LA LÉGISLATION ET LA JURISPRUDENCE ANTÉRIEURES A

Lorsque l'on étudie la loi et la jurisprudence françaises, on constate qu'il y a toujours eu des dommages causés par des faits de guerre, qui ont donné droit à une véritable créance en indemnité contre l'Etat, à la réparation intégrale.

C est ainsi que la loi du 8-10 juillet 1791

(titre 1er, art. 33 et 38), concernant la conservation et le classement des places de guerre et postes militaires, la police des fortifications et autres objets y relatifs, organise des créances véritables en indemnité.

Tout le monde connaît les lois sur les réquisitions militaires, en particulier la loi du 23 juillet 1877, qui reconnaît le droit à la réparation intégrale pour toutes les prestations de fournitures, de services personnels, etc., réquisitionnées, en temps de guerre, par les autorités publiques nationales.

Mais il n'existe pas, à l'heure actuelle, de loi formulant un principe général de solution. Et dès lors, se pose la question suivante :

Comment faut-il interpréter les textes spéciaux? Sont-ils l'application du principe général de la responsabilité? ou bien, au contraire, sontils une exception au principe général de l'irresponsabilité ?

L'examen des lois et de la jurisprudence depuis 1789 conduit à distinguer plusieurs phases:

1° L'Assemblée législative, par la loi du 11 août 1792, semble proclamer le principe du droit à la réparation intégrale; en réalité, il n'en est rien : ce n'est même pas le droit à l'assistance. La loi de 1792 ne reconnaît même pas aux victimes le droit de participer aux allocations de l'Etat. Ces allocations sont des secours

accordés discrétionnairement par les pouvoirs publics.

2° La Convention, au contraire, par la loi du 27 février 1793, a organisé le droit de créance en réparation intégrale des dommages causés par la guerre.

3° Mais la loi du 19 vendémiaire an VI, en réaction absolue sur les deux lois précédentes, a supprimé tout droit à réparation, droit d'assistance ou droit de créance. Elle a proclamé que les victimes de la guerre reçoivent uniquement des secours fixés discrétionnairement par les autorités publiques, et c'est la solution qui a prévalu jusqu'en 1870.

4° La jurisprudence qui s'est formée après la guerre de 1870-1871, tout en adoptant la solution générale de la loi du 19 vendémiaire an VI, c'est-à-dire l'irresponsabilité de l'Etat pour faits de guerre, a été amenée à reconnaître à la victime un droit de créance en réparation intégrale, pour les dommages causés volontairement par les troupes nationales.

Cette jurisprudence serait-elle maintenue en 1915? Il y a de grandes raisons d'en douter. C'est qu'en effet, il s'est fait, dans les idées modernes, une transformation radicale.

IDÉES GÉNÉRALES D'APRÈS LESQUELLES LE PROBLÈME DOIT ÊTRE RÉSOLU AUJOURD'HUI

Le problème de la situation juridique à faire aux victimes des faits de guerre, de leurs rap-

ports juridiques avec l'Etat français est dominé par trois grandes idées générales:

1° La notion internationale moderne de la guerre ;

2° La notion interne française de la guerre;

3o La théorie générale française de la responsabilité des patrimoines administratifs à raison du fonctionnement des services publics.

I. — La notion internationale moderne de guerre entre Etats civilisés.

C'est J.-J. Rousseau qui, dans le Contrat Social (livre I, chap. iv), a donné la formule la plus saisissante et la plus exacte de la notion internationale moderne de guerre pour les Etats civilisés, et cette notion internationale est la seule qui convienne parfaitement à la mentalité française contemporaine: « La guerre est une relation d'Etat à Etat et non d'homme à homme; c'est une lutte entre les forces publiques des Etats; les particuliers ne sont ennemis qu'accidentellement non pas comme hommes, ni même comme citoyens, mais comme soldats; non point comme membres de la patrie, mais comme ses défenseurs. Chaque Etat ne peut avoir pour ennemis que d'autres Etats et non pas des hommes. »

Ce principe fondamental, aujourd'hui incontesté en France, ne doit pas être interprété comme) réglant seulement la conduite des Etats envers les particuliers; il doit être aussi

compris comme reconnaissant aux particuliers non combattants le droit juridique d'être laissés en dehors des hostilités, le droit de ne pas souffrir directement de la guerre.

Si le principe juridique essentiel de la guerre moderne est le devoir juridique des Etats de ne pas mêler les particuliers non combattants à la "guerre, ce devoir juridique des Etats a pour contre-partie le droit juridique des particuliers non combattants de n'être pas frappés dans leur personne ou dans leurs biens.

Ce droit des particuliers non combattants doit être mis hors de discussion. Quelles en seront les conséquences juridiques?

Il est bien certain que, par la force même des choses, la guerre aura souvent un contre-coup direct sur les individus non combattants: destruction de biens de particuliers par la bataille ou par des opérations préparatoires de la lutte; réquisition de denrées pour l'entretien des troupes, etc. Il serait absurde d'interdire ces actes aux forces publiques en lutte, car ce sont des conséquences inévitables de la guerre.

Mais est-ce à dire que, dans tous ces cas, disparaît le droit des particuliers non combattants de n'être pas mêlés à la guerre et que ce droit s'efface absolument devant la nécessité pour les forces publiques d'accomplir les actes indispensables à la guerre? Non. Le droit des particuliers ne disparaît pas: il se transforme. Il n'y a pas de raison pour qu'il s'efface. Le problème consiste alors à faire une conciliation.

Cette conciliation entre le droit des non combattants et le droit des belligérants ne doit avoir lieu que dans les cas extrêmes; en principe, le droit des particuliers non combattants d'être laissés en dehors des hostilités doit être respecté positivement. Mais dans les cas exceptionnels où cela n'est pas possible, la conciliation entre les deux droits se fait par Vallocation d'une réparation pécuniaire.

Cette conciliation entre le droit des non combattants et les nécessités de la guerre a été consacrée formellement par le règlement des lois de la guerre, annexé à la quatrième convention de La Haye de 1907 (section III, art. 46 et suiv.) et que la France a approuvé. Puisque, autant que possible, les particuliers non combattants ne doivent subir du fait de la guerre aucun dommage ni dans leur personne ni dans leurs biens, si, par suite des nécessités de la guerre, — et le règlement précise soigneusement la mesure dans laquelle les réquisitions peuvent être faites, — l'une des forces publiques belligérantes cause un préjudice à un particulier, à une municipalité par le fait d'une réquisition en nature ou d'une contribution en argent, ce particulier, cette municipalité doivent être indemnisés.

Ils le seront, autant que possible, par le requérant lui-même au cas de réquisition en nature, de cantonnement, de logement des troupes; en d'autres termes, autant que possible, les forces publiques devront payer comptant leurs réquisitions en nature. Lorsqu'elles ne pourront pas.

le faire bu lorsqu'il s'agira de contributions en argent, un reçu devra être délivré aux particuliers ou aux municipalités (art. 51 et 52).

Or, quelle est l'utilité de ce reçu? De l'avis unanime, le reçu a pour but de laisser une trace écrite de nature à prévenir les abus. Le reçu a aussi pour but de permettre à ceux qui ont subi les réquisitions de se faire indemniser par leur propre gouvernement après la conclusion de la paix. N'est-ce pas là la reconnaissance implicite, mais certaine, du droit à indemnité?

Ainsi, l'idée générale consacrée par le règlement de La Haye de 1907, qui porte la signature de la France, c'est que les particuliers non combattants ont le droit d'exiger que le fardeau de la guerre pèse exclusivement sur l'Etat.

II. — Notion nationale de la guerre dans la France contemporaine.

Au temps d'un Louis XIV ou d'un Louis XV, avec des armées de mercenaires, vivant trop souvent de rapines et de pillages, sans service d'intendance, sans patriotisme véritable, la guerre n'était point l'affaire de la nation. C'était « querelle de princes ». La guerre apparaissait, pour ceux qui en subissaient les ravages, comme un fléau naturel, une calamité du même ordre que la grêle, l'inondation, la foudre, etc. Ceux qui en étaient les victimes malheureuses ne pouvaient se retourner vers les autres sujets du roi pour leur demander de prendre leur part de leurs souffrances; les pertes avaient été subies

8o PROBLÈMES DE GUERRE

pour le roi. C'était une affaire à régler entre le roi et les victimes de la guerre. Etant donné les relations qui prévalaient alors entre le roi et ses sujets, la générosité royale seule pouvait être invoquée. En résumé, jusqu'à la fin du dixhuitième siècle, jusqu'à la Révolution de 1789, la notion interne de guerre n'impliquait nullement la répartition des dommages occasionnés par la guerre entre tous les sujets du roi.

Toute autre est la situation à l'heure actuelle Toute l'organisation politique est changée; toute l'organisation militaire est bouleversée et avec elles, la notion interne de guerre est transformée.

Les gouvernants n'ont de pouvoir que pour assurer le fonctionnement des services publics. C'est « de la nation seule qu'émanent tous les pouvoirs ». L'armée est l'armée de la nation et non du souverain. La guerre n'est pas l'affaire du prince.

Sans doute, l'admirable morale politique de la Révolution n'a été ni adoptée ni pratiquée par les régimes bourbonien, orléaniste ou césarien. Mais aujourd'hui, les idées politiques de la grande Révolution sont le credo de l'immense majorité des Français.

Or, ces idées magnifiques conduisent logiquement, invinciblement, à répartir entre tous les Français les dommages causés à quelques-uns par la guerre.

Lorsque les gouvernants décident de faire la guerre, ce n'est plus, comme au temps d'un Louis XIV, d'un Louis XV, d'un Napoléon Ier

LA RÉPARATION DES DOMMAGES 8l

ou d'un Napoléon III, dans l'intérêt d'une dynastie ou d'une caste, ce n'est point pour satisfaire des ambitions personnelles, raffermir une dynastie chancelante, c'est uniquement, exclusivement, pour défendre contre l'étranger la chose publique, la République, le patrimoine commun, l'existence nationale? Il n'y a, pour la France républicaine et démocratique du vingtième siècle, que des guerres nationales. C'est dans l'intérêt de tous et non pas de quelquesuns que la lutte est poursuivie avec une armée nationale et un gouvernement national.

Voilà le changement radical dont il faut tenir compte pour résoudre le problème de la responsabilité de l'Etat pour faits de guerre. Il est manifeste que la péréquation des dommages de la guerre entre tous les Français est la seule en harmonie avec ces principes fondamentaux modernes. A l'idée de guerre nationale doit correspondre l'idée de sacrifice national et non pas individuel, de réparation intégrale!