EN TEMPS DE GUERRE

(M. Joseph BARTHELEMY)

Il est impossible de dégager les lois d'après lesquelles les grands événements historiques influent sur les préoccupations, sur les tendances, sur la mentalité des nations ou des assemblées politiques : l'histoire n'impose pas ses leçons à qui ne cherche pas à les entendre, et l'expérience exige qu'on lui pose attentivement des questions. Née de la guerre et dans l'angoisse de la défaite, l'Assemblée nationale de 1871 aurait dû, semble-t-il, prévoir le renouvellement possible des redoutables événements dont la France devait pendant de si longues années ressentir la secousse. Mieux que toute autre assemblée, il nous paraît qu'elle aurait dû avoir la nette conception du rôle capital que jouent les pouvoirs civils dans un conflit international : les armées sont le bras qui frappe, mais les organes constitutionnels sont la tête qui veut et le cœur qui résiste: et il se trouve des experts militaires pour penser qu'en 1871, le bras était

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encore prêt à frapper et que c'est la tête qui faiblit et le cœur qui flancha. Eh bien! cette Assemblée nationale, en organisant son mécanisme constitutionnel, n'a jamais prévu qu'une guerre pourrait venir en troubler le fonctionnement normal. Elle nous a ainsi légué 'des problèmes qui surgissent en foule et dont la solution est, pour nous, particulièrement délicate: car les questions qui intéressent les périodes exceptionnelles et troublées doivent être, autant que possible, résolues avec la vision encore nette des périodes de calme, et non pas avec l'obscurcissement inévitable ou même le désarroi possible des idées qu'entraîne l'explosion de la crise : il faut les opérer à froid.

Voici, par exemple, un problème capital, que j'ai déjà abordé dans ma dernière conférence, et dont je me propose d'examiner aujourd'hui, devant vous, quelques nouveaux aspects: c'est le problème de la coexistence, avec l'état de guerre, du fonctionnement régulier du régime représentatif et parlementaire. Il est bien difficile de dégager, à ce point de vue, l'esprit de la Constitution. A-t-elle désiré une suspension, une paralysie momentanée, partielle ou totale, du régime parlementaire pendant la durée des hostilités? Non, évidemment, puisqu'elle n'indique aucune procédure régulière pour opérer cette transformation. Veut-elle, au contraire, le maintien, dans les conditions ordinaires, du régime représentatif et parlementaire? C'est encore douteux, puisque, nous allons bientôt le montrer,

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elle n'a rien fait pour trancher les difficultés que l'état de guerre pouvait apporter à son fonctionnement. Les assemblées qui se sont succédé depuis 1875, quoique le problème ait été fréquemment apporté devant elles, ne l'ont jamais abordé sérieusement. Et par un certain côté, cette imprévoyance de nos assemblées depuis 1870 n'est pas faite pour nous déplaire: c'est une preuve nouvelle, et qui vient s'ajouter à tant d'autres, que non seulement la France ne voulait pas la guerre, mais encore que, malgré toutes les leçons de l'expérience et aussi les suggestions possibles d'une haine légitime, elle ne pouvait pas se résigner à croire qu'il y aurait un gouvernement et un peuple assez criminels pour déchaîner sur l'Europe une aussi épouvantable calamité.

Nous ne trouvons, par conséquent, dans nos textes constitutionnels, aucune disposition expresse sur la manière dont les pouvoirs publics doivent fonctionner en temps de guerre. A défaut de réglementation précise, nous devons, par conséquent, nous guider à la lumière des principes.

En théorie, si nous examinons les choses in abstracto, sans considération d'une constitution déterminée, le régime représentatif, dont le Parlement est l'organe, doit-il fonctionner en temps de guerre?

Il faut bien qu'on reconnaisse que l'affirmative peut réclamer pour elle toutes les premières «apparences de la raison. Le Parlement est la

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plus immédiate représentation de la nation, et cette représentation serait condamnée au silence du moment que la nation est engagée dans une crise où son honneur, son intégrité, peut-être son existence, sont en jeu!

Eh! sans doute, nous proclamons, et nous ne craignons pas de répéter que, dans la conduite des hostilités, l'action doit dominer sur la délibération; que la décision doit être prompte, dépourvue d'hésitations qui pourraient être coûteuses, de contradictions qui pourraient entraîner des désastres; que, pour ces motifs, par conséquent, le pouvoir exécutif, qui est principalement chargé de l'action, doit se voir reconnaître en temps de guerre une liberté plus grande, une autorité plus accentuée. Mais ceci concerne la conduite des opérations militaires et même des opérations diplomatiques. Les décisions souveraines par lesquelles la nation prend les résolutions suprêmes ne peuvent émaner que du Parlement : c'est au Parlement qu'il appartient de déclarer que la nation entend recourir à la force des armes pour défendre ses droits fondamentaux; c'est au Parlement qu'il appartient de prendre les mesures financières et législatives qui sont les conséquences nécessaires de cette résolution : voter les crédits, prendre toutes dispositions qui apparaîtront comme nécessaires à la défense nationale.

Mais, dira-t-on, que le Parlement prenne ces mesures en quelques jours — et puis qu'il s'en

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aille! — Pareil raisonnement eût été possible avant qu'ait éclaté l'immense conflagration qui ensanglante en ce moment l'Europe: il y a six mois encore, on croyait généralement qu'une guerre entre les nations européennes ne pourraie être que très brève: à raison de l'énormité des forces en présence, de la puissance des moyens modernes de destruction, des dépenses formidables qu'entraînerait directement le conflit. Sans parler de la ruine que ne saurait manquer d'amener l'arrêt de la vie économique, on pensait que la guerre ne pourrait être qu'une tempête foudroyante, une sorte de violent cataclysme, un tremblement de terre produisant en un tournemain d'épouvantables désastres, mais suivi d'une immédiate accalmie. La réalité a dépassé en horreur tout ce que l'imagination avait pu prévoir; mais la guerre n'a pas eu cette allure fulgurante. On s'est aperçu qu'il fallait vivre en temps de guerre, qu'il y avait, par conséquent, à organiser toute une société du temps de guerre. Ce n'est pas tout : la guerre soulève une foule de problèmes sociaux, économiques, moraux, financiers, dont on ne peut retarder indéfiniment la solution: il y a certains problèmes qui doivent être résolus à chaud; et notamment, si, comme il est à craindre, des sacrifices financiers doivent être demandés aux citoyens, il faut se préparer à les demander assez tôt pour qu'ils paraissent légers, insignifiants, méprisables, à côté des sacrifices de temps, de santé, de vie, qui auront été exigés de

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toute la partie valide de la population! Les problèmes ne manquent pas, les plus complexes, les plus graves; et les plus travailleurs ont toute matière à exercer, à épuiser leur zèle. Le régime représentatif doit donc continuer à fonctionner en temps de guerre.

En est-il de même de ce développement du régime représentatif, qui est le régime parlementaire? En un mot, le Parlement doit-il continuer à exercer son contrôle sur le gouvernement?

Tout d'abord, nous ne saurions assez insister sur cette idée que ce contrôle doit se caractériser par la discrétion; qu'il ne faut pas, sous prétexte d'exercer un droit constitutionnel, compromettre les intérêts du pays; contrôler, ce n'est pas nécessairement contredire; contrôler, ce n'est pas nécessairement se livrer à des intrigues souterraines éclatant tout d'un coup en tapageuses interpellations; contrôler, ce n'est pas énerver l'autorité nécessaire de la direction militaire et diplomatique; ce n'est pas ébranler la confiance de la nation par des critiques bruyantes lancées à la légère par des représentants plus soucieux d'avoir raison et de le faire savoir que de défendre les intérêts véritables du pays. Il ne faut pas confondre les abus d'un certain parlementarisme avec le fonctionnement du régime parlementaire. Mais, de ce que le contrôle doit s'exercer avec discrétion et prudence, on n'a pas le droit de conclure que le contrôle

ne doit pas s'exercer du tout. Il y a quelques mois, on considérait la guerre comme une crise fulgurante au cours de laquelle rien ne devait être improvisé: la plus savante et la plus minutieuse des techniques devait en avoir prévu et organisé à l'avance tous les détails; la machine militaire était un organisme infiniment complexe, qu'au début des hostilités il devait suffire de déclancher, qui donnait alors ses résultats comme un éclair, et s'arrêtait bientôt. Alors, pendant cette crise si rapide, on exigeait dans tout le pays le silence des camps. Après, mais après seulement, on réglerait les comptes. Et certes, il faut bien reconnaître que l'idéal de la guerre moderne serait qu'on n'ait rien à improviser; mais si l'on n'a pas tout prévu, il faut bien se résigner à improviser; et il me semble que nous avons improvisé, ou à peu près, une artillerie lourde. Et puis, la guerre n'est pas du tout le match éclair qu'on avait pensé. Il y a des marchés à passer, des services à faire fonctionner pendant une longue durée, des approvisionnements à assurer: ce sont les éléments principaux de la victoire. « Ayons confiance dans le gouvernement, dira-t-on. C'est lui qui tient la queue de la poêle. » Certes, ayons en lui toute confiance; et tout le monde s'accorde à dire que, en fait, les hommes qui ont assumé les responsabilités exceptionnellement lourdes du gouvernement dans les circonstances actuelles, ont bien mérité de la patrie. Mais contrôler, ce n'est pas critiquer; contrôler, c'est

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collaborer, et je crois cette collaboration nécessaire. Les ministres, pour grands, pour perspicaces qu'ils soient, ne voient pas par eux-mêmes; ils voient par les yeux de leurs fonctionnaires; et ceux-ci peuvent se tromper; et lorsqu'ils se sont trompés, ne pourra-t-il pas arriver qu'ils chercheront à couvrir leurs propres fautes, plutôt qu'à chercher à les réparer en les dévoilant. Il est nécessaire, par conséquent, qu'au contrôle simplement administratif de l'administration se contrôlant elle-même vienne se joindre le contrôle de l'administration par les représentants du pays.

On contrôlera après la guerre, dit-on.

S'il s'agissait seulement de l'intérêt des finances publiques, si l'on prétendait seulement économiser quelques millions, quelques dizaines, quelques centaines de millions, en prévenant quelques marchés scandaleux, je dirais: oui, attendons à la fin de la guerre. Sans doute, ce contrôle au bout de longs mois sera inefficace, les responsabilités auront eu tout le temps de s'évanouir; mais quelques millions de plus ou de moins, qu'est-ce que cette misère en présence des grandioses et terribles événements? Mais il y a des cas où il est nécessaire de prévenir, car toutes les tentatives seraient vaines pour guérir: des marchés mal ou tardivement conclus, des défaillances dans les services d'habillement, de munitions, d'approvisionnement, dans le service de santé, se traduisent immédiatement par des morts, et des morts que les rapports

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les plus documentés ne feront pas suivre de résurrections, et par des désastres que les palabres les plus éloquentes ne transformeront pas en victoire. Il faut empêcher ce qui est irréparable.

On a osé invoquer contre ces propositions évidentes l'exemple de l'Assemblée nationale de 1871: ce n'est qu'après la conclusion de la paix, dit-on, qu'elle a procédé à ce fameux examen des marchés du gouvernement de la Défense nationale. On oublie d'ajouter qu'elle avait pour cela les meilleures raisons: c'est que, élue grâce à un armistice, avec le concours de l'armée allemande qui, dans bien des départements, convoqua elle-même les électeurs, l'Assemblée nationale se hâta, dès sa réunion, de conclure la paix; et que, par conséquent, elle n'a jamais fonctionné pendant la guerre.

La guerre de 1870 est l'exemple parfait de la guerre conduite en l'absence d'un Parlement; jusqu'à la chute de l'Empire, il n'y eut que le triste et faible Corps législatif, avili par la candidature officielle, anéanti par le spectacle des cruelles réalités qui suivirent le « cœur léger » et l'enthousiasme de la déclaration de guerre. Après la chute de l'Empire, le gouvernement de la Défense nationale. Pouvons-nous espérer avoir des hommes meilleurs que ceux qui assumèrent alors, par un acte spontané, la responsabilité des destinées de la nation? Et pouvonsnous compter sur une gloire plus pure que celle de Gambetta...? Et, pourtant, ce fut alors la

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guerre des semelles de carton, des conserves avariées, et des convois de vivres qui partaient, mais qui s'évanouissaient, sans qu'on pût en retrouver la trace, avant d'arriver à destination. Le Parlement a, pendant la durée même des hostilités, un rôle capital à remplir, et comme pouvoir légiférant et comme pouvoir de contrôle. Voilà donc la théorie, et voilà quels sont les principes.

Considérons maintenant le droit positif. La Constitution n'a prévu pendant la guerre aucune diminution de l'activité parlementaire; le second mardi de janvier, les Chambres s'assemblent de plein droit, et le gouvernement ne peut les renvoyer qu'au bout de cinq mois. Sans doute, il a le droit de les ajourner, c'est-à-dire qu'il peut suspendre momentanément la session ordinaire : mais ce droit est soumis à des limites étroites : l'ajournement ne peut être fait que pour un mois; il ne peut y en avoir que deux; enfin, la session doit toujours durer cinq mois utiles: il en résulte que si un ajournement a été prononcé, la session ne peut être close par le gouvernement que six mois après le second mardi de janvier; s'il y a eu deux ajournements, sept mois après la même date. Ajoutons que cette prérogative gouvernementale n'a été mise en œuvre qu'une seule fois, par Mac-Mahon, et qu'elle en a gardé depuis quelque parfum réactionnaire.

Reste la dissolution; mais, outre que, comme

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le droit d'ajournement, elle porte l'empreinte que lui a infligée le 16 mai, elle reste un acte de méfiance à l'égard de la Chambre des députés; elle ne peut être prononcée qu'avec l'avis conforme du Sénat; et, enfin, la dissolution doit être suivie, dans le délai de deux mois (art. 5, § 2 1., const. 25 fév. 1875, modifiée par la loi du 14 août 1884), d'élections générales nouvelles, et la Chambre doit se réunir dans le délai de dix jours après ces élections. La dissolution faite en dehors de la période qui suit le second mardi de janvier, vers juin ou juillet, par exemple, devancerait par conséquent la réunion obligatoire des Chambres; faite pendant la période après le second mardi de janvier, elle n'aurait guère plus d'effet que le droit d'ajournement par deux fois exercé..., à moins que le gouvernement n'escompte l'impossibilité où l'on se trouverait de procéder à des élections à raison de l'état de guerre; mais alors, la dissolution aurait nécessairement les "allures d'un coup d'Etat. Sans doute, le gouvernement pourrait songer à l'emploi successif de ces deux moyens: il obtiendrait alors deux mois au moyen des deux ajournements; plus deux mois après la dissolution, avant les élections générales; ce délai augmenté sans doute de quinze jours pour les ballottages, et de dix jours avant la réunion des Chambres. En tout, par conséquent, quatre mois et vingt-cinq jours. Mais il faudrait supposer une permanence d'hostilité du gouvernement et du Sénat contre la Chambre des députés, sen-

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timent qui ne se justifierait qu'en cas de faute de l'Assemblée populaire.

Il n'y a donc aucun moyen pratique de diminuer la durée de la session ordinaire. Ajoutons d'ailleurs que, en dehors de la session ordinaire, le Président de la République est obligé de convoquer les Chambres toutes les fois que la demande en est faite par la majorité: aucune disposition ne vient limiter cette prérogative pendant la durée de la guerre.

Voilà donc, après les principes, le droit constitutionnel positif.

Mais, dira-t-on encore, le droit constitutionnel positif est fait pour les périodes normales. Les grandes convulsions politiques, toutes les situations anormales, créent un droit exceptionnel, le droit de nécessité. C'est le Nothrecht des Allemands. C'est la grande théorie de Bismarck, dans son conflit avec la Chambre prussienne de 1862 à 1866; c'est la théorie de Charles X, rendant les ordonnances de Juillet. Et remarquons que c'est une théorie proprement monarchique: dans les monarchies constitutionnelles, le droit du monarque est antérieur à la constitution; si un obstacle se dresse à l'application de la constitution, il faut donc en revenir au droit antérieur, c'est-à-dire au droit purement monarchique. Mais ce raisonnement ne peut pas être transporté aux républiques, et notamment à une république comme la nôtre. Notre gouvernement est une émanation du Parlement;

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il ne saurait prétendre se passer du Parlement dans les circonstances difficiles.

Personne ne penserait à donner au Président de la République, élu du Parlement, un pouvoir dictatorial, dont il ne voudrait pas assumer lui-même l'écrasante responsabilité. Et pourquoi reconnaître ce droit à un ministère qui n'a peut-être pas été choisi en vue de la défense nationale, qui ne représente pas, rappelons-le, le Parlement dans son ensemble, mais la majorité seule du Parlement; et une majorité qui a pu être entraînée par un mouvement de passion politique à porter au pouvoir des hommes bons pour les combats à l'intérieur du pays, menés par les préfets contre une catégorie de Français, et qui pourraient se trouver inférieurs à la tâche lorsqu'il s'agirait de vaincre avec des soldats les ennemis du dehors. A ces représentants momentanés d'une coalition politique passagère, on ne peut, en principe, aveuglément, à l'avance, abandonner la direction complète des destinées de la nation.

Par conséquent, la théorie et la constitution réservent à la représentation nationale pendant la durée des hostilités un rôle de premier plan dans la grande œuvre du salut public.

Qui le conteste?

Ce sont d'abord des adversaires de la majorité parlementaire de ces dernières années. Ils ont tort, puisqu'aussi bien le gouvernement n'est

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que l'émanation, la concentration, la quintessence de cette majorité.

Ce sont surtout tous ceux que continue à travailler un vieux levain antiparlementaire.

D'après eux, les assemblées font une mauvaise besogne en temps de paix, une détestable en temps de guerre. Vous comprendrez, Messieurs, que je ne puis, dans le cadre trop étroit d'une conférence, examiner la valeur de ces tendances ; nous avons eu deux fois en France le régime antiparlementaire: la première fois, il a sombré à Waterloo; la seconde fois, à Sedan; il nous a valu trois fois la présence à Paris de l'ennemi héréditaire.

Et nous avons vu des guerres conduites par des assemblées: la Convention a résisté victorieusement à l'Europe. C'est, disent les antiparlementaires, qu'elle avait abdiqué entre les mains du Comité de Salut public. Sans doute, et nous reconnaissons que, pendant la guerre, les Assemblées doivent faire une très large confiance au gouvernement; mais elles doivent rester présentes auprès de lui : le Comité de Salut public puisait dans la Convention la force, l'énergie, l'audace nécessaires pour vaincre.

De l'autre côté du détroit, les Assemblées n'ont pas été arrêtées par la guerre. L'Angleterre, disait le colonel Repington, n'est pas d'humeur à combattre derrière le voile d'un mystère. (Times, 15 janvier 1915.) Une guerre nationale doit être conduite avec le concours de la nation: « Il est tout à fait impossible,

s'écriait William Pitt, le 18 juillet 1803, qu'un peuple fasse tous les efforts voulus, pour conjurer un danger dont on a soin de lui laisser ignorer l'étendue et la nature. » On n'a jamais considéré en Angleterre que le Parlement doit s'éclipser à l'heure des grands devoirs.

Après la déformation de l'histoire, on se risque aux prophéties. J'en emprunte la formule à une proposition déposée par M. Gauthier de Clagny, le 15 février 1895 (annexe n° 1180, p. 208): « A l'heure suprême, l'esprit de trouble et de vertiges d'assemblées enfiévrées et tumultueuses, amenant par une conséquence inévitable le désordre et l'instabilité dans le gouvernement, annihilera les plus nobles efforts de la nation... Il est probable qu'après une période d'incohérence, les Chambres se sépareraient et constitueraient une dictature, peut-être sera-t-il trop tard. »

A cette argumentation, nous répondons qu'en fait, ces prévisions pessimistes ont été démenties par les magnifiques séances d'août et de décembre, où les Assemblées ont donné de si émouvants exemples d'union sacrée en face des ennemis de la nation. On ne voit pas, d'ailleurs, pourquoi, lorsque la France est « calme et résolue », sa représentation, pénétrée de la même émotion, n'aurait pas tout de suite la même attitude.

Que s'il en avait été autrement, que si les prophéties des antiparlementaires s'étaient réalisées, ce n'était tout de même pas une raison

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pour ne pas réunir la représentation nationale : le gouvernement aurait alors usé des moyens assez puissants que lui donne la Constitution pour calmer une assemblée brouillonne; et le pays n'aurait pas manqué de l'approuver. Ainsi, chacun aurait pris ses responsabilités.

Ajoutons que la présence du Parlement, loin d'être pour le pays une cause de trouble, constitue au contraire un élément de tranquillité.

La continuité du travail parlementaire est la preuve que la vie normale du pays, dont elle est un des éléments, n'est pas bouleversée. « La séance continue. » Le calme et la confiance du Parlement se communiquent au pays.

Les antiparlementaires ont parfaitement reconnu, d'ailleurs, que la suspension du pouvoir législatif pendant la guerre était en contradiction avec les termes formels de la Constitution: aussi ont-ils exposé leurs idées dans des motions de revision constitutionnelle,

L'une d'elles établit la dictature proprement dite: c'est la proposition de M. Castelin, en date du 2 décembre 1893. D'après cette proposition, lorsque les Chambres auraient déclaré la guerre, et pris en quelques séances les mesures générales imposées par les circonstances, elles se sépareraient immédiatement pour faire place à la dictature pure et simple du président de la République et des ministres. Ainsi, la déclaration de guerre entraînerait une sorte de 4-Septembre à rebours, où la dictature succéderait à la République.

Les propositions diverses que M. Gauthier de Clagny a échelonnées de 1894 à 1904, s'inspiraient d'un esprit analogue, mais avec une modération apparente plus grande. Il proposait la revision de la Constitution, afin d'organiser une véritable constitution du temps de guerre: aussitôt après l'ouverture des hostilités, chacune des Chambres était obligée de constituer une délégation de trente membres pour la Chambre, de vingt membres pour le Sénat. Ces deux délégations devaient se réunir pour constituer le comité législatif de la défense nationale. Ce comité aurait eu tous les pouvoirs du Parlement, même celui de nommer le président de la République, sauf le droit d'interpellation. Je n'ai pas le temps ici d'examiner en détail ces intéressantes propositions : elles étaient évidemment inspirées par une hostilité latente contre la représentation nationale. Ce que nous avons dit de la nécessité de la présence de la représentation nationale s applique à la véritable représentation nationale, c'est-à-dire à l'ensemble du Parlement.

C'est donc le Parlement tout entier et non un « miroir ridicule », où la représentation nationale aurait peine à retrouver son image; ce nest pas davantage un Parlement qui serait diminué, mutilé, privé d'un de ses éléments importants, peut-être de ses éléments les meilleurs.

Comment cela?

Plusieurs hypothèses peuvent se produire,

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dont la Constitution ne nous fournit pas la solution, puisque sortie de la guerre, elle n'a cependant pas prévu la guerre.

Voilà d'abord une Chambre dont les pouvoirs arrivent à expiration après l'ouverture des hostilités, ou trop près de l'ouverture des hostilités. Tous les électeurs valides sont aux armées; les élections sont même impossibles dans les régions envahies du territoire. Comment va-t-on assurer un embryon de régularité au fonctionnement des pouvoirs publics? Le problème s'est posé à nos alliés serbes dans toute son intégralité. Au moment de l'agression autrichienne, la Skoupchtina était dissoute; il fut décidé que cette chambre ainsi anéantie reprendrait vie pour la durée des hostilités: c'était la solution qui semblait imposée par les circonstances et par l'intérêt général.

Mais si la question ne s'est pas posée chez nous avec la même ampleur, nous avons eu tout de même à la résoudre. Le Sénat se renouvelle par tiers, tous les trois ans : et il s'est trouvé qu'au mois de janvier dernier, cent deux sénateurs arrivaient à l'expiration du mandat que les électeurs leur avaient donné neuf ans auparavant. Il était infiniment difficile de réunir les collèges électoraux spéciaux pour les sénateurs; c'était impossible pour une vingtaine de sièges représentant des départements totalement ou partiellement envahis. Qu'allait-on faire? Deux solutions se présentaient: la première consistait à laisser les cent deux sièges vacants;

remarquons, et soulignons cette unanimité, que personne ne s'y est arrêté un seul instant. < Il ne viendra à l'esprit de personne, a dit à la Chambre M. Alexandre Varenne, de proposer que, pendant la durée de la guerre, le tiers des départements français, dont quelques-uns des départements envahis, soient privés de leur représentation dans l'une de nos assemblées parlementaires. » (23 déc. 1914, Ch., p. 143.)

On ne pouvait donc pas admettre que, pendant la durée de la guerre, le Sénat fût privé du tiers de ses membres.

Alors, à Yunanimité, les deux Chambres ont adopté une solution héroïque des plus graves: la loi du 24 décembre 1914 décida que les sénateurs dont le mandat arrivait à expiration voient ce mandat prolongé jusqu'à une date indéterminée, à fixer ultérieurement.

C'était une mesure nécessaire, mais une mesure des plus graves, dont on ne peut trouver de précédent français que dans la loi de Villèle ou de septennalité, par laquelle une Chambre de la Restauration porta son pouvoir de cinq à sept ans et profita elle-même immédiatement de cette prolongation de pouvoir qu'elle venait de s'octroyer. Vous voyez bien la gravité de la solution qui a été prise: quelque solution qu'on adopte en théorie, sur la nature juridique de l'élection, sur le lien juridique qui unit l'électeur à l'élu, il n'en reste pas moins que l'élection est la source du mandat de l'élu: le sénateur a été élu pour neuf ans; les neuf ans ex-

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pires, il n'est plus rien. Si donc il continue à exercer ses fonctions au delà de cette date, ce n'est plus en vertu de l'élection; ce n'est qu'en vertu de la loi. Il y a donc à l'heure actuelle cent deux sénateurs (il en est mort, d'ailleurs, au moins un, M. Lozé, sénateur du Nord) qui ne tiennent pas leur pouvoir de l'élection; ce qui est grave dans une constitution républicaine et démocratique, ce qui est difficilement compatible avec la souveraineté du peuple.

Et pourquoi a-t-on porté cette atteinte si grave à tous les principes? parce qu'il faut que le Sénat fonctionne et qu'il ne peut fonctionner s'il lui manque le tiers de ses membres.

Appliquons le même raisonnement à la Chambre des députés; il faut qu'elle fonctionne; or, elle ne peut fonctionner s'il lui manque le tiers de ses membres: or, il lui manquera le tiers, et plus du tiers de ses membres, si les députés mobilisables sont obligés de rejoindre leur poste; donc...

Donc..., et c'est la seule déduction que je veuille tirer pour le moment, la question des obligations militaires des membres du Parlement n apparaît pas comme une question de conscience individuelle, mais comme un problème intéressant le bon fonctionnement des pouvoirs publics.

C'est une question très considérable et dont on n aperçoit pas tout de suite l'envergure; très

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délicate et dont on n'aperçoit pas immédiatement la complexité.

Elle n'est pas nouvelle; mais elle se pose dans des termes nouveaux et avec une ampleur nouvelle, grâce à divers éléments; d'abord, la généralisation et l'obligation du service militaire; ensuite, la jeunesse relative de l'âge exigé pour l'éligibilité des députés: vingt-cinq ans (il était de trente ans d'après les constitutions de l'an III, de l'an VIII et de 1830; de quarante ans, d'après le senatus consulte du 12 octobre 1807, et d'après la charte de 1814); par contre, l'âge toujours plus élevé des mobilisables. Notre époque aura décidément assisté à une revision des valeurs des âges: quarante ans, c'était, pour Molière, l'âge de bien des retraites, des maris ridicules, des tuteurs ombrageux. Nous avons changé tout cela. Si, à aucune époque de l'histoire des hommes, la maturité n'est arrivée à un âge plus tendre, par contre, la valeur véritable attendrait, d'après M. de Porto Riche, le nombre des années. Elle attendrait pour se manifester tout entière les premiers cheveux blancs, ou tout au moins le départ des premiers cheveux. Pour nos lois militaires, un soldat de quarante ans a encore sept classes derrière lui... Ces éléments n'ont fait que modifier les termes d'un problème qui a attiré déjà à plusieurs reprises l'attention des publicistes et des législateurs. Résolu de la façon que nous rappellerons bientôt, par la Constituante, en 1791, il s'est posé à plusieurs reprises devant nos assemblées de-

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puis la constitution de 1875. Je puis citer, par exemple, une intervention de M. de Martimprey en 1887, un rapport du général Deffis en 1898, une proposition de M. Castelin en 1893, une du général Jung: la même année, une proposition de M. Gauthier de Clagny, et une de M. Joseph Fabre en 1895, une nouvelle proposition Gauthier de Clagny en 1904, et un discours du général André la même année, un rapport de M. Klotz en 1905, un discours de M. de Rosanbo en 1907: ce dernier contenait un exposé tout à fait remarquable de la question. Il semble, cependant, qu'il ait été prononcé au milieu de l'indifférence générale; et quand il fut terminé, il n'y eut, d'après le Journal officiel, que des « applaudissements à droite ». Ce sera, espérons-le, une des leçons de cette guerre, que les idées seront appréciées d'après leur valeur propre et non d'après la personnalité de celui qui les formule.

D'ailleurs, à chacune de ces tentatives, la question souleva peu d'intérêt; la guerre était si lointaine, si improbable; mais chaque fois le gouvernement reconnut son importance et l'urgence de lui donner une solution. M. Etienne prit, en termes formels, rengagement d'apporter, dans le plus bref délai, un projet devant les Chambres : c'était en 1907.

A défaut d'une solution législative résultant d'un mûr examen d'ensemble, quelle a été la solution pratique qu'a dû forcément recevoir notre problème?

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Comme texte sur la matière, on ne connaît que la loi de 1895, sur les obligations des parlementaires en temps de paix: pendant la durée des sessions, ils ne peuvent faire de période militaire que moyennant un triple consentement: celui du ministre de la Guerre, celui de l'intéressé, celui de la Chambre à laquelle ils appartiennent.

Pour la période de guerre, il n'y a qu'une seule disposition : c'est une circulaire ministérielle de 1906, prise après des conférences entre le ministère et le bureau des Chambres; cette circulaire porte que les membres du Parlement ne doivent être appelés que le huitième jour de la mobilisation: cela afin qu'ils puissent assister aux séances où doivent être votés la déclaration de guerre, les crédits, et les mesures indispensables. Mais cette circulaire, émise par un ministre, peut être abolie par un autre; elle peut même être suspendue par mesure individuelle; et le parlementaire qui recevrait un ordre d'appel immédiat, serait, d'après la doctrine officielle, tenu de s'y rendre.

En fait, deux cent vingt députés environ, soit plus du tiers de la Chambre (six cent trois membres), ont été touchés par un ordre de mobilisation; le ministre de la Guerre, saisi par la commission des congés de la Chambre, d'une demande tendant à la communication de la liste des députés mobilisés et de leur affectation, a opposé le refus le plus net et le plus formel; il semble cependant que l'on peut admettre que

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de seize à vingt députés occupent des postes périlleux. Quatre députés sont morts glorieusement à l'ennemi: Goujon, Nortier, Proust et Chevillon; il faut y ajouter le sénateur Reymond, tué au cours d'une audacieuse reconnaissance en aéroplane. Le Parlement se pare de la mémoire de ces héros.

Ce qu'il y a de plus extraordinaire, c'est que deux sous-secrétaires d'Etat, deux sous-ministres, tout en gardant leurs fonctions, ont revêtu l'uniforme; dans les deux, le sous-secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères, à un moment où la diplomatie apparaît comme aussi importante que l'art militaire..., c'était donner une preuve de plus de l'importance purement politique, et du défaut complet d'importance pratique de ces fonctions de sous-ministres. On touche ici à l'incohérence.

L'incohérence continue sur une question très secondaire: celle du cumul des soldes militaires et de l'indemnité législative. La loi du 4 août interdit le cumul de la solde militaire et des traitements civils; mais l'indemnité n'est pas un traitement; alors jusqu'ici, les parlementairessoldats ont cumulé. Mais il paraît qu'à l'avenir ils vont cesser de cumuler. Alors, qu'ils rendent ce qu'ils ont touché? Non, parce qu'ils n'ont pas touché indûment. Mais s'Hs n'ont pas touché indûment, pourquoi ne continuent-ils pas à toucher? Cet abandon de créance est une libéralité "que des services anonymes ne sauraient

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régulièrement leur imposer au profit des pouvoirs publics. Une note officielle, communiquée à la presse par la présidence du Conseil, annonce que la question est résolue en fait par la renonciation volontaire de l'unanimité des parlementaires intéressés. Cette solution sur le détail a l'inconvénient de la solution sur le principe: « Voulez-vous individuellement faire le service militaire? Voulez-vous individuellement recevoir une solde? » Elle a aussi l'inconvénient d'aller à rencontre d'un principe nécessaire dans une démocratie qui veut assurer l'égal accès de tous, riches et pauvres, aux fonctions publiques: « Nul citoyen ne peut renoncer, ni en tout ni en partie, à l'indemnité ou au traitement qui lui est attribué par la loi, à raison des fonctions publiques. » Ce principe a été ainsi formulé par la constitution de l'an III (art. 370), confirmé par la constitution de 1848 (art. 39) et par les règlements de nos Chambres, et il a toujours été considéré comme faisant partie intégrante de notre droit public.

Lorsque le gouvernement s'est résigné, à la dernière extrémité, à convoquer le Parlement pour le 22 décembre 1914, une permission a été accordée par l'autorité militaire pour la durée de cette session; puis, on s'est aperçu qu'ils devaient revenir une quinzaine de jours après, pour la session ordinaire, et l'autorité militaire leur a accordé le droit de « faire le pont ». Mais voilà la Chambre réunie pour un délai de cinq

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mois; le ministre a commencé de dire: « Ils rejoindront dans les trois jours après que la Chambre aura, en fait, suspendu ses séances. » Mais la Chambre n'a manifesté aucunement l'intention de prendre une décision de ce genre. Il faut trouver une autre solution: on semble s'être arrêté à celle de 1' « option individuelle ». Autrement dit, chaque parlementaire devra choisir, dans ce conflit de devoirs, celui qu'il préfère accomplir. Mais cette option devra-t-elle être définitive? ou bien le parlementaire-soldat serat-il libre d'obéir aux appels successifs et contradictoires de sa conscience de parlementaire et de sa conscience de soldat? Un militaire pourrat-il dire à ses chefs: « Je m'en vais », et quelques jours après: « Me voilà de retour »? Adhuc sub judice lis est...

Voilà l'état actuel de la question.

Serrons-la maintenant de plus près.

Supposons que les députés sont incorporés. Cette incorporation soulève les questions les plus délicates.

Et d'abord, peut-on cumuler le mandat législatif et la qualité de mobilisé?

Dans une lettre officielle qu'il adressait en 1887 à M. de Martimprey, le ministre de la Guerre, qui était alors le général Boulanger, soutint le raisonnement suivant: au jour de la mobilisation, tous les militaires font partie de la même armée, qui est l'armée française, l'armée active: or, la situation de membre de l'armée

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active est incompatible avec celle de membre du Parlement. Donc, du jour de la mobilisation le membre du Parlement est réputé démissionnaire.

Le général Boulanger s'abstenait d'indiquer quelles devaient être toutes les conséquences constitutionnelles de cette solution: c'étaient notamment les suivantes: dans les trois mois, il fallait procéder à des élections pour remplacer les mobilisés réputés démissionnaires; si la guerre durait encore à l'expiration de ce délai, sans parler de la difficulté matérielle d'appeler les citoyens aux urnes, les députés sortants ou plutôt « sortis » ne pouvaient pas se représenter, étant inéligibles. Le parlementaire mobilisé se serait donc trouvé privé de son siège jusqu'aux élections générales suivantes. Cette solution si rigoureuse était évidemment contraire à l'esprit de la Constitution pour laquelle, d'ailleurs, le général Boulanger ne professait, l'histoire le dit, qu'un respect limité. La perte du mandat législatif par la survenance d'une inéligibilité, suppose nécessairement, de la part du membre du Parlement qui en est frappé, un acte volontaire, un acte dont il puisse être rendu responsable, et qui le prive soit de la dignité, soit de l'indépendance nécessaire pour l'exercice de ses hautes fonctions.

En Angleterre, le membre de la Chambre des Communes était réputé démissionnaire par le seul fait de son entrée dans l'armée: cette règle devait être appliquée même au cas d'engagé-

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ment pour la durée de la guerre. C'est que dans un pays d'où est banni le service militaire obligatoire, rentrée dans l'armée est cette acceptation volontaire d'un office du roi, incompatible avec le mandat législatif. Pareille solution ne peut être transportée dans un pays de service militaire obligatoire. Notons, d'ailleurs, qu'une loi du 27 novembre 1914 a permis aux commoners de prendre du service pour la durée de la guerre, sans qu'il en résulte la vacance de leur siège.

Il faut donc admettre en France que le parlementaire mobilisé conserve son mandat: mais alors se pose une nouvelle question. En conserve-t-il la jouissance et l'exercice? A-t-il le droit d'en remplir tous les devoirs, d'en revendiquer toutes les prérogatives ? Remarquons qu'il y a, contre ce cumul complet des deux fonctions, une objection tirée du droit positif : lorsque, d'après la loi de 1895, un député a accepté de faire une période d'exercices pendant la durée des sessions, il ne peut voter à la Chambre. Les raisons qui imposent cette paralysie en temps de paix sont particulièrement fortes en temps de guerre.

Voyez, en effet, quelle sera la situation: il y a un assez grand nombre de parlementaires qui remplissent leurs devoirs militaires dans le camp retranché de Paris: alors, ceux-là pourraient venir à la Chambre et y exercer leurs fonctions parlementaires; et, au contraire, ceux qui seraient au front, ne le pourraient pas. Il

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y a donc là une inégalité injustifiable, et une inégalité qui dépendrait du bon vouloir du gouvernement. Or, c'est un principe du droit constitutionnel de tous les pays libres, sans aucune exception, que l'exercice du mandat parlementaire ne saurait dépendre de la volonté gouvernementale.

C'est cette volonté de mettre l'élu à l'abri des influences gouvernementales qui a inspiré la règle de l'incompatibilité. Or, le député peut-il, s'il est soldat, remplir la mission qui lui a été confiée par la Constitution et pour laquelle les électeurs l'ont désigné? Non, certainement.

Sa mission législative, il ne peut l'exercer que par sa présence à la Chambre, et cette présence dépend de l'arbitraire du gouvernement. Quant à sa fonction de contrôle, elle est paralysée. Son droit de critique est annihilé par la discipline militaire: le député Mirman ayant signé une affiche où était librement appréciée la politique du ministère de la Guerre, le chasseur de deuxième classe Mirman se vit infliger une punition disciplinaire. On raconte que, récemment, un député de Paris ayant signé en cette qualité une lettre officielle, se vit frapper par son chef militaire. A la menace peut s'ajouter, contre le contrôle parlementaire, la séduction : les députéssoldats seront-ils insensibles à l'appât de l'avancement, des galons, des citations, des décorations? Nos lois constitutionnelles ont voulu mettre les parlementaires à l'abri de ces atteintes à leur indépendance, et nos lois ordi-

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naires avaient même pris des dispositions complémentaires, dont l'une a d'ailleurs été supprimée par une loi récente, qui a permis aux députés mobilisés de recevoir des décorations du titre militaire.

La mobilisation des parlementaires ne menace pas seulement leur indépendance; elle est encore un danger pour la discipline militaire. C'est un des arguments qu'invoquait le général Boulanger à l'appui de sa tlièse: « La présence dans les rangs d'officiers ou de sous-officiers et soldats investis du mandat législatif, ne pourrait que créer des difficultés sérieuses à tous les points de vue, non seulement pour les chefs des membres du Parlement appelés sous les drapeaux, mais encore pour ces derniers, dont la situation très fausse. » (Lettre du général Boulanger, 17 février 1889, citée par M. de Rosanbo, C. D. 27 février 1906, J. O. 23, p. 1046.)

Le danger est double: ce parlementaire peut être l'objet d'égards ou, au contraire, de sévérités particulières. Voyez, en effet, quelle est la situation d'un député, d'un membre de la commission de l'armée qui se trouve dans un étatmajor: comme officier, il devra obéir et approuver; comme parlementaire, il devra voir el juger. Ses relations avec ses chefs seront, comme le disait Boulanger, des plus fausses. A l'inverse, il pourra arriver que la qualité de parlementaire attire sur un soldat des sévérités particulières qui prendront, pour lui, l'allure de brimades: nous trouvons cette crainte exprimée

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dans un document officiel: la proposition de loi de M. Accambray, député de l'Aisne, actuellement à l'étude devant la commission du suffrage universel.

Au fond, par conséquent, le mandat parlementaire devrait, d'après les principes, être supprimé ou paralysé par la mobilisation. C'est ce que reconnaissent sans exception tous les auteurs des propositions dont je vous ai parlé. Mais, ils ajoutaient, en même temps, que le Parlement, ainsi privé de ses membres les plus jeunes, les plus actifs, de ses éléments les plus vigoureux, que « le Parlement ainsi mutilé ne pourrait plus continuer de siéger. » (Gauthier de Clagny, 15 fév. 1895. Annexe n° 1180, p. 208.) C'est évident. Comment, vous avez fait une loi étrange, plus qu'étrange, attentatoire à la souveraineté du peuple, afin que le Sénat ne soit pas privé d'un tiers de ses membres désignés par un pur hasard; et vous admettriez que la Chambre des députés soit privée, elle, de plus du tiers des siens! Et de quel tiers? des plus jeunes, des plus vigoureux, des plus actifs!

Donc, si les parlementaires sont mobilisables, le Parlement ne doit plus siéger; or, le Parlement doit siéger; donc les parlementaires ne doivent pas être mobilisables. Parmi les éléments de la victoire, il y a non seulement les troupes, les états-majors, les chemins de fer, les finances, les approvisionnements: il y a encore, et au premier rang, les pouvoirs publics. Ces pouvoirs publics doivent fournir leur plein et

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meilleur rendement. L'organisation politique joue, dans la défense nationale, un rôle capital. Certes, la place d'honneur, la plus glorieuse et la seule enviable, est celle où l'homme combat et s'expose. Mais il en est qui, dans l'intérêt même du pays et de la défense nationale, doivent se sacrifier pour remplir des rôles plus modestes, mais indispensables: ce sont, par exemple, les agents des chemins de fer, les sergents de ville, les agents des finances publiques, les gardes républicains de Paris, les agents des services de l'intendance, plutôt militarisés que militaires, ceux des bureaux du ministère de la Guerre... Et l'histoire nous fournirait bien aisément des exemples nombreux d'hommes qui ont rendu plus de services à la défense nationale dans des fonctions d'allures civiles, que s'ils avaient pris un fusil : Carnot (qui, d'ailleurs, était militaire de profession), Gambetta, Freycinet... Reconnaissons donc l'importance du devoir d'organisation, de défense politique, de résistance économique et financière, de contrôle général qui incombe aux Chambres dans l'intérêt de la défense nationale.

Voilà les principes qui, à mon sens, découlent du droit constitutionnel. Comment ces principes seront-ils organisés? La suspension de l'obligation militaire doit-elle durer pendant toute la totalité du mandat législatif, ou seulement pendant la session? Ce ne sont là que des questions secondaires.

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D'ailleurs, il ne faut pas se dissimuler la gravité des objections possibles contre les principes eux-mêmes. Elles sont toutes purement politiques: « Les députés, sac au dos! Quand l'électeur combat, l'élu serait à l'abri! Quelle honte! Vous avez voulu la guerre, faites-la! A vous, de donner le premier exemple! Où est le plus grand honneur, doit être la plus grande charge! Pas de privilèges établis par vous, pour vous! On ne veut pas écouter vos arguments. Le sentiment populaire est là, et il est le plus fort. Même s'il se trompe, inclinez-vous. Il n'a pas besoin d'avoir la raison pour lui pour avoir raison. »

A ceux qui ont pour mission de résoudre les problèmes de politique pratique, il appartient d'apprécier la force de ces objections. Pour moi, j'ai voulu me borner à dégager devant vous des idées juridiques, des principes de droit constitutionnel.

Et à ce point de vue, de toutes les solutions imaginables, il y en avait une qui était particulièrement inadmissible, contraire aux principes républicains les plus évidents, aux règles les plus élémentaires de la démocratie, aux traditions les mieux établies du régime représentatif: c'est celle qui a prévalu tout d'abord. C'est celle de la « permission » donnée par l'autorité militaire aux parlementaires mobilisés pour venir siéger. Un membre de la représentation nationale qui a besoin de la permission du gouvernement ou de ses agents pour remplir la

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mission qu'il tient du peuple... voilà qui va directement à l'encontre de tous les principes.

La vraie solution nous est donnée par un texte de la période révolutionnaire, la loi des 13 et 17 juin 1791. Il pose un principe nécessaire et qui n'a pas été, à ma connaissance, abrogé : les militaires membres du corps législatif ne pourront pas quitter leurs fonctions pour aller rejoindre leur poste, sans l'autorisation du corps législatif. Voilà la vérité républicaine: voilà la vérité démocratique et voilà peut-être la vérité du droit positif actuel: ce n'est pas au ministre qu'il appartient de permettre au député de venir à la Chambre; c'est la Chambre qui doit permettre au député de venir à l'armée.

Demandez-vous quelles idées s'agitent derrière les doctrines contraires à celles que je vous ai exposées: elles ne sont qu'un épisode du grand procès que l'on prétend mener contre la république représentative et parlementaire et contre le régime démocratique en général. On veut démontrer que la République parlementaire ne peut pas faire la guerre; et on a essayé de démontrer qu'elle était incapable de la préparer. J'avais conçu l'ambition, incompatible avec le cadre trop étroit de cette série de conférences, de traiter devant vous ce problème de l'aptitude diplomatique et militaire du régime républicain. Vous connaissez cette thèse que seule la monarchie a l'esprit de suite et l'autorité nécessaire pour avoj** une diplomatie ré-

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fléchie et préparer le pays à en soutenir les conclusions par les armes. Cette thèse royaliste a trouvé un appui inattendu dans la plume d'un écrivain dont j'aime beaucoup le talent, et dont j'apprécie moins les idées; il porte... dans la littérature... le nom de Marcel Sembat. Il a écrit sur la matière un livre... fâcheux et qui a fait du bruit: « Faites un roi, sinon faites la paix. »

Les faits sont venus, le plus heureusement du monde, en contredire les conclusions: la diplomatie de la monarchie allemande a été aussi absurde, aussi déplorable, qu'il nous était possible de le souhaiter; et la République française a suivi, au contraire, la politique étrangère la plus heureuse, la plus féconde en solides et précieuses alliances. Quant à l'aptitude du régime républicain à préparer la guerre et à la soutenir, nos armées en administrent à l'Allemagne une preuve péremptoire, qui se dispense de tout commentaire et qui a fait l'admiration étonnée du monde.

La guerre présente offre un caractère tout particulier. Elle est d'abord et avant tout, contre l'agresseur héréditaire, la guerre de la France, de la France sans épithète, de toutes les Frances qui s'abritent, sans arrière-pensée, sous notre admirable drapeau tricolore. Mais elle est aussi un conflit armé entre deux systèmes contradictoires de croyances morales et de conceptions politiques : le premier, représenté par la « mère des Parlements », l'Angleterre, et par la France

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des Droits de l'Homme; le second, par les monarchies, féodales, aristocratiques et policières de l'Europe centrale. Tous les pays libres sont de cœur avec nous, ainsi que les libéraux de tous les pays. Nous leur devons de rester fidèles, quoi qu'il arrive et afin d'en mieux montrer la solidité, aux principes du régime représentatif et de la liberté politique.