PRÉLIMINAIRES

L'art de la politique internationale, c'est-à-dire l'ensemble des moyens par lesquels les négociations peuvent devenir plus fructueuses, les secrets diplomatiques peuvent être surpris, ou certaines combinaisons de forces peuvent être réalisées par des expédients heureux, cet art ne peut, quel que soit son prix, rentrer dans les vues générales de la science politique internationale.

Il s'agit plutôt, pour nous, d'étudier sous ce chef les grands mobiles des relations extérieures des peuples, et aussi les principales manifestations de l'action réciproque que les nations peuvent exercer les unes sur les

(I) En parlant de la po/tïtgti^ internationale, nous ne comptons point embrasser tout ce qui est compris dans la science du droit international, et spécialement dans ce qu'on appelle le droit ititernational privé, peut-être mieux défini par l'un des auteurs qui s'en sont occupés : le règlement des Conflits entre les lois de différentes nations en matière de droit privé. (V. le Traité de droit international publié par M. Fœlix, revu et augmenté, par M. Demengeat. I^aris, 18GG, 4* édition.)

autres : « La diplomatie, a-t-on dit avec assez de jus* tesse, est la science de rharmonie entre les Etats ; son but légitime est de conduire le genre humain à la division en nations, la plus régulière et la plus favorable au libre développement des individus, et d'établir entre ces corps divers, les rapports les plus pacifiques et les plus propres à leur perfectionnement mutuel (*). »

Les intérêts fondamentaux de la politique internationale se rapportent au territoire des Etats, quelquefois aussi, à la prépondérance des idées, au commerce, je pourrais ajouter aux sympathies de races, si ces sympathies n'aboutissaient en général à' des intérêts territoriaux.

Les intérêts territoriaux des nations se réfèrent en

général à la possession de certains*" espaces, habituellement compacts, qui assurent aux divers membres de la nation leurs relations mutuelles et leur indépendance.HPour les Etats insulaires, certaines questions territoriales importantes ailleurs ne sauraient exister. Ces Etats ont des circonscriptions limitées par les mers et sur le contour desquelles aucune difficulté n'est possible. Il en est tout autrement pour les Etats continentaux entre lesquels certains territoires sont particulièrement disputés. Il s'agit tantôt d'une meilleure ligne de défense à acquérir ou à conserver, tantôt d'une issue sur telle ou telle mer, tantôt d'une source de richesse agricole ou industrielle à s'assurer.

A ces causes de litige, en quelque sorte isolées, se sont réunies quelquefois des causes plus générales. Le

(*) Encyclopédie nouvelle, etc. Paris, 1836, v* Diplomatie,

développement inégal des peuples, le talent de leurs chefs, les forces différentes de leurs armées ont rendu certains d'entre eux menaçants pour Tensemble de leurs voisins.

Ces rivalités qu'ont accrues longtemps l'ignorance réciproque des institutions, et le sentiment de l'hostilité à l'égard de l'inconnu, sont écrites sur plusieurs pages de l'histoire en caractères de sang.

Sont-elles susceptibles d'être gouvernées par l'empire d'un droit? Il est difficile à l'esprit humain de se refuser à cette espérance, et cependant sous des. conditions qu'il est singulièrement malaisé, et peut-être impossible, de définir d'une manière parfaite.

Le droit politique est en effet infiniment plus mobile que le droit privé.

Sans doute, il y a dans le droit privé des principes que le cours des temps influence, ou modifie dans leur application : comme le principe de la puissance' paternelle par exemple. Mais on y trouve aussi des principes qui, comme celui de la propriété foncière, sont revêtus d'une espèce d'immutabilité. Le Dieu Terme est aussi solidement assis sur son autel rustique, de nos jours que dans l'antiquité.

Mais le droit politique semble formé sur d'autres fondements : « Il n'y a, pour ainsi dire, pas d'injustice, a-t-on dit Q), qui n'ait été un droit pendant une durée de siècles, » et sur l'échelle la plus étendue, il y a un auteur qui a énuméré, non sans motife, à cette occa-

(*) Preussische Jahrhûcher. Juin, 1866, p, 643 et suiv. Article de M. Zeller sur la politique dans ses rapports avec le droit.

sion, diverses institutions aujourd'hui périmées : telles que Tesclavage, la traite, la polygamie, la piraterie, les sacrifices humains, le supplice des hérétiques et des sorciers, la torture, la censure, le régime des corporations industrielles. L'écrivain pense même que certaines fle ces institutions, la dernière, par exemple, ont eu leur utilité temporaire, comme en avait une elle-même, dit-il, la représentation par Etats, au moyen-âge.

Cette mobilité progressive de plusieurs branches du droit public paraît plus marquée encore dans les règles relatives aux relations internationales.

Où fixer ici le droit véritable, entre une stabilité des limites internationales analogue à celle qui régit les possesseurs d'héritages voisins, et le caprice indéfini des conquêtes et des envahissements au gré du plus fort.

On peut cependant ici entrevoir quelques principes obscurs à placer entre ces deux extrêmes.

Il peut arriver qu'ils y ait un intérêt réciproque pour certaines populations séparées à être réunies, et pour certaines populations réunies à être séparées (*).

On reconnaît que certains agrandissements peuvent, suivant les temps, motiver des compensations pour des Etats placés dans le voisinage de ceux qui ont subi de grands accroissements.

Le difficile est ici de trouver des principes ayant Télasticité suffisante pour faire apprécier, au milieu de la complication infinie des faits, la nécessité et la mesure des changements devenus utiles.

(*) PreussischeJahrhOcher, Juin, 1S66, /e2.,p. 664.

Dans la constitution intérieure d'un Etat, la force révolutionnaire intervient souvent, parfois il est vrai quand la patience eût pu obtenir les résultats que l'action violente anticipe.

Dans les relations extérieures des Etats, il semble que pour effectuer certains changements profitables, l'intervention de la force a été encore plus inévitable.

Quel sera le juge des tendances des peuples à se réunir ou à se séparer, du besoin allégué par une nation de compléter sa force, pour conserver sa considération extérieure et accomplir sa mission sociale dans rhumanité ?

Buts prestigieux qui peuvent à la fois être allégués par la sincérité et le mensonge, et qui n'ont pas de juge possible : étant nécessairement repoussés par le droit positif, expression légale de la stabilité que ces aspirations tendent à détruire.

Dans ces collisions du droit positif et d'un droit supérieur aussi difficile à nier qu'à définir, il est malaisé de dire formellement, qu'il y a d'un côté le droit et de l'autre l'injustice : « La solution violente, a-t-on dit, intervient d'autant plus directement qu'il y a collision entre les droits et les intérêts, et quelle que soit la décision, on peut être sûr en toutes circonstances qu'il y a des sacrifices sensibles à faire, des souhaits légitimes à abandonner : le bien qu'on pourrait attendre s'achète par beaucoup de maux et d'inconvénients (*).

Comme le prétend même l'écrivain que nous citons, les intentions ne sont pas toujours dans ces conflits en

(*) Preusiisctie Jahrhûcher . 1d,y p. 649.

rapports avec les droits, et des pensées blâmables peuvent donner naissance à une politique juste et salutaire (*).

« Oui, ajoute encore Tauteur de ces réflexions, il y a une responsabilité effrayante pour Thoinme d*Etat qui entreprend d'enfreindre les lois et les traités par des moyens violents; mais une politique mûre pour sa tâche ne doit pas reculer d'effroi devant cette responsabilité, s'il n'y a pas d'autre moyen pour donner ou conserver à un peuple les conditions indispensables de sa vie politique, et si ses droits naturels ne peuvent se réaliser qu'aux dépens du droit positif {^). »

Pour pallier cette obscurité redoutable du droit international, on a imaginé une théorie qui est loin d'être une règle applicable à tous les différends, celle de l'équilibre général de la force des Etats.

Ce qu'on appelle de ce nom n'est pas susceptible de définition exacte. Si les Etats en relation mutuelle dans une partie du monde pouvaient être ramenés à deux, le problème de l'équilibre international consisterait à pondérer d'une façon égale le territoire et la population de ces deux groupes.

Mais les nations sont nombreuses; elles peuvent réunir leurs forces d'une manière arbitraire, et il n'y a pas d'équilibre que certaines coalitions ne puissent rompre.

Le résultat des combinaisons fondées sur l'équilibre mutuel des forces entre les diverses nations est donc

(*) Preussische Jahrhitcher , M.,, p. 800. {^) /6td.,p. 6*8.

nécessairement fautif, s'il n'est aidé par la modération

et le sentiment du droit chez le plus grand nombre des

Etats. Je doute qu'il soit possible de donner aucune- base

aux théories d'équilibre international dans d'autres termes que ceux-ci :

Aucun Etat ne doit être plus puissant que tous ses voifidns réunis. On peut avoir recours à la force, nonseulement pour repousser une agression présente, mais encore pour garantir la sécurité de l'avenir.

Dans ces termes, il est aisé de voir que l'idée vague de l'équilibre entre les forces des Etats ne suffit pas pour combler les lacunes et dissiper les obscurités, qui arrêtent dans la recherche d'un véritable droit international. Cet équilibre n'est qu'une partie des aspirations de la diplomatie.

» L'équilibre politique, dit Eugène Ortolan, consiste à organiser entre les nations faisant partip d'un même système une telle distribution et une telle opposition de forces, qu'aucun Etat ne s'y trouve en mesure, seul ou réuni à d'autres, d'y imposer sa volonté, ni dy opprimer l'indépendance d'aucun autre Etat; et s'il est exact de dire que l'équilibre de forces diverses s'obtient par la combinaison de ces. deux données, rintensité et la direction, on reconnaîtra qu'entre nations Tintensité se compose de tous les éléments quelconques, matériels ou immatériels, qui sont de nature h constituer la puissance , le moyen efficace d'action ; quant à la direction , elle se détermine par riûtérêt. Il faut donc combiner la distribution des divers éléments de puii?sance et les rapprochements ou

les oppositions d'intérêts pour créer dans un groupe de nations, à un moment donné, un état d'équilibre, en ne perdant pas de vue Textrême mobilité des éléments de puissance, et surtout des intérêts. Chaque jour ils peuvent se modifier, et l'équilibre courra le risque de s'altérer par ce qui augmentera ou diminuera les uns, et viendra unir ou diviser les autres (*). »

Malgré cette explication savante de l'équilibre international, n'est-on pas obligé de reconnaître tout ce qu'il y a de défectueux dans le calcul de la direction des forces, apprécié souverainement d'après l'intérêt, si mobile de sa nature ?

Essayons donc de lever un coin du voile qui recouvre la légitimité intime de certaines aspirations étrangères au système de cet équilibre un peu artificiel.

Nous l'avons déjà dit, les relations réciproques-^es nations ne peuvent être absolument circonscrites dans les règles à la fois timides et strictes du droit de la propriété privée.

Le progrès des principes civilisateurs, la formation de groupes favorables aux développements de la sociabilité humaine, ne s'enferment pas dans les lignes rigides qui réunissent des bornes convenablement placées entre deux héritages.

L'honneur repoussé le déplaeement de ces signes protecteurs du droit privé; l'honneur a couronné les chefs de quelques Etats qui ont agrandi dans certaines circonstances le territoire de leur puissance.

(<) B» Ortolan, Des moyens d^ acquérir le domaine international.

Non, la mobilité constante des répartitions de la géographie politique n'est pas le résultat d'une série d'accidents tous dépourvus de légitimité, et il est tout à la fois contradictoire d'honorer certaines œuvres du passé, et de poser des principes qui ferment toute ambition à l'avenir.

Dans l'intérieur des Etats, les constitutions sont justement assujetties à une loi ^de perfectibilité dont le mépris pourrait se heurter contre des sanctions redoutables.

Dans les limites et les relations extérieures des Etats,

il est impossible que le progrès de la société humaine ne soit le fondement d'aucune aspiration à des changements légitimes.

A nos yeux l'humanité a droit de désirer, sous certaines conditions et réserves, le perfectionnement des formations ethnographiques et géographiques connues sous le nom de nations.

C'est là l'une des principales questions qui doivent préoccuper la politique appliquée aux relations extérieures des Etats. L'intervention de la liberté dans le règlement de la destinée des peuples permet de placer cette ambition sous un autre patronage que celui de l'esprit de violence et de conquête. Nous essayerons de jeter, surtout d'après l'histoire, quelques lumières sur la formation des nationalités.

Les colonies, trait d'union entre des civilisations diflFérentes, et qui ont souvent transplanté au loin les institutions d'un monde plus ancien, sont un second objet que nous aurons à observer et à approfondir.

Il faut ajouter à ces grands sujets l'étude des fédé-

rations politiques , économiques et commerciales qui rapprochent les nations différentes, et qui sont tantôt la préparation, tantôt le remplacement d'agrégations plus complètes.

Quelques recherches sur la guerre, suprême et rare moyen d'accomplissement de certains progrès, qui se rattachent à Tachèvement d'une nation ou d'une fédération, ou à l'obtention de traités, ou à la fondation de colonies utiles, enfin à divers résultats civilisateurs, seront le dernier objet traité dans ce chapitre.