CHAPITRE SEPTIÈME

DES RAPPORTS ENTRE Lfi PRINCIPE DÛ GOUVBRNBMENT CENTRAL ET LES INSTITUIONS PROVINCIALES ET LOCALES.

Le sujet que j'essaie de traiter dans ce chapitre n'est pas exempt de certaines difficultés. Les détails de l'organisation locale des divers Etats sont compliqués et souvent peu connus. Leur rapport avec le gouvernement général n'est pas toujours aisé à définir. De plus, la langue qui caractérise les diverses faces de l'organisation des pouvoirs locaux n'est pas elle-même complètement fixée.

Le rapport principal qui existe entre les pouvoirs locaux d'un Etat et le pouvoir central se résume dans les expressions opposées de centralisation et de décen- Iralisationj qui en marquent deux tendances extrêmes.

Or, le mot de centralisation recouvre, suivant l'adjectif qu'on peut y ajouter, des sens extrêmement différents.

Un partisan assez décidé de la centralisf^ation, M. Dupont-White, a dit (*) :

(*) ia Centralisalionf p. 4.

« Le gouvernement a plus d'une manière d'être au centre. Il peut se contenter de faire la loi, presque toute l'exécution en étant déléguée aux autorités locales, ce qui est le cas de la centralisation politique; ou bien il peut, ayant fait la loi, en retenir par devers lui l'exécution, telle est la centralisation administrative. »

J'admets comme suffisamment exacte cette définition ; mais ce qui est indiqué ici sous le nom de centraKsation administrative ne comporte-t-il pas plusieurs degrés diflférents ?

Il convient sans doute à la centralisation de l'exécution des lois qu'un réseau de fonctionnaires couvre tous les points de quelque importance dans le territoire.

Mais importe-t-il à l'exécution des lois qu'une conynune ne puisse se taxer plus ou moins librement, et soit considérée par exemple comme mineure dans la plupart des délibérations relatives à ses intérêts économiques, que peuvent prendre ses représentants ?

Il y a ici plus que l'idée de la loi à exécuter ; il y a l'idée de la subordination passive de toutes les parties de l'Etat au gouvernement central, même pour leurs affaires locales.

Sans doute toutes les centralisations, politique j administrative^ économique^ si j'indique par cette expression le dernier terme de la centralisation administrative, se tiennent à certains égards.

Les pays qui ont peu de centralisation dans l'ordre

de la tutelle économique (*) ont une centralisation administrative assez faible, et parfois une homogénéité législative imparfaite, comme la Grande-Bretagne, par exemple, ce pays à^ Union incorporée suivant une expression du droit des gens moderne, où Ton rencontre, dans le comté de Kent, une loi de succession différente de celle de l'ensemble du pays (*), et où Ton retrouve encore beaucoup d'autres diversités dans la législation (^), malgré l'unité des corps délibérants en matière législative.

Cependant on doit admettre, je crois, dans l'ordre historique comme dans Tordre logique, que la centralisation politique est la première, et que les autres en sont jusqu'à un certain point les développements. La centralisation politique, qui entraîne certaine unité législative centrale, malgré l'empire possible de diverses lois locales, est nécessaire pour constituer la nationalité,

(1) Tel paraît être le cas de TAngleterre. D'après le rapport de MM. Fisco et Vander Straten, cité dans notre Traité des Impôts^ t.XY, p. 132, la faculté de taxation par les pouvoirs locaux est sans contrôle. Mais d'après M. Dupont-White, il en serait différemment, au moins pour certains bourgs, de la faculté d'aliéner des immeubles et d'emprunter {De la Centralisation, p. 91-92). L'auteur ajoute, p. 33 : « Centralisation au delà du détroit comme en deçà. Il est vrai que là elle réside dans le Parlement et qu'ici elle appartient au pouvoir exécutif. »

(3) Cet isolement paraît être du reste plus théorique que pratique. Là comme ailleurs, » il est excessivement rare que le père de famille ne transmette pas la majeure partie de ses biens ou même le tout à son fils aîné. » (Article de M. Herbert F. Horesurl'ilm* tocratie en Angleterre, Revue Contemporaine du 31 mars 1860, p. 347).

(') La procédure et l'organisation judiciaire pour le criminel sont différentes en Angleterre, en Ecosse et en Irlande. (Voir la, Revue du Droit français et étranger , septembre et octobre 1867») ,

246 DU GOUVERNEMENT CENTRAI,

même la fédération ; car il n'y a pas de confédération sana une communauté de législation politique à certains égards, pour ce qui concerne les contributions communes par exemple.

Si Ton examine à quel ressort politique général Be rapporte le mieux la centralisation dans l'ordre admi* nistratif, on est autorisé à penser que ce ressort est la monarchie (*), surtout celle des grands Etats, qui a, comme nous l'avons vu ailleurs, des raisons particu^ lieras d'existence et pour ainsi dire d'intensité.

Le lien des constitutions aristocratiques est l'esprit de classe ; celui des démocraties est la souveraineté de l'opinion des masses. Ces ressorts, dont le premierpeut être étudié en Angleterre et en Hongrie (^), comportent des diversités et des latitudes d'action que l'autorité monarchique admet moins aisément (®), elle qui

(^) Jen*examine pas si, comme M. Dupont-Whîte le suppose, (ch. X, sect. i), il n'y a pas dans le génie de certains peuples un goût d*unité qui se reflète dans leur organisation |)olitique. J'en doute au moins pour la France, où, au sommet des pouvoirs la désunion a été si souvent signalée. « En France il y a un roi qui dirige chaque branche à part. C'est le ministre qui préside soit aux finances, soit à la guerre, soit aux affaires étrangères. Mais le point de ralliement manque, et ces branches n'étant pas réunies divergent, et les ministres ne sont chacun occupés que des détails d9 leur département sans que personne réunisse à un but fixe l'objet de leurs travaux. » (Œuvres de Frédéric II, t. IX, p. 190.)

(2) Les comitats hongrois ont été et sont encore un grand exemple de décentralisation. Ces assemblées locales sont chargées de toute l'administration de leur circonscription. On peutvoir, dans une correspondance de Pesth, au A/omYewr du 0 décembre 1867, l'analyse des débats occasionnés par le simple fait d'une réprimande du gouvernement central à un comitat, à la suite d*une adresse de ce comitat à Kossutb. (Y. aussi le Moniteur du 3 août 1868 sur un autre point de Tadministration des comitats.)

(>) M. Baudrillart, dans Tarticle sur la Démoeratie qix'il a dopué

rattache et meut par ses organes les diverses parties du pays qu'elle régit.

Il est dans la nature de la monarchie sous ce rapport de couvrir les territoires qu'elle gouverne d'un réseau de fonctionnaires nommés par elle, et placés absolument sous son influence. Telle est la tradition de notre gouvernement monarchique par exemple, tradition moins énergique en d'autres pays, où, conane en Angleterre, par exemple, et en Allemagne, la dépendance des agents du pouvoir central est moins absolue que chez nous(*).

au /^tdtonnatré e/6 ^ po/t^i^u^, considère la démocratie comme poussant à Textréme centralisation administrative. Il me semble que cette proposition doit être restreinte, en raison du respect que la démocratie a montré en Amérique pour les organisations locales, et de Taversion qu'elle a manifestée pour l'organisation trop hiérarchique des fonctions publiques.

Je suis touché, au contraire, de ce qu*il y a de logique dans l'observation suivante de Tocqueville, relevée par un Anglais visitant l'Amérique :

« Le principe de la souveraineté du peuple plane sur tout le système politique des Anglo-Américains. Chaque individu forme une portion égale du souverain, et participe également au gouvernement de l'Etat. De là cette maxime que l'individu est le meilleur comme le seul juge de son intérêt particulier, et que la société n'a le droit de diriger ses actions que quand elle se sent lésée par son fait ou lorsqu'elle a besoin de réclamer son concours. La commune, prise en masse et par rapport au gouvernement central, n'est qu'un individu comme un autre, auquel s'applique la théorie que je viens d'indiquer. » (Voir le rapport du révérend J. Fraser sur l'instruction publique en Amérique. Londres, 1867.)

(*) En Angleterre, par exemple, le shérif est choisi par le souverain, mais sur une liste généralement composée de grands propriétaires et dressée par les juges de paix.

Quant au lord -lieutenant, dont les fonctions sont gratuites comme celles du shérif, et qui est souvent choisi parmi les lords, il reste généralement en fonctions pendant toute sa vie, et il n'est l'objet ni des mutations ni des révocations dont nos préfets ressen-

La logique du pouvoir monarchique va quelquefois plus loin encore, et outre Tespèce d'ubiquité de sa représentation, elle dépasse les nécessités de la transmission de ses ordres sur le territoire.

Comment se justifie par exemple la tutelle administrative française, dont nos voisins d'Angleterre ne connaissent pas même le nom, sinon par la réserve prétendue nécessaire au pouvoir central de toutes les forces contributives du pays, et par la défiance alléguée contre l'oppression des minorités par les majorités dans les affaires locales?

La première idée est l'application d'un principe d'autorité poussé singulièrement^loin, et la seconde est fondée sur Thypothèse d'un pouvoir modérateur des tendances aristocratiques ou démocratiques des localités, ce qui suppose un arbitrage monarchique.

Outre cette donnée générale, d'autres causes, telles que les développements énergiques et combattus du principe de nationalité, favorisent l'expansion de la centralisation, et surtout de la centralisation politique. Mais je pense que c'est sous la forme monarchique qu'une nationalité une fois manifestée arrive naturellement à son plus haut degré de centralisation.

tant toutes les vicissitudes. (V. Gh. de Franqueville, les Institutions de r Angleterre^ p. 439 et 440.)

En Allemagne, il y a un système d'inamovibilité ou du moins de garanties de stabilité pour la situation des fonctionnaires que Dahlman atteste, tout en y voyant un contre-poids dePancien absolutisme destiné à disparaître, suivant lui, avec la responsabilité ministérielle et la constitution représentative. (Voir Die Politik Ji256, p. 277.— Voyez en sens contraire ]q Stoatslexicorit hîWciB Staatsdiensty p. 753.)

Tout le monde sent du reste que la puissance de centralisation ne peut descendre dans un Etat audessous d'un certain minimum, sans compromettre Texistence même de cet Etat. Quoique les confédérations aient besoin de moins de force centrale, on s'aperçoit qu'elles sont sans action et sans défense, si elles laissent isolées les forces qui les constituent. Telle était la Confédération germanique de 181 5, qui représentait à peine une ligue permanente, et n'avait guère de commun qu'une caisse, une armée et quelques villes fortifiées, qu'elle n'a jamais eu l'occasion de défendre, tant sa chute a été rapide.

On voit de nos jours les hommes se rapprocher de plus en plus, malgré les obstacles par lesquels ils étaient jadis séparés. Sous l'influence du besoin de concentration, de l'exemple des Etats voisins, comme de la nécessité de certains progrès à réaliser dans la législation intérieure, nous constatons une évidente tendance au resserrement du lien central en certains pays, et notamment dans l'organisation d'une petite confédération républicain» placée sur notre frontière orientale; par une sorte d'effet convergent quoique différent quant au point de départ, l'on observe d'un autre côté que le principe aristocratique, avec son respect pour la diversité locale, s'affaiblissant dans la Grande-Bretagne depuis quelques années, la centralisation y fait aussi quelques progrès (*).

(*) On dit que les malheurs du cattîeptague (peste bovine) ont fait surtout regretter récemment en Angleterre le défaut de fonctionnaires locaux, en nombre et en autorité sufflsants.

jISO DU GOUVERNEMENT CENTRAL

D'autre part, il est aussi des Etats, il en est un au moins dans lequel le mot de décentralisation est pro« nonce avec une sorte d'enthousiasme par les uns, et avec faveur par un assez grand nombre.

Il n'y a rien d'inconciliable dans ces tendances opposées, inverses en apparence, se rattachant à des points de départ excessif.

En Angleterre on centralise en vertu du principe monarchique, profitant de l'affaiblissement du prin-» cipe aristocratique, et peut-être est- on aussi aidé dans ce travail par le ferment démocratique en réaction contre l'indépendance des représentants non salariés de l'aristocratie.

En France, le principe monarchique a été porté à un point après lequel il ne peut plus guère que décroître.

Ainsi, sous le rapport qui nous occupe, ces deux Etats voisins semblent se rapprocher par cela même qu'ils marchent tous deux suivant des sens différents.

En ce qui touche la France, par exemple, la pensée de la centralisation a comporté d'évidentes exagérations dont nous avons eu à souffrir, et contre lesquelles nous avons pu réagir légitimement.

La centralisation excessive peut être l'oppression de la liberté individuelle. Nous avons vu l'industrie gênée dans ses créations par une pensée administrative qui revendiquait pour ainsi dire la réglementation de la production et de la concurrence.

N'avons-nous pas connu un régime sous lequel un particulier ne pouvait défricher ses forêts sans autorisation préalable, régime à l'appui duquel on invoquait

rintérêt pour TEtat de veiller à rapprovisionnement du combustible national ? Ailleurs la mine de bouille était tributaire du fourneau voisin.

Dans Tordre fiscal, au moyen-âge surtout, la néces-r site des taxes s'aggravait souvent par des monopoles non justifiés, au grand mépris de la liberté du com^» merce et de Tindustrie.

Le temps est encore peu éloigné où le droit d'enseigner à lire aux enfants était soumis cbez nous à une autorisation préalable, et considéré comme une sorte de démembrement d'un monopole généra] qualifié d'universitaire.

Les jurisconsultes qui dans Tancienne France formèrent les cour5 judiciaires et administratives du pouvoir, et y préludèrent quelquefois à ces services dociles qui constituent le caractère des cours d'apparat et d'ornement formées autour des existences souveraines, semblent avoir appliqué aux organisations secondaires de la France une notion juridique qui était susceptible de toutes les exagérations. Il s'agit, suivant une expression que nous avons déjà citée, de la supposition de minorité appliquée d'abord aux communes, et plus tard au;j^ départements.

Cette idée de minorité et d'incapacité pouvait couvrir une absorption absolue de ces existences locales. Et cependant le fondement n'en est-il pas discutable ? N'est-elle pas étrangère aux traditions de tous les Etats voisins de la France (*) ?

(*) Romagnosi, publié par De Giorgi, supplément au vol. 3 dans le vol. 8, s'exprime en ces termes (p. 43) : « In tutti 1 prinei-

> Il est certain que le pouvoir central a raison de retenir dans Tobéissance une localité qui tendrait à désagréger l'unité nationale ; mais en dehors de cette idée naturelle de coordination et de subordination, convenablement précisée à rencontre de certains abus, quel est le fondement de Tincapacité prétendue des communes et des départements?

Est-ce la nature d'esprit de leurs administrateurs qui est la base de cette théorie? Sans doute on ne peut.trouver dans les villages les lumières qui attirent auprès du pouvoir central les grandes agglomérations de population , les grands barreaux , les grands conseils politiques et judiciaires d'un pays. Mais il y a aussi une incontestable proportion entre la capacité des honmies et la nature des intérêts. Une église de village n'a pas besoin d'un Michel-Ange pour architecte ; un chemin vicinal n'exige'pas les lumières d'un ingénieur de premier ordre.

Si donc il y a dails la nature d'esprit des administrateurs locaux une certaine cause de défiance, si surtout il a pu en être ainsi aux époques d'ignorance, et dans ces temps où les lumières d'un grand pays se groupaient presque exclusivement autour de l'existence souveraine (*), d'autre part, aux époques où l'instruction se propage et se généralise, supposer

patl d| Germania, deUltalia stessa, sino al régime introdotto m Lombardia dal fï'ancese Luigi XII, i comunl amministravano le cose loro 8enza la pretesa régla tutela. » Il cite en ce sens Henri Burnig : De variis universitatwn speciebus {^our T Allemagne).

(*) Je ne connais rien de plus frappant, comme démonstration de la concentration possible des lumières autour d'une cour souveraine, que cette circonstance, facile à vérifier dans un dictionnaire biographique, que la plupart des écrivains dont s'honore la

rincapacité nécessaire des représentants des villes et surtout de ceux des départements est un anachronisme. Ici, en particulier, la constitution politique générale fait sentir son incontestable influence* Dans le régime du suflBpage censitaire, on pouvait se demander si une commune dont aucun habitant ne faisait partie du pays légal pouvait avoir des administrateurs capables. Peuton la juger mineure lorsque tous ses habitants concourent pour leur part virile à la formation de la représentation nationale ?

On a justifié la théorie de l'incapacité des communes et des départements par l'idée que les ressources financières de ces existences administratives étaient puisées au même fonds que les ressources de TÉtat, et semblaient presque une distraction de celles-ci.

Il est bien vrai que les communes et les départe-

littérature espagnole se sont non -seulement produits, mais sont nés autour de la capitale récente de ce pays. Cervantes, Lope de Vega, Galderon, Quevedo sont tous nés à Madrid ou aux environs. Presque tous les écrivains espagnols ont été Castillans. L'Andalousie a donné à l'Espagne seulement des peintres et de grands capitaines. Il y a sur remplacement des capitales diverses observations curieuses, sur lesquelles je ne veux pas m'étendre. M. de Maistre ne croyait pas que la politique pût les établir arbitrairement. Madrid et Washington sont les preuves de son erreur. Cependant on ne saurait nier qu'il n'y ait certaines lois dans les faits qui régissent remplacement des capitales. Par exemple, presque toutes les capitales des îles, presqu'îles ou pays maritimes, sont voisines de la mer; témoin: Londres, Copenhague, Lisbonne, Naples, Palerme, CagUari, Dublin, Edimbourg, Athènes, etc. Aristote s'est livré à des considérations très* ingénieuses sur le meilleur emplacement d'une capitale, qu'il voulait rapprochée de la mer. Cette vue est surtout en rapport avec la géographie des Etats péninsulaires de la Grèce de son temps. (V. Politique, liv. IV, ch. v, 2* édit de latra. daction de M. Barthélémy Saint-Hilaire.)

ments, ayant rarement des domaines particuliers asse^ productifs pour leurs besoins, lèvent pour leurs dépenses des centimes additionnels aux impôts directe établis au profit de l'État.

Il est encore vrai que les communes perçoivent aussi des impôts particuliers qui, comme les droits d'octroi, les droits de place, les taxes sur les chiens^ tombent en définitive sur le revenu des citoyens, bien qu'elles l'atteignent habituellement (à l'exception de certaines taxes d'octroi sur des matières déjà grevées par le Trésor public), par des voies tout à fait différentes de celles que l'État a choisies pour la formation de son revenu.

Mais où ne conduirait pas cette théorie que l'État doit régir absolument l'emploi des ressorts qui agissent sur un domaine dans lequel il a à puiser lui-même ?

L'emploi du revenu des particuliers serait-il soumis à des entraves ? Et si l'on faisait observer, pour écarter l'objection, que les particuliers ne se ruinent guère qu'au profit les uns des autres, croit-on par hasard qu'une commune pourrait faire des dépenses en chemins superflus et en constructions ruineuses, sans^ue personne profitât de ses prodigalités?

J'admets certainement une différence entre l*impoi*tance des situations, et je ne prétends pas que l'administration d'une cité puisse être aussi indifférente à l'État que celle d'une famille.

Mais le principal motif dé l'intervention de l'État, dans la gestion des affaires communales et départementales, me paraît résider surtout dans une raison éventuelle d'ordre général, et l'on peut seulement considérer comme d'intérêt national que les finances d'une

grande ville ou d'un département ne soient l'objet d'aucun désordre, d'aucun emploi désastreuxpour la personne morale, partie intégrante et notable de l'État lui-même.

Encore le péril est-il d'autant moins probable qu'il serait plus grand, et sans refuser absolument à un État prodigue ou obéré le droit de restriction envers une commune ou une province qui suivrait ses exemples, ou qui l'imiterait trop, ce droit doit être limité dans son usage, et considéré plutôt comme une garantie contre des abus éventuels marqués d'avance, une intervention motivée dans une hypothèse donnée par les plaintes des citoyens et par l'exagération de l'abus comme par l'importance de la sphère où il s'exerce, que comme l'application d'une tutelle constante et habituelle.

Qu'un souverain, organisateur et thésauriseur ôoinme Napoléon P', ait tenu à paralyser les administrations communales et départementales pour tout réserver aux ressources d'entreprises guerrières qui étaient la pensée fondamentale de son règne, on peut s'en rendre compte, et la position continentale de la France a dû favoriser sous ce rapport, à cause des luttes qui s'y sont attachées, un développement de centralisation, dont l'indépendance insulaire de la Grande-Bretagne lui a permis de se passer.

Mais que la France, immédiatement après la chute du premier empire, se soit trouvée mal à l'aise dans ce régime administratif étroit et compresseur, déjà Contesté en partie autour du souverain (*), il est aussi

(1) Les dissentimenis de Napoléon I*' et du comte Mollien sur

naturel de le compreDdre et de s'associer au désir de voir une sphère plus large ouverte à des Conseils électifs intelligents comme ceux qui dirigent les affaires de nos départements et de nos communes.

Il est sans doute possible de redouter l'oppression éventuelle des minorités par les majorités dans une

ce sujet sont rapportés dans les termes suivants par M. Besobrasof dans son écrit: « De Tinfluence de la science économique sur la vie de l'Europe moderne », p. 37 :

« De graves dissentiments surgissaient entre le disciple d'Adam Smith et Napoléon sur les questions relatives à la décentralisation, dont le principe répugnait, on se le figure bien, & la politique de l'empereur, comme elle a répugné à tous les gouvernements qui se sont succédé depuis en France. MoUien reconnaissait qu'il n*est guère admissible d'autoriser les localités à s'imposer elles-mêmes sans l'assentiment du pouvoir législatif; mais, la faculté d'imposition exceptée, il voulait que pour tout le reste, et par conséquent dans l'exécution de leurs dépenses budgétaires, les communes fussent affranchies de l'intervention et du contrôle administratifs. Cette façon de voir ne pouvait certes point plaire à Napoléon, qm ne se contentait plus, comme l'assure son ministre, de la formule de Louis XIV : « L'Etat, c'est moi, » et qui, aspirant en quelque sorte à jouer le rôle de la providence pour la nation qu'il gouvernait, semblait dire : « Non-seulement le gouvernement, c'est moi, mais l'administration de chaque ville, de chaque commune, c^est encore moi.. . » En disciple fidèle aux doctrines du maître, MoUien opposa & ces tendances un principe complètement différent : « Dans un vaste édifice, dit-il, c'est par la variété même de leur forme que les matériaux qui le composent concourent à sa stabilité. » On comprend combien ce principe que MoUien cherchait à appliquer à l'administration française était contraire aux idées de l'empereur ; « Quand Napoléon tomba, dit MoUien, tout ce qui n'était pas entraîné dans sa chute, et si je puis le dire, déraciné avec lui, tout ce qu'U avait courbé de vive force devait tendre à se relever contre lui. » La France se serait épargné bien des épreuves sous Napoléon, comme sous ses successeurs, si les vues de Mollien avaient : pu prévaloir dans l'organisation politique de cet Etat. Mollien ne s'est jamais lassé de protester contre cette politique traditionnelle de la France, devenue dominante, surtout à l'époque de la Révolution, et qui consiste à regarder le pouvoir central comme « le grand tuteur des communes, »

localité donnée (^), et d'en tirer un motif d'intervention pour le pouvoir supérieur.

Mais- en définitive c'est là un des périls éventuels de toute liberté politique ; et pourquoi craindre trop dans la localité ce qui est accepté comme éventualité dans l'Etaty avec les remèdes qui accompagnent la possibilité de tous les abus ?

•L'expérience montre partout que si une majorité abuse de sa force, elle provoque une réaction qui finit par grossir et relever la minorité.

Il a donc pu se former en France une pensée de décentralisation administrative sage, et qui n'afl^iblit pas sérieusement l'organisation politique. La distinction de l'exécution des lois et de ce qui n'est qu'un intérêt de tutelle administrative est nécessaire ici, et renferme le germe de la solution à rechercher entre des raisons contraires. La tutelle administrative peut être en partie supprimée, en partie décentralisée comme elle l'est en Belgique par le pouvoir des dépuiations permanentes (*). Mais il en est autrement pour ce qui concerne la sûreté d'application uniforme des lois générales.

Ce qui fait la centralisation politique, c'est l'exécution rapide et irrésistible des décisions du pouvoir central, c'est la représentation de l'autorité souveraine

(<) M. Dupont-White a iasisté sur ce motif de la tuteUe administrative, dans son livre sur la Centralis(Uionf p. 31 .

(3) Les dépiêtations permanentes émanent des conseils provinciaux. (Voir sur quelques parties de leurs attributions, Batbie,

article Décentralisation, dans le Dictionnaire de la poUtiqw,

par des préfets, des sous-préfets, des maîreâ'de son choix sur toute Tétenàue du territoire.

Au fond, cette sorte de quasi-ubiquité du pouvoir central, avec des attributions limitées, n'est pas un Mt spécial et exclusif de la constitution française.

Pour qui interprète avec quelque attention l'organisation si complexe, si variée, et en apparence si anor^ maie de la Grande-Bretagne, la différence est un peu moindre dans la réalité que dans l'apparence.

Il y a une chose qui se manifeste presque partout dans la Grande-Bretagne, c'est l'influence de la propriété et de rautorité> sous la forme mélangée de monarchie et d'aristocratie.

Comme la grande propriété est fortement assise dans la Chambre des lords, et même dans la Chambre des communes, de même elle règle par ses juges de paix les affaires des comtés ; elle a le suffrage plural (*) dans les affaires de paroisse, et c'est seulement dans les grands centres de population que les influences bourgeoises, conciliées dans l'ensemble de la cons- • titution avec l'élément aristocratique, régnent avec quelque indépendance.

Il y a donc en Angleterre non la centralisation administrative et bureaucratique de la France, mais une sorte de centralisation qui convient à la nature de Ta^ ristocratie unie par l'esprit de corps, par la généralité des privilèges de la fortune, et par une sorte d'orgueil

(*) Nombre de voix proportionné à la fortane jusqu'au maximum de six voix. Le suffrage plural existe aussi en Suède. (V. le Journal Officiel du 17 septembre 18^9.)

ET DES INSTITUTIONS PROVINCIALES 2b9

commun remplaçant le mécanisme hiérarchique de notre bureaucratie Q). Ce pouvoir local de Taristotratie anglaise résultant de la propriété territoriale, unie aux fonctions publiques gratuites , a ses irrégularités et ses défauts, dus à Tesprit de caste et à Tindépendance qui dérive de la gratuité des fonctions. Mais il subit en compensation le contrôle des tribunaux.

Ce pouvoir impose des gênes à ses dépositaires, attachés au sol qu'ils administrent : mais ces gênes deviennent comme des crampons de fer (ainsi que m'écrivait un homme versé dans l'étude de cette situation) par .lesquels les tendances opposées des classes sociales ont été neutralisées et conciliées.

Onpeut ajouter que la Grande-Bretagne présente en • coreTun des signes principaux de la centralisation dans -'existence de sa vaste capitale. Mais l'histoire de Londres ne représente pas ce côté accidentel delà fonction des capitales, dans lesquelles un écrivain de nos jours voit, par l'esprit d'opposition et parfois d'insurrection qu'elles recèlent, le correctif de l'autorité centralisatrice (').

La reproduction harmonique du caractère fondamental des gouvernements, dans l'organisation des circonscriptions particulières à leur territoire, est un fait

(*) X La Grande-Bretagne, a dit M. Dupont-White, est possédée d'ane aristocratie qui fait son unité ; tel est le fonds qui la supporte et la constitue; tel est le soufQe qu'elle respire.. . La moindre observation vous révèle Taristocratie comme le cimen: do cette nationalité, comme le foyer d'où rayonnent les lois et les mœurs britanniques. » {La Centralisation f p. 94.)

(^) Voir sur ce point les considérations ingénieuses de M. Dupont- White. (La Centralisation, p. 248 à 278.)

qui se démontre de plus en plus par l'analyse des constitutions européennes.

Si la France marche à la tête des nations qui ont cherché l'organisation du gouvernement représentatif dans la voie des droits personnels, en modifiant les privilèges dont la propriété est investie dans la Grande- Bretagne, si elle a des conseils locaux symétriquement organisés sur le même principe Q, on trouve dans d'autres parties de l'Europe, notamment en Allemagne, des représentations provinciales et locales, qui reflètent la puissance des éléments nobiliaires, subsistant encore dans ces pays.

Voyez aussi comme le respect des institutions locales se gradue suivant les proportions de l'autorité politique.

Dans les pays despotiques , les pachas sont les représentants diminués du souverain qui régit l'empire des sultans.

La destruction du régime municipal semble avoir été de tout temps la suite de l'établissement de la domination musulmane et une des principales causes de la décadence des pays qui y ont été soumis (^) ; au-

{*) Parlant de nos Parlements locaux, un auteur anglais ajoute : •r Ces Parlements existent en Angleterre, mais très incomplètement et avec beaucoup d'irrégularités et de défauts de combinaison ; dans d'autres nations gouvernées d'une façon moins populaire, leur constitution est beaucoup plus rationnelle. » (Stuart Mill, du Gouvernement ' représentatif, traduction de M. Dupont- Y^hite, p. 326.)

Le même auteur (p. 328) cite l'organisation desBoard» ofguar^ dians dans lesquels les juges de paix siègent ex officio à côté de» membres élus.

(2) Romagnosi rappelle à ce sujet que lorsque le roi Alphonse de

jourd'hui encore, Constantinople n'a qu'une organisation municipale rudimentaire.

Ailleurs, comme en Russie, on a pu voir, au commencement de ce siècle, l'empereur Paul s'occuper gravement du soin d'ôter aux centres de population qui lui déplaisaient le titre de villes pour leur infliger celui de bourgs Q).

Dans une situation intermédiaire, nous avons connu sous le premier Empire et la Restauration, par exemple, des Conseils départementaux et municipaux choisis par le souverain, et tempérant faiblement l'action préfectorale par l'intérêt de la propriété qu'ils représentaient, plutôt que par un mandat de la population.

II est naturel, dans cette coordination logique et nécessaire, que les libertés locales accompagnent les libertés générales.

Des conseils municipaux, d'arrondissement et. de département ont été institués en France sur la base de l'élection, parle gouvernement de 1830, en même temps que le gouvernement parlementaire dominait au centre de l'Etat.

Un peu contenus par l'intervention du pouvoir central dans certaines de leurs attributions, pendant les premières années du second Empire, ils ont repris des pouvoirs plus larges par la loi de 1866. La liberté politique générale favorise en effet l'action indépendante des circonscriptions locales. -

Naples enleva la Sicile aux Musulmans, il y rétablit les municipalités anciennes. (Edit. de Giorgi, t. VIII, p. 43.) (*) Die PoHHkf von Dahlman^ Leipzig, 1847, p. 245.

Avec les libertés politiques générales, on a vu partout surgir autour de nous des organisations commu^ nales et provinciales, s'inspirant à divers degrés du même esprit, et l'histoire des institutions communales en Allemagne, par exemple, est dans un parallélisme assez frappant avec celui des institutions analogues dans notre pays. Dès 1808 en Prusse (*), 1818 en Bavière, 1822 en Bade et Wurtemberg, 1832 eu Saxe, 1834 dans la Hesse-Ëlectorale, le régime de Tadministration municipale a été libéralisé. Si les fonctions municipales en Allemagne sont conférées pour une plus longue durée qu'en France, et quelquefois h vie, leur influence est divisée par une forme d'administrafion collégiale, et leur origine les rattache au vœu de la population par une élection à un ou deux degrés, confirmée seulement par le pouvoir central (*).

En Belgique, pays moins centralisé, les communes, comme aux Etats-Unis de l'Amérique du Nord, s'imposent à leur gré. Les séances des conseils municipaux sont publiques. La tutelle administrative est décentralisée C).

Ce dernier trait de rorganisatioa des communes

(1) Ordonnance municipale du* 19 nOTembre ISOd fâtsant sortir le magistrat ou collège administratif municipal de l'élaction des stadtverordnete ou délégués municipaux, élus eux-mêmes par des citoyens censitaires. Ordonnance de révision du 17 mai 1831, réduisant le nombre des stadtverordnete, prolongeant le mandat des membres du collège administratif et introduisant des précautions de tutelle supérieure.

(3) Je renvoie le lecteur, désireux de connaître ce système d'administration si différent du nôtre, aux détails curieux donnés par Dahlman dans sa Politique, p. 247 à 261.

(3) Traité des ifnpôts, t. IV, p. 353 et suiv., V édition.

belges se retrouve dans lesPays-Bas, où d'ailleurs les bourgmestres sont nommés par le roi , mais où les Wethouders qui leur sont adjoints sont choisis par le conseil municipal, parmi ses membres Q).

En Angleterre, il paraît y avoir ime grande liberté quant à la quotité, sinon quant à la nature des taxes à percevoir.

Il me semble que ces émancipations locales sont le contre-poids légitime de Tinfluence inséparable du mécanisme gouvernemental, dans les Etats vastes et populeux.

Cependant Tautorité des conseils généraux, on ne saurait se le dissimuler, a été à certains moments con-^ sidérée comme renfermant chez nous, aux yeux de certains esprits, des dangers d'influence aristocratique.

Ces questions sont en effet jugées ordinairement d'après les résultats immédiats que. telle ou telle solution doit produire.

A une certaine époque, on mettait en relief l'opposition apparente entre les tendances de la démocratie suisse demandant la centralisation, contre les aristocraties des cantons primitifs, et celles des démocrates américains luttant contre un parti qui voulait fortifier le lien fédéral au profit d'une autorité suprême (*).

{}) Traité des impôts, t. IV, p. 308 à 310, %• édition.

(3) Revue des Deux-Mondes du 15 septembre 1846, p. 1128. On y lit ce qui suit dans un article sur la situation des partis aux Etats- Unis : « Habitujès à de grandes positions, désireux de grandes in* fluences, comprenant mieux aussi la nature et l'étendue des relations qu'on aurait avec le dehors, les aristocrates voulaient fortifier le lien fédéral au profit d'une autorité suprême; les démocrates au contraire, plug jaloux d« leur indépendance partiéulière, plus effrayés de tout ce qui était l'éclat et l'autorité, renfermés d'aiN

La politique d'action recherche toujours le résultat du moment. La politique de science recherche davantage la justice et les résultats à longue portée. Je ne pense pas que les influences rurales pussent, tout en étant un peu différentes de celles qui conduisent les populations urbaines, peser sur les conseils généraux en France, de manière 2\ embarrasser la marche gouvernementale, quelles que soient les attributions de ces conseils, et pourvu quelles restent assujetties aux nécessités du maintien de Tunité nationale.

En sens inverse, il faut bien le reconnaître, lorsque la monarchie de 1830 admettait l'obligation absolue pour le pouvoir exécutif de choisir les maires dans les conseils municipaux électife, elle réalisait sur ce point particulier un mélange d'institutions un peu opposées, auquel elle s'était résignée dès l'origine, mais dont la consolidation avait ses difficultés, vu en particulier le point de départ du gouvernement de 1830.

Il n'y a eu rien d'inconséquent sous ce rapport à ce que la constitution du second Empire ait voulu rétablir la représentation indépendante du pouvoir central à la tète de l'administration municipale, comme l'avait fait

leurs dans un cercle plus étroit, réclamaient pour chaque- État le plus grand isolement possible et le plus BhBoVa self govemment. On voit que c'est en Amérique tout le contraire de la Suisse, où les démocrates prêchent Tunité helvétique, tandis que les patriciens de Schwytz et d'Uri défendent par tous les moyens la souveraineté cantonale. »

L'opposition de tendances signalée entre les démocraties suisse et américaine était naturelle. L'aristocratie était assise dans les vieilles constitutions cantonales suisses, elle s'y défendait $ au contraire, elle voulait s'introduire en Amérique par le sommet de la confédération .

le gouvernement de la Restauration. Il y a eu une pensée conséquente, à ce point de vue, en rapport avec la grande force d'autorité qui avait été conçue comme base de cette constitution, pensée qui subira probablement des modifications en rapport avec celles qui affectent déjà le surplus de la constitution. Il importe de le remarquer, et ici nous nous séparons de longs précédents dans notre pays, la plus forte représentation du pouvoir central dans chaque commune n'a rien d'incompatible avec la libre gestion des affaires locales par les représentants de la localité, particulièrement quant aux dépenses d'intérêt local.

L'esprit de l'administration dans les circonscriptions particulières doit être dans un certain rapport avec la constitution générale du pays. S'il y a désaccord, la constitution pèche par une de ses bases. C'est dans la bourgade ou dans la cité natale elle-mêiûe, après le foyer domestique, que se forment les premiers sentiments politiques du citoyen. Comme nous avons vu dans la famille l'école primaire de l'esprit public, la commune est pour ainsi dire le degré supérieur de cet enseignement. C'est là que les rapports de l'autorité et de la liberté s'apprennent, et c'est dans l'organisation des localités que s'implante et se nourrit la racine de l'arbre politique qui doit couvrir le pays Q).

(<) « Les affaires du peuple, a dit M. Erskine May, cité par le duc d'Âyen dans le Correspondant d*avril 1864, au sujet de TAngleterre, ont été faites non point seulement au Parlement, mais encore dans le vestry, le conseil municipal, dans les réunions pour Tapplication de la loi des pauvres et dans les cours des sessions trim estrielles. Chaque paroisse anglaise est le portrait et Vimage de VElat; dans chacune s« trouvent heureusement combinés les élô-

Toutefois la direction des circonscriptions locales ne peut être considérée comme toujours complètement subordonnée au caractère politique du gouvernement central. Elle peut être constituée aussi en force distincte comme organe plus ou moins spécial d'un des éléments dispersés dans la société générale, «t représentés à tel ou tel degré dans le gouvernement central. Sous ce rapport, l'esprit des institutions locales n'est pas toujours un auxiliaire ; il est sur quelques points aussi une sorte d'excitant , ailleurs aussi un frein du pouvoir placé au sommet.

L'aristocratie en possession des justices de paix n*at-elle pas dans les aflEaires des comtés, en Angleterre, une part d'action un peu plus considérable que dans le pouvoir central ?

N'en est-il pas de même en Prusse, où la propriété domine dans les représentations provinciales plus que dans la représentation centrale (*) ?

Plusieurs communes de ce dernier pays sont aussi soumises à des patronages seigneuriaux, constituant pour les éléments privilégiés de la société des points d'appui d'une force incontestable (^).

Les positions influentes des administrations locales doivent d'ailleurs être considérées, non-seulement quant à leur valeur propre, mais encore quant aux moyens

ments aristocratiques et démocratiques du pays. » The Constitutional hisiory of England. London, 1.861, t. II, p. 492.

{<) V.Hillebrand, la Prusse Contemporainêf p. 119 et 148 comparées.

(2)/5irf.,p. 167 et 160.

qu'elles fournissent de pénétrer dans les candidatures et le^ positions dominantes du gouvernement.

En réservant ces nuances, qui tiennent souvent aux degrés successifs par lesquels les changements dans les institutions d'un peuple doivent nécessairement s'opérer, la marche des temps réalise une sorte de solidarité entre l'organisation centrale et l'organisation locale; les idées àe liberté dans l'institution du pouvoir central réagissent sur le lien même des localités avec le pouvoir, et il est naturel aussi dès lors qu'à côté de la représentation centrale s'établisse une liberté locale sérieuse fondée sur le droit des citoyens de se taxer pour lesbesoimet les améUorations de la circonscription h laquelle ils appartiennent. Il nous paraît bon, pour la France en particulier, comme la législation de 1866 commence à le faire, qu'à côté de la centralisation gouvernementale réalisant la subordination légitime au pouvoir souverain de l'Etat, on répudie cette tutelle exagérée qui paralyse sous prétexte de minorité l'esprit d'entreprise et la responsabilité des représentants de l'intérêt provincial ou communal, et qui n'a eu longtemps sa raison d'être que dans un despotisme général, inhérent aux racines mêmes d'anciennes institutions politiques.

Ainsi il est nécessaire que les principes établis dans le centre du pays se reproduisent harmoniquement dans les cercles secondaires de la vie nationale , et qu'on retrouve, dans les rapports de la constitution de l'Etat avec celle des administrations locales, une analogie sensible, sinon peut-être aussi rigoureuse, aussi évidente, aussi complète, que celle doût nous avons montré

rinfluence entre les lois générales de l'Etat et celle de la famille.

La décentralisation, dans sa mesure compatible avec la constitution générale d'un pays, n'y présente pas seulement une école d'apprentissage pour les hommes publics, elle peut encore contribuer aux développements du patriotisme qu'un excès de centralisation atrophie et paralyse :

« Dans les Etats où l'on détruit ainsi toute vie partielle^ a dit Benjamin Constant (^), un petit Etat se forme au centre : dans la capitale s'agglomèrent tous les intérêts; là vont s'agiter toutes les ambitions. Le reste est immobile. Les individus perdus dans cet isolement contre nature, étrangers au lieu de leur naissance, sans contact avec le passé, ne vivent que dans un présent rapide, et jetés comme des atomes sur une plaine inmiense et nivelée, se détachent d'une patrie qu'ils n'aperçoivent nulle part et dont l'ensemble leur devient indifférent, parce que leur affection ne peut se reposer sur aucune de ses parties. »

(^) Principes de politique, p. 203.