LIBERTÉ ANORMALE DU GOUVERNEMENT A L'ÉGARD DE LA LOI

Le régime sous lequel nous vivons en période normale est le régime de légalité: il se définit par cette idée fondamentale que l'action du pouvoir exécutif, si elle n'est pas complètement liée par la loi, ne peut cependant s'exercer contrairement à la loi. La loi n'est pas la règle unique de l'activité gouvernementale, dans l'infinie complexité de ses manifestations; mais1 elle lui oppose une barrière infranchissable.

Ce principe de légalité est la garantie fondamentale du droit moderne; on ne saurait en

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exagérer l'importance. Il ne faut pas cependant le pousser jusqu'à l'absurde. La loi est faite pour le pays, non le pays pour la loi. Si les circonstances sont telles que l'on soit contraint d'opter entre les deux, c'est la loi qu'il faut sacrifier au pays : Salus populi suprema lex esto. Cette nécessité a été très clairement comprise et acceptée par le peuple qui passe pour être le plus attaché du monde au respect de la loi: l'Angleterre. Il est couramment admis dans ce pays que le gouvernement, acculé à violer la loi pour sauver la nation, est autorisé à le faire à condition de solliciter du Parlement un bill d'indemnité. La société a le droit imprescriptible d'invoquer elle aussi la règle: primum vivere. Elle a le droit de vivre. Mais on ne peut manquer d'apercevoir tout de suite dans quelles voies dangereuses, dans quelles perspectives redoutables de coup d'Etat ne manquerait de conduire cette doctrine, périlleuse entre toutes, si elle n'était contenue dans d'étroites limites: le sacrifice de la loi par le gouvernement n'est excusable que s'il est imposé par une impérieuse et inéluctable nécessité de salut national; si, par conséquent, il n'existe pas un moyen légal et régulier d'atteindre le but recherché.

C'est à la lumière de ces principes que nous devons examiner les faits récents, en nous abstenant, comme nous l'avons fait jusqu'ici, de les apprécier du point de vue de leur opportunité, et en nous plaçant au seul point de vue de leur régularité juridique.

Les faits saillants que je relève dans l'attitude de l'exécutif à l'égard de la loi peuvent se ranger sous les chefs suivants:

1° Suspension de l'application des lois;

2° Violation de la loi dans des décisions d'espèces;

3° Substitution de règles nouvelles édictées par le pouvoir exécutif, aux règles légales antérieurement édictées par le Parlement.

1° Et d'abord, suspension de l'application des lois.

L'état de guerre a amené le gouvernement à suspendre l'exécution de certaines lois. Je citerai, par exemple, la volonté, ouvertement déclarée par le gouvernement, affirmée dans des lettres ministérielles et dans des instructions aux préfets, de suspendre l'application des mesures de rigueur contre les congrégations de femmes, Il n''est pas dans mon plan d'apprécier l'opportunité de cette attitude. Je puis cependant exprimer ce souhait que la législation du temps de paix ne soit pas une législation de guerre civile, quelle soit toujours assez nationale pour que son application, en présence de l'ennemi, n'apparaisse pas, je n'ose pas dire: comme une tache, mais comme une nuance fâcheuse sur le drapeau.

2° Violation de la loi dans des décisions d'espèces.

Le gouvernement, après la guerre, ne s'est plus considéré comme tenu d'appliquer les lois : il

a; même estimé qu'il pouvait agir, dans des décisions d'espèce, contrairement aux termes formels de la loi.

Ainsi, un maire ne peut être révoqué que par un décret du président de la République: nous avons vu le préfet de Meurthe-et-Moselle révoquer lui-même un maire dont l'attitude avait été peu digne en présence de l'invasion allemande. La mesure était aussi juste en ellemême que profondément illégale quant à la forme et à la compétence.

En 1908, a été votée une loi pour garantir contre les révocations arbitraires du pouvoir central les maires et les adjoints: ils doivent être prévenus, être invités à fournir des explications écrites: non seulement la loi n'a pas été appliquée, mais elle n'est même pas mentionnée dans les révocations de maires ou adjoints qui ont fui en présence de l'ennemi, alors que cependant, les décrets sont précédés d'un visa de textes. (V. notamment le décret du 20 septembre 1914, cbntre le conseil municipal de Vitry-le-François.) C'est également sans invoquer la loi de 1908 que le préfet de Meurthe-et-Moselle a suspendu pour quinze jours un maire qui avait tiré sur un Taube. La loi est purement et simplement supprimée en fait.

Entre un grand nombre d'autres, je cite enfin ce dernier exemple: lorsqu'un siège législatif devient vacant, le pouvoir exécutif est tenu de convoquer les électeurs dans les trois mois, à partir du jour de la vacance. Or, un décret

du 7 août rapporte deux décrets précédents qui avaient convoqué les électeurs et renvoie les élections sans aucun délai.

Cette dernière mesure peut être considérée comme imposée par les circonstances: il y a une sorte d'impossibilité, non point matérielle, mais morale à faire procéder à des élections quand tous les électeurs valides se trouvent privés de l'exercice de leur droit par l'appel sous les armes. La nécessité de la violation de la loi municipale de 1884 et de la loi décentralisatrice de 1908 dans les précédentes hypothèses apparaît avec une bien moindre évidence.

3° Mais, jusqu'ici, le gouvernement n'a fait que méconnaître la loi dans des hypothèses déterminées : il la respecte encore en ce qu'il la laisse subsister. L'atteinte la plus grave au régime de légalité a été celle qui a consisté pour le gouvernement à substituer une règle émanée de sa volonté propre, à la règle formellement énoncée par le pouvoir législatif.

Le temps m'oblige à laisser de côté, malgré l'énorme intérêt juridique qu'elle présente, l'hypothèse dans laquelle le pouvoir exécutif a légiféré en vertu d'une délégation du Parlement. Une loi du 5 août 1914 a ainsi donné au gouvernement un pouvoir très large pour faire une législation essentiellement provisoire en ce qui concerne l'exécution des obligations pendant la durée des hostilités: c'est en vertu de cette délégation que le pouvoir exécutif a pris cette série de décrets, connus sous le nom de décrets

de moratorium et dont la rédaction et l'opportunité ont donné lieu à bien des critiques. Les juristes se demandent s'il est licite que le Parlement se dépouille ainsi au profit du gouvernement; on ne peut, dit-on, déléguer une compétence, parce qu'elle n'est pas un droit, auquel on pourrait renoncer, mais un devoir que l'on est tenu d'accomplir.

Je craindrais d'ailleurs que cette controverse vous apparût comme un exercice d'école; le pouvoir législatif n'est pas limité par les textes constitutionnels et, en pratique, on n'élèvera pas de difficulté sur le pouvoir qu'avait le Parlement de charger l'exécutif, qui est le mieux en mesure d'apprécier les circonstances et de prendre des décisions promptes, d'élaborer cette législation essentiellement instable et variable sur le moratorium.

Beaucoup plus grave a été l'élaboration de règles nouvelles et contraires à des lois en vigueur par le gouvernement, prétendant puiser son pouvoir exceptionnel dans les seules circonstances et non dans une délégation expresse, ou même tacite du Parlement.

Il n'est pas de mesure plus juste, plus nécessaire, plus équitable que celle qui a soumis aux obligations militaires les exemptés et réformés qui en seraient jugés capables par des conseils de réforme et qui a versé dans le service armé les auxiliaires prêtant les conditions physiques nécessaires. Il n'est pas douteux, cependant, que ces mesures étaient contraires aux

lois en vigueur; et le décret le reconnaît dans son préambule.

L'article 65 de la loi de finances de 1905 paraît gênant pour la discipline militaire et la discipline des fonctionnaires: un décret suspend l'application de cet article pendant la durée des hostilités.

La loi de 1912 met à la mise à la retraite d'office des généraux des formalités qui deviennent encombrantes: un décret les supprime.

Ceci est beaucoup plus grave; le Code de justice militaire laisse subsister, au profit des prévenus, même en temps de guerre, un minimum de garanties: le conseil de guerre contiendra un nombre de membres (cinq) suffisant pour que les peines terribles qu'il est appelé à prononcer ne paraissent pas infligées sans une absolue nécessité, un certain délai s'écoulera entre la poursuite et la comparution. Ces règles de la loi apparaissent comme incompatibles avec les nécessités impérieuses de la discipline et du maintien de l'ordre public: un décret (du 6 septembre 1914) les supprime. Il n'y aura plus que trois membres par conseil et le prévenu sera jugé sans aucun délai. Cette modification par voie de décret d'une procédure pénale est peut-être la mesure illégale la plus grave qui ait été prise par le gouvernement.

Encouragé par ses précédentes tentatives, le gouvernement n'a plus borné ses ambitions à légiférer pour la durée de la guerre. Il a prétendu faire de la législation permanente. C'est

l'objet des derniers décrets du 7 janvier 1915, qui interdisent absolument le commerce de l'absinthe et prohibent l'ouverture de nouveaux débits d'alcool. Certes, voilà des mesures d'hygiène sociale excellentes, parfaites; et je ne saurais assez fortement y applaudir. Le gouvernement qui les a prises a été un bon dictateur, mais il n'en a pas moins été un dictateur.

J'admets d'ailleurs que toutes ces mesures illégales sont excellentes en elles-mêmes; car il n'est pas dans mon intention d'en examiner l'opportunité.

Mais l'illégalité certaine de ces mesures étaitelle justifiée par la règle que nous avons formulée tout à l'heure; le gouvernement se trouvait-il en présence de l'impérieuse et inéluctable nécessité de salut national? de l'impossibilité d'atteindre le but voulu par les voies régulières? C'est assez difficile à admettre: sans doute, les mesures étaient bonnes en ellesmêmes; admettons qu'elles étaient toutes nécessaires; il était cependant possible de les prendre d'accord avec le Parlement; le gouvernement renvoie le Parlement, et puis il déclare: « Le Parlement n'était pas là pour faire des lois; il a bien fallu que je procède par voie de décrets. » En réalité, le Parlement était là; il était dans tous les cas tout prêt à être convoqué, et tout disposé à donner au gouvernement, dans le délai le plus bref, les armes qui lui étaient nécessaires.

Messieurs, je me rends parfaitement compte que mes scrupules de légalité peuvent paraître mesquins, ridicules, comiques en présence de la grandeur et de la gravité des événements... On raconte que, réveillé au matin du 2 décembre par l'annonce du coup d'Etat, un de mes plus vénérables prédécesseurs de la Faculté de droit, Valette, alors député, aurait prononcé, à peine sorti de son sommeil, cette parole mémorable: « L'acte est nul, de plein droit. »... Je me rends parfaitement compte que vous pouvez me prendre pour un juriste endurci, pour un légiste exacerbé. Cependant dans l'exclamation de Valette, qui d'ailleurs réclamait et obtenait le jour même son incarcération dans le fort de Vincennes « au double titre de représentant du peuple et de professeur de droit », il y avait le reflet d'une belle et nécessaire préoccupation. Certes, je reconnais et je proclame que la grande œuvre du moment, c'est la victoire. Je ne veux pas être de ceux qui, dans le silence du cabinet de travail, se laissent aller à l'injustice de critiques trop faciles contre les hommes chargés, en face de réalités souvent terribles, de prendre des décisions injustes et d'assumer d'écrasantes responsabilités.

Je vous demande cependant de ne pas dédaigner le respect de la loi: c'est la garantie de l'ordre, de la liberté, de la prospérité et de la grandeur d'un pays. Le gouvernement doit être le premier à en donner 1 exemple; autrement, au sabotage gouvernemental de la légalité, ne

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tarderait pas à correspondre le sabotage anarchiste d'en bas.

Depuis le jour de l'agression allemande, la France a donné au inonde un spectacle grandiose: ce fut d'abord l'héroïsme sublime de notre vieille race guerrière; ce fut ensuite cette reconstitution du bloc français, qui remplissait d'émotion notre grand historien Lavisse : « France des croisades, France de Bouvines, France de Rocroi, France de Valmy, France d'Austerlitz, France de la fleur de lys et du drapeau blanc, France de l'aigle ou du coq et du drapeau tricolore, France du bonnet phrygien et du drapeau rouge, toutes les Frances mêlées et confondues. »

Le monde n'est pas au bout de ses émerveillements: après la France héroïque, après la France unie par le ciment de l'union sacrée, il va pouvoir admirer la France qui sait garder, jusque dans les heures les plus difficiles, le août et les mœurs de la liberté.