EN TEMPS DE GUERRE

,'(M. Louis ROLLAND)

La guerre moderne, telle qu'elle est comprise, organisée et conduite, a nécessairement des répercussions très profondes sur le fonctionnement des services locaux, sur la composition, le rôle du personnel chargé de l'assurer. De ces répercussions, des problèmes posés par elles, des solutions à adopter, nous voudrions parler dans cet exposé.

Il ne saurait, bien entendu, être question d'entrer dans un examen de détail fastidieux et

i. Nous ne voulons point ici donner une bibliographie d'ensemble. Qu'il nous suffise d'indiquer que nous avons très fortement utilisé l'article Etat de guerre, au Répertoire de droit administratif Béquet, dont l'auteur est M.Dislère; les Principes de droit public du professeur Hauriou, en ce qui concerne la séparation du régime civil et du régime militaire; l'excellente étude du professeur Jèze sur les fonctionnaires de fait, dans la Reçue du droit public et de la science politique, igi4, p. 48. Est-il besoin de renvoyer aux ouvrages fondamentaux de MM. Duguit et Esmein pour \e Droit constitutionnel; Berthélemy, Hauriou et Jèze pour le Droit administratif} On nous permettra d'ajouter que les idées indiquées dans cette conférence doivent être reprises par nous dans divers articles de la Revue du droit public en 191 J

nécessairement incomplet. Il est possible, par contre, de dégager certaines indications d'ensemble. On peut, en d'autres termes, essayer de déterminer les nécessités auxquelles il faut pourvoir, montrer comment et dans quelle mesure il convient d'utiliser et de combiner les textes et les principes généraux de notre droit public. Chemin faisant, enfin, il est aisé et souvent nécessaire d'attirer l'attention sur certains faits qui se sont produits depuis le mois d'août dernier. Leur intérêt ne laisse pas d'être parfois considérable.

Avant tout, il importe de bien comprendre pourquoi et comment se pose le problème de l'administration locale en temps de guerre.

Dans notre organisation administrative, à côté des services généraux correspondant à des besoins éprouvés par tous les habitants du territoire français, existent des services publics locaux, services départementaux ou communaux. Ceux-ci sont destinés à satisfaire à des besoins spéciaux aux habitants de chaque département et de chaque commune et variant de département à département ou de commune à commune. Ainsi en va-t-il, par exemple, du service d'assistance aux familles nombreuses qui est départemental, et du service assuré par le bureau d'hygiène municipal, lequel est communal. Ces services sont soumis à un régime décentra-

lise. Les autorités qui dirigent le personnel chargé d'assurer leur fonctionnement sont en partie élues par les citoyens des territoires intéressés. Tel est le cas pour le conseil général et la commission départementale, autorités départementales, pour le maire et le conseil municipal, autorités communales. Ces autorités, en outre, ont une certaine liberté d'action, liberté sans doute très mesurée, limitée par l'existence d'une tutelle administrative parfois rigoureuse, voire même excessive, liberté sérieuse tout de même et ne laissant pas d'avoir son importance.

Tels quels, ces services locaux vont sans cesse augmentant en nombre. Les autorités locales, usant de leur liberté, en créent. Surtout, fréquemment le Parlement les y oblige. De services qui, par leur nature, devraient être des services généraux, il fait même des services départementaux ou communaux. De la sorte, il se décharge sur les budgets locaux d'une partie des dépenses. La chose s'est maintes fois produite depuis une vingtaine d'années. Peut-être n'est-elle pas toujours fort satisfaisante. Quoi qu'il en soit, l'administration locale, l'administration communale surtout, a pris une importance très considérable nécessitant un personnel nombreux et des budgets assez amples. Son bon fonctionnement intéresse un nombre sans cesse croissant de citoyens. Il touche de plus en plus à leur vie de tous les jours, de tous les instants.

Que des services si nombreux, si utiles, doivent, dans ces conditions, fonctionner en temps

normal sans heurts, sans arrêt, la chose est certaine. Leur interruption, comme celle de tous les services publics, est une chose insupportable. Contre elle on réagit presque instinctivement. Il en va, de même, ou il doit en aller de même dans cette période anormale qu'est le temps "de guerre. Les nécessités auxquelles correspondent les services continuent d'exister. Un arrêt de l'administration locale entraînerait des gênes et des souffrances de toute sorte. Sans doute, la population civile doit prendre sa part des gênes et des souffrances. Mais encore faut-il veiller à ce que cette part ne soit pas excessive.

Aussi bien, intervient ici une idée fort essentielle. La guerre moderne ne met pas seulement aux prises les forces militaires organisées des Etats en lutte. Elle oppose toutes les forces sociales des adversaires, forces économiques, forces intellectuelles, forces morales surtout. Cela tient sans doute au procédé de recrutement qui appelle à servir tous les hommes valides, et aussi à ce fait que, la lutte prenant des formes plus complexes, les choses susceptibles d'être utilisées sont de plus en plus nombreuses. Le phénomène est en tout cas certain. On a pu déjà l'observer dans les guerres balkaniques de 1912. Il est devenu plus apparent encore dans la présente guerre. A cause de cela, le succès final dépend, dans une très large proportion, du maintien de la vie civile normale dans la mesure du possible. La chose a été dite bien des fois depuis le mois d'août dernier. Or, le fonction-

nement régulier des services publics, tout particulièrement des services locaux, fait partie de cette vie civile normale. Que ces services s'arrêtent, que leur rendement ne soit plus ce qui convient, la force de résistance de la population civile est diminuée. Il faut pourtant que les civils tiennent, pour que les militaires puissent gagner la bataille.

Ainsi, en principe, les services locaux doivent, en temps de guerre, continuer de fonctionner. Cependant, des difficultés spéciales surgissent qui viennent compliquer les choses.

Il faut d'abord tenir compte des exigences des opérations militaires. Celles-ci sont grandes. La mobilisation absorbe les hommes. Les réquisitions atteignent les choses et parfois les personnes des non mobilisés. Les nécessités de la défense et de l'attaque entraînent à des mesures pouvant troubler le jeu normal des services.

En même temps, — et c'est une nouvelle source de difficultés, — le personnel se trouve désorganisé. La mobilisation vide les cadres des fonctionnaires locaux. Elle atteint bon nombre de maires, d'adjoints, de conseillers généraux ou municipaux. Pourtant, les autorités locales subsistent. Les préfets ne sont pas mobilisés. Les maires peuvent être suppléés par un adjoint ou un conseiller municipal. Il est bien rare que les membres d'un conseil municipal ou d'un conseil

général soient tous mobilisables. Malgré tout, le trouble apporté est sérieux. Les assemblées départementales et communales d'abord ne peuvent valablement délibérer que si un certain quorum est atteint. S'il ne l'est pas, il faut soit un renvoi de la séance, soit de nouvelles convocations. L'article 50 de la loi du 5 avril 1884 dispose ainsi que le conseil municipal ne peut délibérer, en nombre quelconque, qu'après deux convocations successives à trois jours d'intervalle. En temps de guerre, où il faut aller vite et où précisément le quorum peut n'être pas obtenu facilement, on voit les pertes de temps que cela entraîne. En outre, l'adjoint ou le conseiller appelé à suppléer le maire peut s'en trouver assez incapable, manquer des connaissances ou des aptitudes nécessaires. Les attributions des maires sont considérables. Leur nombre, leur complexité vont croissant. Dans beaucoup de communes, ceux qui les peuvent remplir sont très peu nombreux.

Chose plus grave. Ces autorités locales réduites, désorganisées, improvisées sont livrées à elles-mêmes. Il n'en va pas ainsi en temps normal. Il s'en faut de beaucoup. La tutelle administrative d'abord est souvent très stricte. Le préfet et le maire cumulent, en outre, les deux caractères d'agents du pouvoir central et d'autorités locales. La première qualité n'est pas sans influer sur la seconde, s'agissant même du maire qui, pourtant, est élu. Enfin et surtout, non seulement les préfets, mais encore les maires,

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ont l'habitude d'en référer à la capitale, de solliciter des directions, des instructions. Les communes et départements y ont souvent intérêt. Et puis il faut compter avec les mœurs et les habitudes que nous ont faites plusieurs siècles de centralisation. La guerre survenant, les communications deviennent plus compliquées. Les rapports avec le gouvernement sont plus difficiles. A plus forte raison en est-il ainsi quand le gouvernement se transporte hors de la capitale, quand l'ennemi envahit, puis occupe le territoire du département ou de la commune. La tutelle administrative se distend. Les instructions ne peuvent plus parvenir ou sont longues à arriver. Il faut aller vite. Force est bien aux préfets et aux maires, aux conseillers généraux ou municipaux de se tirer euxmêmes d'affaire, d'avoir des initiatives.

Il faut compter enfin avec autre chose. Les autorités locales sont les premières victimes de l'invasion. Ce qui s'est passé depuis le mois d'août dernier le montre bien. Dans beaucoup de communes du nord et de l'est de la France, maires, adjoints, conseillers municipaux notables ont été fusillés, ou faits prisonniers ou gardés comme otages. Il faut penser aussi aux raisons diverses qui peuvent amener tel ou tel fonctionnaire à abandonner son poste. Le fait est rare. Qu'il se produise parfois, c'est pourtant inévitable. On doit compter avec la faiblesse humaine. Quoi qu'il en soit, quand les autorités locales disparaissent ainsi plus ou moins conn

plètement, si les habitants demeurent, les services doivent continuer de fonctionner.

Il eût pu, dans ces conditions, paraître opportun au législateur de préciser ce que devient, en temps de guerre, l'administration locale. Il ne l'a point fait. Ici, comme en ce qui concerne l'organisation des pouvoirs publics, on n'a voulu songer, semble-t-il, qu'au temps de paix. Il n'est point question de la guerre dans la loi du 10 août 1871 sur l'administration départementale, ni dans celles la modifiant. La loi du 5 avril 1884 n'y fait allusion qu'une fois. C'est pour déclarer les dispositions relatives à la réparation des dommages causés, en cas de troubles et d'émeutes, inapplicables lorsque les dommages causés sont le résultat d'un fait de guerre.

Ces lois, sans doute, contiennent des dispositions concernant des cas d'urgence et de nécessité. Celles-ci peuvent être utilisées en temps de guerre. Nous aurons précisément tout à l'heure à montrer comment et dans quelle mesure le maire peut se fonder sur l'une d'elles, sur l'article 97, 6° de la loi du 5 avril 1884, lui confiant « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques

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ou contagieuses, les épizooties ». Mais — il faut bien le remarquer — l'urgence, les nécessités que prévoient ces textes sont une urgence, des nécessités de temps de paix, supposant l'existence de communications rapides et faciles avec le pouvoir central et ses agents. Par exemple, en cas d'urgence, un conseil municipal peut être provisoirement suspendu par arrêté motivé du préfet. Mais la durée de la suspension ne peut excéder un mois et le préfet doit immédiatement en rendre compte au ministre de l'Intérieur. En cas d'urgence, le délai de convocation du conseil municipal peut être abrégé. Mais il faut pour cela l'intervention du préfet ou du souspréfet. En cas d'urgence, les arrêtés du maire portant règlement permanent peuvent entrer en vigueur immédiatement. Mais il faut, pour cela, une autorisation du préfet.

Il convient cependant d'observer deux choses. D'abord, il ne faut pas oublier l'existence de la loi du 8-10 juillet 1791, dont certains articles (titre I, art. 6 et suiv.) concernent l'administration des places fortes en temps de guerre. Nous aurons tout à l'heure à y revenir. Ensuite, il faut noter que certaines lois prévoyant l'intervention des autorités locales sont susceptibles de s'appliquer surtout en période de guerre. C'est le cas de celles relatives aux réquisitions militaires. La loi de 1877, plusieurs fois remaniée, notamment en 1911, fait du maire, en principe, l'intermédiaire nécessaire entre l'autorité militaire qui réquisitionne et les particuliers ap-

pelés à fournir certaines prestations. Même règle se retrouve dans les lois du 5 août 1914, relatives aux réquisitions nécessaires, en temps de guerre, pour loger, nourrir, chauffer et soigner les étrangers dirigés sur l'intérieur du territoire et les individus évacués des places fortes. C'est le cas également des lois de 1849 et de 1878, sur l'état de siège, faisant passer à l'autorité militaire les pouvoirs dont l'autorité civile était investie pour le maintien de l'ordre et de la police. On trouverait peut-être quelques autres textes du même genre.

Malgré tout, l'état de guerre est ainsi à peine prévu par les textes relatifs à l'administration locale. Que la chose soit regrettable, c'est bien certain. En fait, depuis le début des hostilités, quelques propositions se sont fait jour, destinées à combler les lacunes. Il reste que ces lacunes existent et que, dans la pratique, à défaut de textes, il faut recourir aux principes généraux.

Ceux qui interviennent ici sont au nombre de trois, semble-t-il. Il est nécessaire de les indiquer rapidement.

C'est d'abord le principe fondamental de notre droit public, en vertu duquel les fonctionnaires sont tenus de se conformer aux lois; lois relatives à la séparation fins mlnimislfateurs et des

juges; lois précisant et déterminant les compétences respectives des agents; lois consacrant, au profit des particuliers, la jouissance de certaines facultés ou, comme on dit, l'exercice de certaines libertés: liberté individuelle, liberté de la presse, liberté de réunion, liberté d'association, etc. Ce principe est bien connu. Son respect est assuré de plusieurs manières et, en particulier, par l'existence du recours pour excès de pouvoir et la possibilité d'opposer l'exception d'illégalité résultant de l'article 471, 150 du Code pénal. Dominant en temps de paix l'activité des agents, il la domine encore en temps de guerre. Sans cela, il n'y a plus de place que pour l'arbitraire, le désordre et la tyrannie. Ce principe est donc essentiel. Malheureusement, en temps de 'guerre, on peut être parfois un peu trop porté à le négliger.

C'est, en second lieu, le principe d'après lequel la marche régulière et continue des services publics doit être assurée. Cette loi de la continuité des services publics n'est formulée expressément nulle part. Elle se manifeste seulement, de ci, de là, dans certaines dispositions relatives à la situation des fonctionnaires et à la marche des services publics. Elle est certaine, cependant, tant elle répond à une véritable nécessité sociale. L'interruption des services publics est une chose intolérable pour le public. Contre elle il réagit quasi instinctivement. On s'en aperçoit bien quand les fonctionnaires se mettent en grève. Ceci, qui est vrai en temps de paix, l'est encore

en temps de guerre. Nous l'avons déjà vu tout à l'heure.

C'est, en troisième lieu, cette idée que tout ce qui est commandé impérieusement par le salut de l'Etat doit être accompli. Il y a là une idée qu'il ne faut point perdre de vue. Avant tout, le maintien de l'existence nationale doit être assuré. Ceci est si évidemment vrai que toute démonstration est inutile. C'est à cela que songeait M. Briand, alors président du Conseil, quand, au lendemain de la grève des cheminots, en octobre 1910, il déclarait que si, pour assurer l'existence nationale, il avait fallu aller jusqu'à l'illégalité, le gouvernement l'aurait fait. Il faut assurément veiller à ne point tomber dans les exagérations et les excès. Les premières comme les seconds sont faciles. Mais le principe posé est exact. Avant tout, doit être fait tout ce qui est impérieusement commandé par la nécessité certaine d'assurer l'existence nationale. Si, pour cela, des actes illégaux sont commis, ils ne cessent pas d'être illégaux. Mais on doit dire que leur auteur est au moins excusable d'y avoir recouru.

Entendons-nous bien.

Il faut, pour qu'il en soit ainsi, que l'existence de la nation soit clairement, manifestement en péril. Il faut qu'il y ait une impérieuse nécessité de ne pas se conformer à la loi. Enfin, même dans ce cas, l'illégalité des actes accomplis ne disparaît pas. Elle est seulement excusable. Il est, en conséquence, difficile, en bonne

justice, d'infliger des peines disciplinaires à ceux qui les ont accomplis. Les situations créées de bonne foi à la suite de ces actes doivent être, autant que possible, maintenues. Mais, ceci dit et ces réserves faites, l'idée reste importante. Elle intéresse, remarquons-le, non seulement le gouvernement, mais les autorités locales. Cellesci sont, en effet, nous l'avons vu, en temps de guerre, livrées à elles-mêmes. Leur intervention importe souvent, très fort, au maintien d'une vie civile suffisante.

C'est en s'inspirant des considérations qui précèdent, que l'on peut essayer d'examiner les répercussions de l'état de guerre sur l'administration locale. Comment celles-ci se manifestentelles, en ce qui concerne le rôle des autorités départementales et communales? Comment, en ce qui concerne le personnel des services locaux, personnel dirigeant ou personnel subordonné? Telles sont les deux questions que nous voudrions examiner. Nous le ferons brièvement, sans entrer dans les détails. Nous laisserons même de côté l'hypothèse pourtant fort intéressante où le territoire se trouve envahi ou occupé. Les questions qui se posent alors sont trop nombreuses et trop complexes pour que nous puissions les examiner dans le temps qui nous est laissé. Recherchons donc d'abord comment et dans quelle mesure le rôle, les attributions, les pouvoirs des autorités locales se trouvent modifiés.

l8o PROBLÈMES DE GUERRE

La guerre laisse subsister les autorités locales. Préfet, conseil général et commission départementale d'une part, maire et conseil municipal de l'autre, continuent en principe d'être chargés d'assurer la direction des services départementaux et communaux. Pareillement, celles de ces autorités appelées à intervenir dans la gestion des services généraux continuent de le faire. Bien plus, elles exercent leurs pouvoirs dans les conditions normales, telles que celles-ci résultent des lois de 1871 et de 1884. Sans doute, en fait, leur tâche est accrue à raison de certaines lois qui sont surtout ou plus fréquemment utilisées en période de guerre. A la suite de l'ordre de mobilisation, les maires se trouvent ainsi amenés à faire face à certaines obligations légales relatives à la mise en route des réserves, aux réquisitions des chevaux et voitures. Ils ont à intervenir pour assurer l'exécution des réquisitions prévues par les lois de 1877, 1911 et 1914. Les préfets des départements frontières peuvent avoir à faire plus fréquent usage de leur pouvoir d'expulsion des étrangers, etc. Mais si, en fait, la tâche est plus lourde, en droit rien n'est changé en ce qui concerne les attributions et les pouvoirs.

Ce principe est important. Il doit être mis en relief dès le début. La survenance Ide l'état de guerre n'a pas pour effel de faire passer, d'une

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façon générale, les autorités locales dans la dépendance des autorités militaires. Les pouvoirs de tutelle appartenant au pouvoir central et à ses agents ne sont aucunement modifiés. Les attributions et les pouvoirs restent ce qu'ils sont en temps de paix. Voilà la règle générale. Qu'elle soit satisfaisante, c'est très douteux. Mais, les textes des lois de 1871 et de 1884 ne contenant, pour le temps de guerre, aucune disposition spéciale, il est bien impossible d'en poser une autre. Il faut pourtant compter avec deux observations. D'une part, le régime normal du temps de paix implique une subordination des autorités militaires aux autorités civiles, subordination nécessaire, car sans elle les garanties des citoyens sont insuffisantes. Mais, en temps de guerre, les exigences des opérations militaires, l'obligation d'assurer le salut du pays exigent que la règle ordinaire soit plus ou moins complètement renversée. D'autre part, des nécessités spéciales surgissent en période de guerre, et les autorités locales sont peu à peu amenées à dépasser les limites ordinaires à leur activité. Ceci explique: 1° pourquoi quelques textes ont prévu, sur certains points, une subordination des autorités locales aux autorités militaires; 2» pourquoi et comment on est amené à se demander si les préfets et les maires peuvent faire, en temps de guerre, des choses et prendre des mesures qu'il ne leur est, à l'ordinaire, licite ni de faire ni de prendre.

Les textes qui, sur certains points, subordonnent les autorités locales à l'autorité militaire, ont été cités tout à l'heure. Il faut distinguer ici suivant qu'il s'agit ou non des places fortes. Dans ces places, l'état de guerre résulte du simple fait de la publication de l'ordre de mobilisation. A partir de ce moment, les autorités locales subsistent, mais leurs pouvoirs sont restreints. Le maire et le préfet ne peuvent rendre aucune ordonnance de police sans s'être entendus avec le gouverneur. Ils doivent prendre tous les arrêtés que celui-ci juge nécessaires à la sûreté de la place. Les pompiers, qui sont des agents communaux, passent sous l'autorité du gouverneur. Celui-ci intervient enfin pour assurer le ravitaillement. Si l'état de siège est, en outre, déclaré, la subordination s'affirme davantage. Le gouverneur peut déterminer le service des autorités civiles. Les pouvoirs de police passent à l'autorité militaire. Les autorités habituelles ne peuvent plus exercer que les pouvoirs de police à elles délégués par le gouverneur. Tel est le régime qui résulte des lois combinées des 8-10 juillet 1791 et 9 août 1849, des décrets des 27 décembre 1811 et 7 octobre 1909.

En dehors des places de guerre, rien n'est changé tant que l'état de siège n'est pas déclaré. Du jour où il l'est, les pouvoirs d'ordre et de police appartenant à l'autorité civile passent à

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L'autorité militaire. Toutefois, à la différence de ce qui se passe dans le cas précédent, les autorités civiles conservent tous les pouvoirs dont elles ne sont pas expressément dessaisies.

Ainsi la règle de la subordination de l'autorité militaire à l'autorité civile est renversée seulement dans les places de guerre d'une part, si l'état de siège est déclaré d'autre part. Elle l'est s'agissant uniquement des pouvoirs de police. Peut-être pourrait-on ajouter qu'elle l'est également, et dès jque la mobilisation est ordonnée, en matière de réquisitions militaires. Le maire est, en effet, alors tenu de déférer aux réquisitions à lui envoyées. Mais, en dehors de cela, le régime normal n'est point modifié. Que tout soit parfait dans les détails de ce régime, c'est peu probable : on a fait remarquer que les législations de 1791 et de 1849 gagneraient à être revisées et refondues. Dans son ensemble, il est souple et, tout bien examiné, satisfaisant. Il maintient, dans la mesure du possible, le régime civil qui est, comme on l'a très bien dit, le régime indispensable dans l'Etat moderne. Il donne, d'autre part, à l'autorité militaire la possibilité de prendre les mesures jugées par elle nécessaires et lui permet de laisser aux autorités normales les pouvoirs dont elle n'a pas besoin. Reste seulement à savoir si les autorités locales ou celles qui les remplacent ne sont pas autorisées, à raison de l'état de guerre, à dépasser leurs pouvoirs normaux. C'est la question qui a été tout à l'heure indiquée.

l84 PROBLÈMES DE GUERRE

C'est une grosse tentation, en effet, pour les autorités locales, d'aller, en temps de guerre, au delà de leurs pouvoirs normaux. Elles ne laissent pas parfois d'y succomber. Ce qui s'est passé au cours de cette guerre le montre bien. Il suffit de citer deux exemples dont il a beaucoup été question.

Le maire peut, à l'heure actuelle, en vertu de la loi de 1884 et d'une loi du 19 juillet 1791, fixer un prix maximum pour le pain et la viande. Aucun texte ne lui donne le pouvoir de taxer les autres denrées de première nécessité. S'il le fait, cependant, il viole les dispositions de la loi de 1791, proclamant la liberté du commerce et des professions. Des maires, un peu partout, ont, depuis le mois d'août dernier, taxé ces denrées, ici le beurre, là les œufs ou les légumes, souvent le sucre. Ils l'ont fait avec les meilleures intentions du monde, pour faciliter les approvisionnements, couper court à des accaparements, arrêter des exagérations de prix peut-être scandaleuses. Les arrêtés en question eussent pourtant, à n'en pas douter, en temps de paix, été tenus pour illégaux. De même, des préfets, agissant sur les instructions du gouvernement, ont cru pouvoir interdire la consommation de l'alcool et de l'absinthe. Il leur a paru que la chose était nécessaire à tous égards. En fait, ils n'avaient point tort. Du point de vue de la légalité, ils ont excédé leurs pouvoirs et

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violé la loi. La chose est si vraie que le gouvernement a cru devoir déposer un projet convertissant en loi un décret qui étendait à tout le territoire la mesure prise dans certains départements par les préfets.

On trouverait, sans doute, d'autres exemples. Ceux-ci suffisent. Ils permettent de bien poser la question. Des mesures qui, en temps normal, seraient illégales, sont-elles admissibles en temps de guerre, à raison des circonstances particulières?

Ici intervient, en ce qui concerne le maire, un texte important que nous avons déjà cité. C'est l'article 97 6° de la loi du 5 avril 1884. Il dispose que la police municipale confiée au maire comprend notamment: « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties. en provoquant, s'il y a lieu, l'intervention de l'administration supérieure. » Ce texte ne donne-t-il pas. en cas d'urgence, au maire à peu près tous les droits, celui d'organiser des services publics pour assurer les subsistances, voire môme celui de fixer les prix maxima pour certaines denrées de première nécessité? La chose a été soutenue. Peut-être est-elle, dans une certaine mesure, admise par la jurisprudence du Conseil d'Etat. Elle est défendable. Encore faut-il observer que ceci ne peut s'appliquer que dans

l8C PROBLÈMES DE C.UERRE

les cas d'urgence et s'il s'agit de faire cesser des accidents ou fléaux calamiteux. Appréciés de ce point de vue, certains des arrêtés municipaux cités tout à l'heure ne laissent pas d'être certainement illégaux.

S'agissant du préfet, la même solution doit être admise, mais seulement pour le cas où ce fonctionnaire peut intervenir en matière de police municipale. Or, il le peut, en ce qui concerne le maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques, à condition de réglementer pour plusieurs communes ou, si c'est pour une seule, après mise en demeure adressée au maire. Ceci résulte de l'article 99 de la loi de 1884. Il serait, ici encore, curieux d'apprécier, de ce point de vue, les arrêtés interdisant la consommation et la vente de l'alcool et de l'absinthe. Plusieurs devraient sans doute être tenus pour illégaux.

Réserve faite des cas, à la vérité assez fréquents, où les textes que nous venons de rencontrer s'appliquent, la question de tout à l'heure continue de se poser. Il faut, pour la résoudre, recourir aux principes généraux indiqués en commençant. L'acte fait en dehors des limites légales reste illégal. Mais, s'il est fait pour assurer la continuité du fonctionnement des services publics, à raison de la nécessité impérieuse de maintenir l'existence de l'Etat, il devient excusable. Si c'est une décision, il lui sera impossible d'échapper à l'annulation, dans l'hypothèse d'un recours pour excès de pouvoir. Celui

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qui n'en tient pas compte ne pourra pas être condamné. Mais il serait inique d'atteindre son auteur par des peines disciplinaires. On peut, en outre, être porté à penser qu'un tel acte ne saurait, s'il est suivi d'exécution, constituer une faute personnelle ou une faute de service engageant la responsabilité de son auteur ou celle du département ou de la commune.

Il y aurait beaucoup à insister sur cette solution, sur cette conception de l'illégalité excusable, dans une certaine mesure, en temps de guerre. Je n'ai voulu ici que l'indiquer. Il reste d'ailleurs très regrettable que le législateur n'ait pas prévu, au moins sommairement, la situation des autorités locales en temps de guerre. A défaut de texte, ce qui précède semble concilier toutes les considérations en présence.

Nous allons d'ailleurs retrouver des idées du même genre en recherchant ce que devient, en cas de guerre, le personnel des services locaux.

A l'ordinaire, les services départementaux et communaux sont dirigés par des autorités, partie nommées, parties élues: le préfet, la commission départementale, le conseil général d'un côté, le maire, le conseil municipal de l'autre. Le fonctionnement en est assuré par des agents subordonnés à ces autorités, constituant des cadres organisés de façon permanente. Le per-

sonnel de fonctionnaires se complète d'ailleurs de plusieurs manières. On recourt aux concessionnaires, aux fermiers et à leurs agents. Nous indiquons la chose pour mémoire. On embauche, dans les moments de presse, et pour un temps déterminé, des auxiliaires. On lève des réquisitionnés dans les circonstances où la loi permet de le faire. Ces circonstances sont d'ailleurs assez rares. : ; .

C'est ce même personnel qui intervient en temps de guerre. Rien n'est changé aux règles gouvernant sa composition, son recrutement, l'ensemble de son statut. Par là se manifeste encore le système de notre législation, qui ne prévoit pas le temps de guerre. Il est évident seulement que la mobilisation vidant les cadres, il faut de toute nécessité embaucher des auxiliaires dans une proportion inaccoutumée. Rien n'oblige d'ailleurs à payer ces auxiliaires s'ils consentent à fournir gratuitement leurs services. C'est ainsi qu'on voit apparaître dans les bureaux des préfectures et des mairies, dans les différents services, des citoyens de bonne volonté, des bénévoles, comme on dit quelquefois. Il suffit d'avoir un peu fréquenté les mairies de province pour avoir rencontré un peu partout, depuis le mois d'août dernier, de ces bénévoles. Leur concours a souvent été précieux. Juridiquement, ces bénévoles ne sont que des auxiliaires. Socialement et politiquement, il faut l'ajouter de suite, leur apparition est intéressante. Elle prouve que, de plus en plus, chez

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nous, les citoyens prennent conscience de leurs responsabilités. Ils ressentent de plus en plus qu'il est du devoir de chacun de se dévouer, dans la mesure de ses forces et même par un effort très humble et très modeste, au bien commun. La survenance de l'état de guerre, le trouble qu'elle apporte aux services indispensables à tous rendent ce devoir plus sensible. Tout cela n'est point négligeable. Ainsi s'affirme, même en temps de guerre et grâce à la guerre, la force dans notre pays des idées démocratiques.

Il est évident, de même, que les levées de réquisitionnés vont pouvoir être plus fréquentes. Il faut rappeler ici l'existence de l'article 475 12° du Code pénal. En vertu de ce texte, sont punis d'une amende de 6 à 10 francs « ceux qui, le pouvant, auront refusé ou négligé de faire les travaux, le service, ou de prêter le secours dont ils auront été requis dans les circonstances d'accidents, tumultes, naufrage, inondation, incendie ou autres calamités, ainsi que dans les cas de brigandages, pillages, flagrant délit, clameur publique ou d'exécution judiciaire. » La peine est minime. Il importe peu. Ce qui est intéressant ici, c'est le principe posé. Dans certains cas particulièrement graves, le particulier est contraint de prêter son concours personnel s'il peut le faire. De la combinaison de ce texte avec l'article 97 6° de la loi de 1884, qui donne aux maires les pouvoirs larges que nous savons, on peut conclure que

le maire peut réquisitionner dans les cas graves les particuliers. Il a été ainsi jugé qu'un maire avait très légitimement pu, en Algérie, astreindre les citoyens pendant un certain temps à un service de patrouille. Le maire doit seulement se garder de reconstituer ainsi sous une forme détournée une sorte de garde nationale.

Il a été, au cours des derniers mois, fait une application de ce droit de réquisition dans une hypothèse assez curieuse. Dans le but d'assurer lai continuation d|es travaux agricoles et, en particulier, les opérations de semailles, certains préfets, les préfets de la Côte-d'Or, de Seine-et- Oise, de Meurthe-et-Moselle, en particulier, ont pris des arrêtés prescrivant aux maires de se charger de la direction des travaux, les invitant en outre à user de réquisitions pour contraindre les habitants récalcitrants et capables de le faire, à venir participer aux travaux en question. Il faut ajouter que l'attitude de ces préfets a été formellement approuvée et encouragée par des circulaires du ministre de l'Agriculture. Il serait curieux de savoir ce qu'ont produit dans la pratique les arrêtés en question. Peut-être, en nombre d'endroits, le maire n'est-il pas suffisamment qualifié pour prendre ainsi la direction des travaux agricoles. Ce qui importe, du point de vue où nous nous plaçons, c'est le