POUVOIR EXÉCUTIF EN TEMPS DE GUERRE

(M. Joseph BARTHELEMY)

L'histoire nous montre qu'il existe, entre le droit public interne d'une nation et sa politique étrangère, les relations les plus étroites d'actions et de réactions réciproques. Par une concordance qui se reproduit trop constamment pour être purement contingente, la paix et la justice internationales ont toujours été menacées par des peuples asservis, tandis qu'elles ont toujours été défendues, jusqu'aux limites que tolère la dignité, par les nations démocratiques et libres.

Il y a d'abord une certaine politique intérieure qui entraîne presque fatalement une certaine politique étrangère. Ceci n'est pas une coïncidence simplement fortuite : trois fois, au cours du dix-neuvième siècle, le pavé de Paris a entendu résonner lourdement les bottes insolentes de l'étranger, et chaque fois, c'était un Napoléon qui avait jeté la France dans l'aventure fatale. L'histoire de nos deux empires est une histoire de guerres: si la grande ombre de Napoléon excite encore l'admiration envieuse

des jeunes princes mégalomanes qui attendent avec plus ou moins de décence l'héritage des couronnes royales ou impériales, ce n'est certes pas à cause de l'œuvre pacifique de l'empereur; ce n'est certes pas parce qu'il a posé les bases de l'organisation législative, administrative et judiciaire de la France moderne: c'est parce que cet « homme du destin », comme disait Fichte avec une sorte d'horreur religieuse, avait promené triomphalement ses armées victorieuses sur tous les champs de bataille de l'Europe; c'est parce qu'il distribuait aux membres de sa famille, comme les parcelles d'un héritage naturel, les trônes et les principautés; c'est parce qu'il pouvait fournir à ses comédiens ordinaires un parterre de rois.

Et les dates capitales qui jalonnent la période du second empire, ce sont encore des dates de guerres: Crimée, Italie, Mexique, 70. Au contraire, les grandes périodes pacifiques concordent avec les périodes de liberté politique: la Restauration, qui n'était un régime libre que par comparaison avec l'Empire, et qui ne fut aussi, avec la guerre d'Espagne et l'expédition d'Alger, qu'un régime relativement pacifique; encore mieux, la monarchie plus bourgeoise de Louis-Philippe; enfin la troisième République qui, pendant quarante-quatre ans, sans se lasser, a fait, au maintien de la paix internationale, des sacrifices, parfois jugés excessifs par une minorité bruyante d'imprudents qui s'étaient abstenus de réfléchir à la masse éprouvantable d'hor-

reurs sanguinaires que représente une guerre moderne. Que si maintenant, après cet examen sur nous-mêmes, nous portons nos regards sur les peuples étrangers, nos impressions premières ne feront que s'accentuer : le peuple qui, dans les circonstances tragiques du mois de juillet 1914, a mérité le beau titre de defensor pacis, de défenseur de la paix, c'est l'Angleterre; l'Angleterre qui, quoi qu'on en dise outre-Rhin, pensait si peu à attaquer, que l'heure du grand devoir l'a surprise, hélas! sans armée; et par une coïncidence qui maintenant commence de nous apparaître d'une logique lumineuse, l'Angleterre est en même temps le berceau de la liberté politique, mater parliamentorum, la mère des Parlements. Et qui a rendu vaines, au contraire, toutes les concessions, parfois douloureuses, que la France démocratique et la Grande-Bretagne libérale avaient su faire accepter de leurs peuples dans l'intérêt supérieur de la paix internationale? Ce sont ces princes germaniques, l'empereur très catholique d'Autriche, l'empereur très protestant d'Allemagne, qui réunissent fraternellement leurs adjurations familièrement impérieuses à leur même Dieu; c'est leur suite domestiquée de rois, grands ducs, princes et principicules : et tous, qu'ils régnent sur un empire ou sur une bourgade, ils ont la prétention commune que c'est Dieu lui-même qui a pris personnellement la peine de choisir leur tête pour y placer une couronne, et de les extraire de la foule des humains pour

leur confier la mission personnelle de diriger les destinées de leurs peuples); ce sont des princes qui ont conservé intactes toutes leurs prétentions à l'absolutisme et qui supportent avec une impatience non dissimulée et parfois avec une insolence calculée, qu'il existe à côté d'eux, des fantômes cependant bien effacés, de représentation nationale.

Cette coïncidence si générale, d'une part, de l'absolutisme et des tendances agressives, d'autre part, de la liberté politique et des tendances pacifiques, ne peut pas être purement contingente. Les nations libres sont pacifiques, parce que le peuple y fait entendre sa voix, et que le peuple ne se résigne qu'à la dernière extrémité aux horreurs d'une guerre dont il est la première et l'inévitable victime; au contraire, les pays soumis à l'absolutisme sont, par là même, livrés à l'égoïsme dynastique, qui, plus tôt ou plus tard, est fatalement condamné à devenir guerrier: au peuple sevré de la liberté politique, le souverain prétend donner comme compensation la viande creuse de la gloire des armes; les dynasties anémiées se retrempent dans un bain de sang humain; et les guerres sont souvent entreprises par des princes auxquels il faut des colonnes glorieuses pour étayer leur trône chancelant.

Mais, si une certaine forme de gouvernement intérieur entraîne nécessairement sa politique étrangère, par contre l'adoption, spontanée ou imposée, d'une politique étrangère par un

peuple, exerce une influence nécessaire sur son droit public interne: le peuple agressif et le peuple menacé de l'agression ne peuvent avoir la même politique intérieure que les peuples assurés de la paix: car chez les peuples guerriers ou condamnés à la guerre, la liberté politique doit consentir des sacrifices à la discipline nécessaire.

A une politique extérieure systématiquement agressive, ne peut correspondre à l'intérieur une politique libérale. Vers le milieu du dix-neuvième siècle, il était peut-être encore permis de caresser le rêve d'une Allemagne morcelée, dont l'idéal aurait été de développer, dans la liberté, la vie publique de chacune des petites patries. Mais voilà que les Allemands ont conçu l'ambition de devenir, non pas une grande, mais la plus grande des nations; l'idée de grandeur nationale est devenue tout d'un coup inséparable de l'idée d'une pression énergique exercée sur les nations voisines. L'Allemagne veut faire sa trouée dans le monde, « conquérir sa place au soleil ». Ainsi, le patriotisme allemand a été profondément troublé par le grand courant de la politique mondiale, par la tendance à la Weltpolitik; il a cessé d'être l'attachement au sol natal, l'amour du foyer, la fidélité aux traditions, l'orgueil légitime des grandes gloires nationales : il a dégénéré en une mégalomanie malsaine et agressive qui se traduit dans la fameuse formule : Deutschland ûber ailes.

Cette politique de grand chemin, qui élait une

menace pour tous les Etats avoisinants et le monde tout entier, devait être soutenue par un système interne de gouvernement d'où la liberté serait bannie et qui grouperait les peuples autour des princes, comme les régiments autour des colonels, et les princes autour de l'empereur, comme les colonels autour du général. La politique mondiale, que l'on appelle précisément l'impérialisme, entraîne à l'intérieur un droit public caractérisé par une discipline rigoureuse et une autorité toujours agissante. Quant à la liberté politique, elle doit être complètement expulsée comme un dissolvant de la force nécessaire à l'Etat pour la réalisation de ses desseins dominateurs.

La politique étrangère et la politique intérieure se conditionnent mutuellement, surtout en ce qui concerne la situation dans l'Etat du pouvoir exécutif.

Le peuple apache, le peuple cambrioleur, celui qui se prépare à l'attaque, la médite, et veut être à tout moment prêt à fondre sur son voisin, abdique, en vue de cette œuvre de proie, ses libertés essentielles: il se serre autour de son chef, dans une discipline abjecte, ainsi que des brigands autour d'un chef de bande. On le voit, un peuple qui abdique sa liberté, est conduit à la guerre offensive par l'égoïsme dynastique; mais, d'autre part, le désir de la guerre est un des plus courts chemins qui conduisent à l'abdication de la liberté. Vous voyez dès lors, Messieurs, quelle est l'œuvre immense

RENFORCEMENT DTT POT VOIR EXECUTIF IOO

qui s'offre aux efforts militaires et diplomatiques des alliés. Pour que la guerre actuelle produise tous ses effets utiles, elle devrait en premier lieu délivrer l'Allemagne de son militarisme, afin de calmer son goût exalté des aventures; elle devrait en second lieu — et ce n'est pas la partie la plus facile de la tâche — lui imposer des institutions libres, afin de mettre le peuple allemand, et par contrecoup, le monde civilisé, à l'abri des tentations belliqueuses de l'égoïsme dynastique.

Le peuple, au contraire, qui aime sincèrement la paix, ressent, à l'égard de la liberté, un attachement de même nature et du même degré; s'il est resté fidèle à la tradition dynastique, il ne laisse pas au monarque un pouvoir absolu, et partage avec lui, par l'intermédiaire de représentants élus, la direction des affaires publiques; ou mieux encore, par la République, qui est normalement pacifique, il conserve la haute main sur tous les pouvoirs de l'Etat. Mais vienne l'heure grave du péril, et ce peuple, s'il a atteint un degré suffisamment élevé d'éducation politique, éprouve le sentiment immédiat et instinctif que, momentanément, il doit reconnaître à la discipline des droits supérieurs à ceux de la liberté; pendant la durée entière de la crise, mais seulement pendant cette durée, son droit constitutionnel subira, sans revision formelle, une transmutation profonde: volontairement, il consentira un sacrifice partiel et passager de

tOÔ PROBLÈMES DE GUERRE

liberté, pour reconnaître à l'exécutif une influence exceptionnelle.

Pendant la guerre, les peuples pacifiques se verront contraints d'adopter un droit constitutionnel qui se rapprochera de celui des peuples guerriers. Tous les sacrifices de liberté et de principes constitutionnels seront légitimes s'ils sont imposés par les nécessités impérieuses et inéluctables de la défense nationale; mais, par contre, s'il n'est pas strictement motivé par des considérations de cette nature; s'il est un simple effet de la tendance naturelle, déjà dénoncée par Montesquieu, qui entraîne le pouvoir à abuser du pouvoir; s'il découle du simple dédain de l'exécutif à rencontre des droits du citoyen ou des prérogatives du Parlement : alors, le sacrifice des libertés civiques ou des règles constitutionnelles, reste sans excuse possible, contraire à tous les principes, illicite, blâmable.

Ainsi, le désir de la guerre amène un renforcement du pouvoir exécutif, un élargissement de sa liberté; l'état de guerre l'impose.

Comment cette transformation s'est-elle opérée chez nous, par suite des terribles événements dont nous sommes encore les spectateurs épouvantés? c'est ce que, essayant de m'af franchir quelques instants de l'horrible, mais glorieux et réconfortant cauchemar, je voudrais essayer de dégager rapidement devant vous. — Je le ferai avec les sentiments de prudente modestie que m'impose ma qualité de simple témoin irresponsable; je le ferai aussi avec les sentiments du

plus sincère respect pour les hommes qui ont assumé, dans ces graves circonstances, les redoutables responsabilités du pouvoir: tout le monde s'accorde à reconnaître qu'ils ont bien mérité de la patrie.

Et d'abord, par quels moyens de technique juridique, par quelles procédures a été opéré ce déplacement dans l'équilibre constitutionnel? Il résulta de la convergence de diverses forces constitutionnelles: 1° Il y a eu d'abord la mise en œuvre de la législation permanente élaborée en temps normal en vue des périodes de crise: nous avons, en effet, deux lois sur l'état de siège: loi du 9 août 1849, qui définit les effets de cette situation anormale; loi du 3 avril 1878, qui détermine les conditions dans lesquelles elle peut être déclarée. On verra dans la suite que, dans l'intérêt du maintien de l'ordre, le gouvernement a exprimé de cette législation toute l'essence de bonne dictature qu'il était possible d'en obtenir. 2° Les pouvoirs du gouvernement ont été en second lieu étendus par une décision formelle du Parlement, prise sous la pression des circonstances: je veux parler de la loi, votée le 4 août, et augmentant la liberté financière du gouvernement de telle sorte que. jusqu'au 22 décembre, il a pu, avec le seul concours du Conseil d'Etat, ouvrir des crédits s'élevant à près de 6 milliards et demi. 3° Enfin, le déplacement d'équilibre s'est opéré par l'initiative envahissante de l'exécutif, ratifiée tacitement ou expressément, ou bien simplement to-

lérée par le Parlement, et, en outre, par l'effacement du Parlement, attitude sacrifiée qui a été en partie spontanée, en partie arrachée par un mouvement défavorable de l'opinion publique; en partie, enfin, imposée par l'usage normal des prérogatives constitutionnelles du président de la République.

Telles sont les diverses procédures de droit public au moyen desquelles s'est opéré le déplacement d'équilibre au profit de l'exécutif. Les effets en ont été, en apparence, multiples et divers; nous pouvons, pour la commodité de nos explications, les grouper sous les deux chefs suivants: 1° diminution des libertés publiques et de leurs garanties contre l'exécutif; 2° liberté anormale de l'exécutif à l'égard de la loi.

DIMINUTION DES LIBERTES PUBLIQUES ET DE LEURS GARANTIES CONTRE L'EXÉCUTIF

Le premier résultat de ce changement d'équilibre a été une augmentation très appréciable des pouvoirs du gouvernement, qui a vu d'un côté se resserrer et se renforcer sous ses ordres, la discipline des citoyens et des fonctionnaires, et, d'autre part, se relâcher au contraire le contrôle qu'exerce sur son .activité l'opinion publique et le Parlement.

a) Augmentation et renforcement de la disci-

pline des citoyens sous les ordres du gouvernement.

Et d'abord, aussitôt que la guerre eut été déclarée, par une décision qui, conformément à la loi, eut pour effet d'amener une réunion des Chambres qui devaient la ratifier, la plupart des libertés des citoyens passèrent entre les mains des autorités militaires, et comme celles-ci sont soumises au gouvernement, en réalité entre les mains du gouvernement; sur toute l'étendue du territoire de la République, toutes nos libertés sont passées entre les mains du pouvoir: il nous a enlevé notre liberté d'aller et de venir; à partir d'une certaine heure du soir jusqu'à une certaine heure du lendemain, il nous a été interdit d'être en dehors de nos demeures; la circulation par des moyens quelconques de locomotion, chevaux, bicyclettes, automobiles, chemins de fer, a été soumise à une étroite réglementation; la liberté du commerce a été atteinte par divers procédés tels que la fermeture de certains magasins (restaurants) à des heures prématurées, la réglementation étroite de certains commerces (boissons alcooliques), la limitation du prix des denrées d'alimentation, limitation qui, en dehors du pain et de la viande de boucherie, reste d'une légalité plus que douteuse; la propriété privée a été mise à la disposition du gouvernement par l'ouverture des lois sur les réquisitions; enfin, les libertés de nature politique (libertés de hi parole, de la réunion, de la presse) n'ont pu s'exercer que sous

le contrôle très étroit du gouvernement. L'article 11 de la loi du 9 août 1849 spécifie que les citoyens continuent, nonobstant l'état de siège, à exercer tous ceux des droits garantis par la constitution, dont la jouissance n'est pas suspendue par la loi. Mais on peut se demander quels sont les droits qui ont été ainsi protégés contre l'action gouvernementale. La France a eu la sensation qu'elle était gouvernée, fortement gouvernée. Elle a accepté très allègrement de la République un régime de guerre que le second Empire n'avait pas eu l'énergie de lui imposer pendant la crise de 1870. Admirable souplesse de la constitution de 1875! On lui reprochait d'avoir organisé et condamné son exécutif à une déplorable impuissance; et quand les circonstances l'ont exigé, cet exécutif a déployé toute la force qu'il était raisonnablement possible de souhaiter!

b) Augmentation et renforcement de la discipline des fonctionnaires sous les ordres du gouvernement.

Depuis quelques années, un mouvement très intéressant se dessine, tendant à constituer aux fonctionnaires un statut: c'est-à-dire, à les mettre à l'abri de l'arbitraire des supérieurs hiérarchiques.

Or, le gouvernement s'est cru autorisé par les circonstances à suspendre les premiers linéaments de ce statut, sans distinguer entre ceux qui lui avaient été imposés par la loi et ceux

qu'il avait concédés par simple décret. Sans doute, ce retour vers l'arbitraire cessera avec la fin des hostilités; mais il n'en est pas moins réel.

a) Suspension des garanties légales de fonctionnaires ayant un état. — Les lois en vigueur — loi du 19 mai 1834, loi du 16 février 1912, spéciale aux généraux — assurent aux militaires un certain droit sur leur grade et sur leur emploi: ils n'en peuvent être privés que sur l'avis conforme d'un conseil dont la composition varie avec le grade. Cette garantie est suspendue et remplacée par l'avis d'un seul supérieur hiérarchique.

p) Suspension des garanties communes à tous les fonctionnaires. — H y a dans nos lois une disposition excellente et qui constitue le minimum de garantie au profit des agents: qu'ils ne puissent pas être frappés sans être prévenus de ce qu'on leur reproche. C'est l'objet de l'article 65 de la loi de finances du 22 avril 1905; avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un retard dans l'avancement à l'ancienneté, les fonctionnaires civils et militaires ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les pièces composant leur dossier. Celte garantie élémentaire est suspendue d'abord (15 août) pour les deux départements de la Guerre et de la Marine; ensuite (10 septembre), pour tous les fonctionnaires des administrations publiques.

Il y a enfin un grand nombre de fonction-

naires qui ne peuvent être frappés de peines disciplinaires que sur l'avis d'un conseil de discipline; cette garantie est elle-même suspendue. Si j'ajoute qu'en fait ont été méconnues les garanties établies par les lois au profit des agents décentralisés (maires, adjoints, conseils municipaux), j'en aurai assez dit pour que vous voyiez jusqu'à quel point le pouvoir du gouvernement a été augmenté, légalement ou illégalement, par le fait que ses agents lui doivent une obéissance plus stricte que jamais.

c) Accroissement de Vautorité gouvernementale par V af faibli ssement du contrôle qu'exerce sur elle l'opinion publique et le Parlement.

La suspension des libertés publiques a été complétée par la suspension des garanties constitutionnelles normales.

En dehors des périodes de crise, nous vivons sous un régime qu'on appelle gouvernement d'opinion; il en résulte notamment que le pouvoir exécutif n'exerce ses attributions que sous le contrôle de la presse et du Parlement. La presse est la conscience du Parlement; le Parlement est la conscience du gouvernement.

Le peuple français passe depuis très longtemps pour être tout particulièrement curieux, et Jules César raconte, dans ses Commentaires, que nos ancêtres, les Gaulois, se postaient aux carrefours des routes pour être les premiers à recueillir des nouvelles de la bouche des passants. Si telle est vraiment une de nos passions

RENFORCEMENT DU POUVOIR EXECUTIF Il3

nationales, reconnaissons que. depuis le début des hostilités, elle a été soumise à une épreuve sévère.

A consulter simplement la lettre des textes législatifs, on ne peut imaginer le régime autoritaire, à la fois complexe et ingénieux, que le gouvernement est parvenu à en faire sortir.

C'est d'abord l'article 9 de la loi du 9 août 1849, qui permet à l'autorité militaire, lorsque l'état de siège a été déclaré, « d'interdire les publications et les réunions qu'elle juge de nature à exciter ou à entretenir le désordre ». C'est, en second lieu, la loi, purement répressive, votée dans la grande séance du 4 août 1914, et qui punit les indiscrétions en matière militaire. Sur cette base très étroite, le gouvernement a édifié tout un système de prévention de la presse qui rappelle ce décret du 17 février 1852, le chef-d'œuvre du vice-empereur Rouher, que Bertin, au témoignage de Granier de Cassagnac, appréciait ainsi : « On peut dire ce qu'on voudra du décret, excepté que son auteur est une bête. »

D'abord, les journaux existants ont naturellement été respectés: mais, tout au moins dans certaines circonscriptions, la fondation des journaux nouveaux a été soumise à l'approbation de l'autorité militaire. Les journaux n'ont plus été maîtres de leur mode de publication: il leur a été interdit de publier plus d'une édition par vingt-quatre heures, de mettre de larges titres en manchettes, de faire crier leurs numéros sur

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la voie publique; mais l'atteinte la plus grave portée à la liberté de la presse a résulté de la nécessité de l'autorisation administrative préalable nécessaire pour la publication de tout écrit, de la censure, puisqu'il faut l'appeler par son nom: aucun article, quel qu'il soit, article de doctrine ou d'information, ne peut être publié sans l'autorisation préalable de l'autorité administrative, et celle-ci la refuse pour les motifs les plus divers: l'article, pour passer, doit être circonspect sur les opérations militaires, afin de ne pas gêner le haut commandement; modéré dans ses opinions, pour ne pas troubler l'union sacrée des citoyens; sobre d'appréciations sur les actes du gouvernement, pour ne pas affaiblir son autorité. Il était inévitable qu'il se produisît quelques coups de ciseau déconcertants; quelque fantaisie se mêle toujours à l'autorité qui se transforme en arbitraire: signalons l'interdiction de l'entrée en France du grand journal de nos alliés, le Times; la défense de publier les communiqués officiels anglais, et enfin la prohibition adressée au journal le Temps d'annoncer à l'avance, celui qu'il ferait: je veux dire, la défense faite à ce journal de publier son bulletin météorologique, pour le motif que l'ennemi est intéressé à savoir si, le lendemain, il fera beau ou laid, humide ou sec. Ces diverses prohibitions, que je mentionne sans les critiquer, étaient motivées par des considérations d'ordre militaire; par conséquent par les considérations les plus graves: cepen-

RENFORCEMENT DU POUVOIR EXECUTIF Il5

dant, lorsque je faisais mes études de droit, mes maîtres étaient tellement soucieux de la liberté qu'ils m'enseignaient que l'article 9 de la loi de 1849, qui donne à l'autorité militaire « le droit d'interdire les publications de nature à entretenir le désordre », ne lui confère pas celui de soumettre les écrits à l'autorisation préalable. Ils auraient plus difficilement admis encore la légalité, sur le fondement de cette loi de 1849, qui assure aux citoyens la jouissance, en état de siège, de tous les droits qui ne leur sont pas expressément enlevés, d'une censure politique, exercée par les préfets sous le contrôle du ministère de l'Intérieur, et qui s'est crue autorisée à empêcher la publication d'articles pour le motif qu'ils contenaient des critiques inopportunes contre les services publics, ou même des appréciations simplement désobligeantes pour des personnages haut placés contre lesquels étaient dirigées quelques-unes de ces piqûres d'épingle qui sont la rançon même des grandeurs.

Ce régime préventif n'est pas réglé par la loi; aussi l'interdiction de publier un article qui n'a pas été préalablement censuré n'est-elle sanctionnée par aucune peine proprement dite, qui atteigne le journaliste dans sa personne ou dans ses biens: ce régime administratif est sanctionné en principe par des mesures purement administratives : c'est d'abord la saisie des exemplaires contenant un article non censuré et dont la publication est jugée inopportune: cette aven-

ture arriva au journal l'Homme libre qui, estimant ce titre en contradiction avec la réalité du régime, se transforma en Homme enchaîné, notre administration a ressuscité ce que l'on considérait comme la grande invention du décret de 1852, invention dont Persigny et Rouher se disputent la paternité devant l'histoire: je veux parler de l'institution des avertissements: avant de frapper, et pour une première infraction légère, l'administration avertit le journal, le blâme; un grand journal du matin reçut de la sorte un blâme parfaitement justifié au sujet de l'article d'un sénateur qui avait mis bien légèrement en cause la valeur militaire des soldats provenant de certaines régions. Enfin, si les peines morales sont impuissantes à empêcher les récidives, l'autorité peut — et elle a fréquemment usé de ce droit — frapper le journal d'une suspension dont elle fixe arbitrairement la durée. Nous sommes ici dans la lettre stricte du texte de 1849, : l'autorité militaire peut « interdire les publications ». Par cet ensemble de mesures, le gouvernement est arrivé à faire peser sur les journalistes une main de fer que certains ont trouvée insuffisamment recouverte de velours.

Le gouvernement a pu ainsi paralyser, en partie, le contrôle de la presse; il n'a que peu senti le contrôle des Chambres.

Tout d'abord, le Parlement, soucieux de ne pas affaiblir l'autorité nécessaire du gouvernement, poussé sans doute aussi par un mouvement de l'opinion, s'est spontanément effacé.

Dès l'ouverture des hostilités, le gouvernement dut le convoquer: il devait d'abord lui demander des crédits, et lui faire ainsi approuver implicitement l'acceptation de la guerre déclarée par l'Allemagne; mais surtout, une disposition absolument impérative de la loi a convoqué de plein droit les Chambres, deux jours après la déclaration de l'état de siège par le gouvernement. Vous savez, Messieurs, avec quel admirable esprit d'abnégation, avec quel extraordinaire souci de discrétion, le Parlement usa des droits que les circonstances lui ouvraient: il tint, le 4 août, une seule et inoubliable séance : aucun député ne parla; et ce fut sans aucun débat que, à l'unanimité, les Chambres votèrent les dix-huit projets de loi qui lui étaient demandés par le gouvernement. L'écho de cette scène historique devait aller frapper en plein cœur l'ennemi, qui se voyait ainsi solennellement notifier qu'il avait contre lui la France toute entière, sans distinction d'opinions, sans frontières de partis. 1

Après cette séance « de draperie », le Parlement se sépara et s'abstint de tenir des séances. Lorsque de nouveau, à la fin du mois de décembre 1914, le Parlement fut convoqué, il ne tint que trois séances; et dans aucune, il n'y eut de débat. Le Parlement s'est abstenu volontairement d'exercer son droit de contrôle en séance publique; il n'y a eu aucune interpellation, aucune question (tout au moins aucune question orale, le système si précieux des ques-

Il8 PROBLÈMES DE GUERRE

tions écrites ayant continué à fonctionner); et quant aux nombreux projets déposés par le gouvernement, ils turent votés à l'unanimité et sans discussion, sur la simple affirmation des rapporteurs qu'ils avaient été soigneusement examinés dans les commissions.

Remarquez, d'autre part, que le Parlement s'en est à peu près complètement remis au gouvernement au sujet de la date à laquelle il lui plairait de le convoquer : la constitution, en effet, prescrit que les Chambres seront convoquées si la moitié plus un de leurs membres en font la demande : il n'y a eu aucun mouvement sérieux en faveur de la mise en œuvre de cette prérogative parlementaire.

Il y a enfin, un principe capital du régime parlementaire moderne : c'est le principe dé la spécialité des crédits; lorsque la Représentation nationale ouvre un crédit, elle exige l'affectation de la somme votée à une dépense déterminée. Et la spécialisation de ces crédits croît avec la liberté politique. Dans les régimes non libéraux, le Parlement vote le budget en bloc; il ouvre, par exemple, un crédit de 4 milliards. Un premier progrès est réalisé lorsque le Parlement vote le budget par ministère; et, enfin, on arrive à la solution la plus libérale lorsque le Parlement vote le budget par service public: c'est ce que l'on appelle le vote par chapitre. Or, le Parlement vient, par une abdication volontaire, de revenir au système non libéral. Sous le nom de douzièmes provisoires, il vient de

voter un budget pour six mois : et ce budget a été voté en bloc. C'est le président de la République qui, par décret, répartira entre les divers ministères les 8 milliards qui lui sont alloués.

Déjà, en vertu de la loi du 5 août 1914, le gouvernement, avec le seul concours du Conseil d'Etat, avait ouvert des crédits pour un total d'environ 6 milliards et demi.

Le Parlement a donc eu la sagesse — qu'il faut bien lui reconnaître — d'adopter, dès le début de la crise, une attitude systématiquement effacée. Il faut bien reconnaître, d'autre part, qu'il ne lui en a été tenu que très peu de compte et que le gouvernement n'a rien fait, bien au contraire, pour le pousser à sortir de cet effacement. Au lendemain de la grande séance du 4 août, la session restait ouverte : par conséquent, le Parlement conservait encore la faculté juridique d'exercer ses attributions. Mais quelques jours après s'être installé à Bordeaux, le gouvernement la lui enlevait, en prononçant par décret la clôture de la session. L'usage de cette prérogative gouvernementale se faisait dans des circonstances particulièrement remarquables : d'abord, il est permis de se demander si le gouvernement conserve le droit de renvoyer les Chambres, à son gré, lorsqu'elles sont réunies de plein droit pour veiller à une situation exceptionnelle comme l'état de siège; en second lieu, d'après les usages parlementaires, le décret de clôture est lu à la tribune par un ministre et versé aux archives de l'assemblée: ce-

lui-ci fut simplement et directement inséré au Journal officiel.

D'autre part, le gouvernement était obligé de convoquer le Parlement avant la fin de l'année 1914, pour obtenir le vote du budget de 1915. Mais, cette convocation, il l'a faite aussi tardive qu'il était possible: il ne s'y est résigné qu'acculé par les délais, dans les tout derniers jours de décembre, et après trois séances silencieuses, il s'est hâté de prononcer la clôture de la session, enlevant ainsi au Parlement la possibilité de tenir de nouvelles séances.

Certaines communications officieuses du ministère de la Guerre à la presse nous apprennent enfin que le gouvernement n'a supporté qu'avec mauvaise humeur les tentatives de contrôle des grands services, et notamment du service de santé par des commissions parlementaires.

Par conséquent, l'opposition a observé un silence presque complet; et remarquez, Messieurs, que c'est la première fois peut-être que pareil phénomène se produit dans l'histoire du gouvernement de parti. Au cours des grandes guerres soutenues par la Grande-Bretagne, l'opinion n'a pas désarmé et Fox n'a pas abdiqué son droit et son devoir de contrôle à l'égard de Pitt; aujourd'hui encore, l'opposition n'hésite pas à demander au gouvernement des explications sur les mesures militaires: Lord Curzon a cru de son devoir d'apprécier publiquement les mesures militaires prises par Lord Kitchener.

Il est certain que dans une période comme celle que nous traversons, le contrôle parlementaire doit s'exercer avec une grande discrétion: il faut éviter tout ce qui peut compromettre l'union nationale, l'autorité du gouvernement, la confiance du pays, et surtout tout ce qui peut affaiblir la discipline militaire. Le contrôle parlementaire doit être une collaboration. Dans ses deux sessions d'août et de décembre, le Parlement a montré qu'il était capable de comprendre son devoir. Dès lors, n'y a-t-il pas lieu de lui permettre d'exercer des droits qu'il tient de la constitution? Le pays a besoin du faisceau de toutes ses forces; il ne faut pas négliger les énergies, les lumières, les idées qui peuvent surgir du sein de la représentation nationale.