cours de droit diplomatique, t. II, p. 303-313, 368-371.— Berner, Staats-

lexicon deBluntschli, art. Kongress.

— Calvo, III, 1674-1681. — Pradier- Fodéré, t. VI, 2593-2599. — Geffcken, § 175. — Ch. de Martens, Guide dû plomatique, t. I, § 55, t. II, ch. V.

— F. de Martens, t. I, § 52.

(2) Ci-dessus, g 35, 95, II.

lie. Plus rarement les souverains ; le développement du régime constitutionnel a rendu leur présence superflue, sinon même inopportune.

U ne doit être question, ici, que des congrès proprement dits de représentants des États, des congrès diplomatiques, politiques, et non des congrès purement techniques, ni surtout des congrès scientifiques ou pseudo- scientifiques, littéraires, philanthropiques etc., si fréquents de nos jours.

L'Académie française définit le congrès : « Assemblée de plusieurs ministres de différentes puissances, qui se sont rendus dans un même lieu pour y conclure la paix, ou pour y concilier les prétentions opposées de divers États ». Et la conférence : « Entretien que deux ou plusieurs personnes ont ensemble sur quelque affaire ou matière sérieuse ». Le dictionnaire ajoute que « ce mot se dit quelquefois des diplomates réunis pour conférer ensemble ». Conférer : « Parler ensemble, raisonner de quelque affaire, de quelque point de doctrine. »

On voit qu'il peut fort bien y avoir conférence de deux personnes seulement. Mais on ne désignera guère du nom de congrès une entrevue de deux personnes, fussent-elles des têtes couronnées.

Le congrès de Vienne (1814-1815) a pacifié et reconstitué l'Europe ; la conférence de Vienne, en 1855, a préparé le congrès de Paris (1856). Comme celui-ci, le congrès de Berlin (1878) a réorganisé l'Europe orientale, tandis que la conférence de Berlin (1884-1885) a posé les bases d'une organisation internationale dans un domaine spécial et créé un État en Afrique, et que, chose nouvelle, l'Amérique y a pris part. La conférence de Bruxelles de 1874 s'est proposé de codifier le droit de la guerre, celle de 1889-1890 a voulu réprimer la traite et retoucher sur un point spécial l'œuvre de la conférence de Berlin.

Le congrès de Rcichenbach (1790) n'était qu'une conférence. Les conférences de Londres, de 1830-1831 et de 1839, sont de vrais congrès, elles ont modifié la carte de l'Europe.

Les congrès de Westphalie, de Nimègue, de Ryswyck, d'Utrecht se «ont tenus sans les souverains. Les souverains ont pris part aux congrès de Vienne, d'Aix-la-Chapelle, de Troppau, de Laybach, de Vérone. ÀErfurt, en 1808, des souverains, dont quatre rois, et des héritiers présomptifs de diverses couronnes s'assemblèrent autour de Napoléon et d'Alexandre : « les premières conférences politiques qui aient eu lieu directement entre plusieurs monarques » (1). L'empereur d'Autriche a présidé à Francfort, en 1863, une réunion des souverains allemands, sauf le roi de Prusse, et des chefs des villes libres hanséatiques.

(i) Ch. de Martens, Guide diplomatique, § 55.

« Les États des Provinces -Unies avaient huit ambassadeurs à Munster, mais je ne sais s'ils en furent mieux servis, car il y en avait deux qui, pour avoir été employés en plusieurs négociations, voulaient gouverner les autres (i) ». Au congrès de Vienne, l'Angleterre et Ja France étaient représentées chacune par quatre plénipotentiaires, la Russie et le Portugal par trois, l'Autriche et la Prusse par deux. Au congrès de Paris, chacune des puissances était représentée par deux plénipotentiaires. Au congrès de Berlin, l'Allemagne, l'Autriche, la France, la Grande-Bretagne, la Russie et la Turquie avaient chacune trois plénipotentiaires, tandis que l'Italie n'en avait que deux. Le prince de Bismarck, chancelier de l'empire, était premier plénipotentiaire allemand et président, et les ministres des affaires étrangères de toutes les puissances y étaient, sauf celui de la Turquie, dont le plénipotentiaire était le ministre des travaux publics.

En règle générale, les États souverains seuls prennent part aux congrès. Les mi-souverains y sont représentés par leurs suzerains; toutefois ils peuvent y être admis, s'il s'agit de matières sur lesquelles ils sont capables de conclure des traités (2).

Les États qui participent à un congrès, sont ceux qui sont intéressés dans les questions qui doivent y être débattues. On ne saurait délibérer valablement et définitivement sur des affaires concernant un État en l'absence et sans le concours de cet État. Cette règle découle du principe de l'indépendance autant que de la nature même des choses ; les exigences de la politique l'ont plus d'une fois fait enfreindre.

Peuvent aussi être représentées au congrès des puissances garantes (3) et des puissances médiatrices (4).

Lorsqu'il s'agit, ainsi que c'est le cas de plus en plus fréquemment, de concerter des mesures k prendre en commun touchant des questions d'intérêt général, il dépend naturellement, en premier lieu, de la puissance qui prend l'initiative de la réunion, d'inviter les États dont le concours lui paraît désirable.

La Roumanie et la Serbie n'étaient pas représentées à Berlin, puisque c'est seulement par le traité de Berlin que ces principautés sont

(1) Wicquefort, V Ambassadeur, I,

(2) Ci-dessous, § 49, 138, II, et

(3) Ci-dessous, § 52, 152.

(4) Ci-dessous, S 57, 167.

devenues souveraines. Le Monténégro, qui n'était pas encore alors reconnu souverain par la Porte, n'y était pas représenté non plus.

Toutes les puissances ont été convoquées à la conférence de Bruxelles pour radoucissement des maux de la guerre (1874). A la conférence de Berlin (1884-1885), certains États ont été laissés de côté, comme n'étant pas intéressés : la Suisse, la Grèce, la Roumanie, la Serbie, le Monténégro. De même à la conférence de Bruxelles pour la répression de la traite (1889-1890).

La Grèce n'était pas représentée à la conférence de 1869, concernant les affaires de Crète. 11 y avait, il est vrai, un délégué grec, mais il était convoqué uniquement pour répondre aux questions que lui posaient les plénipotentiaires. La Turquie n'était pas représentée à la conférence des ambassadeurs de 1876, qui la concernait directement, l'occupant d'affaires intérieures de l'empire, et qui siégeait à Constantinople.

En 4883, la conférence de Londres, concernant le Danube, a exclu la Roumanie, puissance souveraine directement intéressée. L'œuvre de la conférence était dès le principe, par le fait, frappée de nullité.

Une pratique régulière des congrès a été prévue et réglée par les puissances réunies à Aix-la-Chapelle, en 1818. On y reviendra peutêtre un jour.

Doit-on saluer, dans les congrès, au moins quant à l'Europe et à ses dépendances, l'instance suprême de l'avenir pour notre Société des nations, et, surtout si l'Amérique, qui a siégé avec les États européens a Berlin et à Bruxelles, prenait l'habitude d'y participer, une future instance générale, destinée peut-être à devenir universelle? Il semble qu'on puisse sans utopie prévoir que les congrès se multiplieront, et que l'on doive s'en réjouir. Mais il n'en faut pas exagérer la valeur, non plus que la mesure possible de leur activité.

Quoi qu'il en soit de l'avenir, les congrès et, dans leur sphère plus modeste, les conférences servent actuellement d'organes qualifiés à b communauté internationale. Cette fonction s'est développée avec Tidée même de la communauté. Au moyen âge, les conciles de l'Église avaient seuls un caractère universel ; les réunions générales séculières sont modernes, le droit relatif aux congrès est un jus wovum.

Grotius a recommandé la pratique des congrès: « Et... utile esset, imo quodammodo factu necessarium, conventus quosdam haberi Christianarum potestatum, ubi per eos quorum res non interest aliorum controversiae deiiniantur : imo et rationes ineantur cogendi partes, ut aequis legibus pacem accipiant (1) ». Kant a proposé l'institution d'un congrès permanent.

Protocole d'Aix-la-Chapelle, 15 novembre 1818: « Les signataires du présent acte ont unanimement reconnu et déclarent en conséquence : 1° Que si pour atteindre le but ci-dessus énoncé, les Puissances qui ont concouru au présent acte jugeaient nécessaire d'établir des réunions particulières, soit entre les augustes souverains, soit entre leurs ministres et plénipotentiaires respectifs, pour y traiter en commun de leurs propres intérêts, en tant qu'ils se rapportent à l'objet de leurs délibérations actuelles, l'époque et l'endroit de ces réunions seront, chaque fois, arrêtés au moyen de communications diplomatiques, et que, dans le cas où ces réunions auraient pour objets des affaires spécialement liées aux intérêts des autres États de l'Europe, elles n'auront lieu qu'à la suite d'une invitation formelle de la part de ceux de ces États que iesdites affaires concerneraient, et sous la réserve expresse de leur droit d'y participer directement ou par leurs plénipotentiaires »

Le 5 novembre 1863, l'empereur Napoléon 111 invita les puissances d'Europe à un congrès général pour régler les questions diverses qui paraissaient menacer la paix européenne. La circulaire d'invitation était conçue en termes dignes et habiles ; l'empereur proposait comme lieu de réunion Paris, et suggérait aux souverains d'y venir en personne (2). Les petits Etats et l'Italie acceptèrent. Les anciennes grandes puissances furent d'abord hésitantes ; le 25 novembre, la Grande- Bretagne refusa, et ce refus empêcha le congrès. On se méfiait des intentions de Napoléon, peut-être à tort. Le but, le caractère de la réunion paraissaient trop indéterminés.