MA

recours a un procède intéressant.

Ce serait d'ailleurs une erreur de croire qu'en embauchant des auxiliaires bénévoles ou non et en levant des réquisitionnés, on pourvoit à

L ADMINISTRATION LOCALE igi

tous les besoins et on comble toutes les lacunes. D'une part, en effet, il peut se faire que le personnel normal, même au complet, de certains services, soit insuffisant. D'autre part, il arrive qu'il est impossible de combler les vides en embauchant des auxiliaires ou en levant des réquisitionnés. C'est, en matière de police, que le personnel normal est insuffisant. Quand il est impossible de combler les vides autrement, apparaissent des fonctionnaires de fait. Il est nécessaire d'attirer l'attention là-dessus.

La tâche du personnel de la police est, en tout temps, considérable. Elle devient plus importante encore en temps de guerre. D'une part, il est plus essentiel que jamais d'assurer le maintien de l'ordre matériel. D'autre part, les circonstances nécessitent une surveillance particulière. Faut-il rappeler quelle importance a prise au début de la guerre, quelle importance a encore dans beaucoup de grandes villes la répression d'un espionnage extraordinairement organisé? Faut-il également mentionner l'intérêt qu'a pu prendre la poursuite des insoumis dans les premiers jours de la mobilisation?

Ce personnel dont la tâche a cette importance est, en province, organisé de manière très défectueuse. La chose est notoire. Les agents, gardes-champêtres et agents de police sont en nombre très insuffisant. Ils sont mal recrutés.

Ils remplissent mal leur mission, soit à cause de leur origine, soit parce qu'ils sont pris entre des chefs qui s'entendent mal. Le maire, chef de la police, est, pour des raisons diverses, très souvent incapable de jouer le rôle que lui confie la loi. Dans presque toutes les villes de France, a-t-on dit, la police n'existe pas. On y peut tuer, voler, piller sans qu'un agent de l'ordre intervienne. Les campagnes sont demeurées relativement sûres. On le doit bien plutôt à la douceur naturelle des mœurs et à la surveillance mutuelle qu'à une sérieuse organisation de la police. Ceci, pour être sans doute un peu exagéré, ne laisse pas d'être à peu près complètement vrai. Fâcheuse en temps de paix, si fâcheuse que, pour certaines villes, des projets ont tenté de modifier le régime actuel, la situation devient très grave en temps de guerre. La chose n'a pas besoin d'être démontrée.

On a, au cours de la guerre, essayé d'y remédier d'une façon assez curieuse. Un premier décret daté du 7 janvier 1914, mais publié seulement à V Officiel du 4 août, a rendu possible, en temps de guerre, la création par les préfets, dans chaque département, de corps de gardes civils recrutés par voie d'engagements volontaires parmi les personnes libérées du service militaire et destinés à coopérer au maintien de l'ordre et aux mesures de sûreté générale. L'institution n'est pas seulement curieuse à cause qu'elle a comme un faux air de garde nationale.

l'administration locale 193

Elle l'est surtout parce que les corps en question sont soustraits à l'autorité des maires pour être placés sous celle des préfets. Elle est à rapprocher, à cet égard, des projets de 'loi dont nous parlions tout à l'heure et qui ôteraient au maire, dans certaines communes, à Nancy et dans les communes de l'agglomération nancéenne, à Toulon et à la Seyne, dans les communes du bassin de Briey-Longwy, la direction du personnel pour la confier au préfet. Le système fonctionne déjà à Marseille, à Lyon et dans l'agglomération lyonnaise.

L'institution des gardes civils n'a eu qu'une durée éphémère. Un décret du 26 octobre 1914 y a mis fin. Elle avait, explique le rapport qui précède cette dernière décision, rendu les services qu'on en attendait et ne présentait plus d'utilité. On n'a pas renoncé pourtant à l'idée de renforcer le personnel de la police. Un décret du 7 novembre 1914 est venu rendre possible, pour la durée de la guerre, la nomination par les préfets, avec l'approbation du ministre de l'Intérieur, d'agents de police auxiliaires appelés, eux aussi, à coopérer au maintien de l'ordre et aux mesures de sûreté générale et rémunérés sur les fonds du budget général.

Il y aurait beaucoup à dire sur les gardes civils, sur les agents de police auxiliaires. Il faudrait également relater les créations d'agents auxiliaires dans le département de la Seine, la militarisation opérée à Paris des agents de police, des douaniers, des gardiens de squares.

PROBLÈMES DE GUERRE l3

Qu'il suffise de relever l'existence des mesurés prises. Par là se manifeste une insuffisance déjà connue et particulièrement grave dans notre organisation administrative. Il est à souhaiter que la leçon donnée ici par la guerre ne soit point perdue. Aussi bien, sans insister davantage, est-il nécessaire d'attirer l'attention sur l'autre phénomène que nous avons tout à l'heure rencontré, sur l'apparition en temps de guerre des fonctionnaires de fait.

Pour embaucher des auxiliaires, pour opérer des réquisitions, engager des gardes civils ou des agents auxiliaires, il faut que les autorités locales subsistent. En temps de guerre, elles peuvent disparaître plus ou moins complètement. Comme il faut pourtant que les services marchent, apparaissent des personnes sans investiture régulière, n'ayant souvent qu'une apparence ou un commencement d'investiture. Ces personnes prennent la place du personnel régulier disparu, et elles font le nécessaire. Ce sont les fonctionnaires de fait. La présente guerre en a vu surgir beaucoup. Ici un maire irrégulièrement désigné par un conseil incomplet pour remplacer le maire disparu; là, un délégué du préfet jouant le rôle de maire, ailleurs de simples notables assumant la charge de diriger les services indispensables. Les journaux ont, en septembre, cité le cas de l'évêque de Meaux,

l'administration locale ig5

assurant, en l'absence de toutes les autres autorités, l'ordre et la police dans la ville, avec l'assistance d'un comité de notables. A Soissons, à Château-Thierry, à Châlons, en nombre d'autres communes, des faits du même genre ont été signalés. Leurs auteurs ont vu parfois leur conduite portée à la connaissance du pays par la citation au Journal officiel.

Cette apparition des fonctionnaires de fait est une des choses les plus curieuses qui soient. C'est, en réalité, le résultat de la réaction quasi instinctive qui se manifeste quand la marche régulière des services publics risque d'être arrêtée. Il y a alors comme un sursaut du public. De son sein se dégagent ceux qui tiendront la place des disparus.

Du point de vue juridique, le phénomène pose des problèmes délicats. Dans la rigueur des principes, les fonctionnaires de fait sont des usurpateurs. Leur intervention est irrégulière. Ils s'exposent à des pénalités et leurs actes sont inexistants. Depuis longtemps, en doctrine et en jurisprudence, on s'est rendu compte qu'appliquer ici les principes dans leur rigueur serait à la fois injuste et absurde : ce serait injuste, car ces particuliers qui sont les fonctionnaires 'de fait interviennent, se dévouent pour le bien commun. Ce serait absurde, car ce serait, pour assurer le respect des principes, se condamner à la souffrance et la gêne souvent intolérables résultant de l'arrêt des services.

On est ainsi amené à dégager une solution

voisine de celle que nous avons rencontrée s'agissant de l'activité des autorités locales dépassant les limites légales. Nous avons alors parlé d'illégalité excusable. Nous parlerons ici d'une intervention illégale, irrégulière, mais excusable encore, tellement excusable qu'elle en devient parfois tout à fait louable. Nous exigerons, ici encore, pour que l'illégalité soit excusable, que la continuité de la marche des services publics ou la nécessité d'assurer le maintien de la vie nationale soient en cause. Nous ajouterons, avec la doctrine, et pour éviter les abus, que l'investiture des fonctionnaires de fait, si elle est irrégulière, doit être au moins plausible, sauf à se montrer en temps de guerre très large sur ce point. Enfin, des conséquences découlent ici encore de la théorie de l'illégalité excusable. D'une part, le fonctionnaire de fait ne peut réclamer les profits, les bénéfices, les avantages appartenant aux fonctionnaires réguliers. D'autre part, l'Etat, les départements, les communes ne doivent point s'enrichir à ses dépens et ses actes doivent, vis-à-vis des tiers de bonne foi, être tenus pour valables. Ainsi se continue le parallélisme et se dégage, sous ces deux aspects, une sorte de théorie de l'illégalité excusable destinée à être utilisée surtout en temps de guerre.

Il faut ajouter autre chose. Du point de vue politique et social, et c'est par là que nous terminerons, on ne saurait trop attirer l'attention sur l'apparition des fonctionnaires de fait.

Plusieurs pensent que dans une république démocratique, le particulier appelé, dans Tordre politique, à la dignité de citoyen, doit être autre chose qu'un sujet et un bénéficiaire en ce qui concerne les services publics. Il participe à la désignation de ceux qui font la loi et contrôlent le gouvernement. Par là, il influe ou peut influer très efficacement sur les destinées du pays. N'est-il pas normal que, dans ses rapports avec ceux qui assurent le fonctionnement des services publics, il devienne, dans une certaine mesure, en participant à la direction, à tout le moins un collaborateur? La chose est tellement dans la logique générale de nos institutions que, grâce à l'association, grâce au recours pour excès de pouvoir, le particulier joue déjà, de façons très diverses, ce rôle. Ne peut-il pas le jouer davantage? Ne conviendrait-il pas de s'inspirer de ces idées quand s'opérera la réforme administrative? Ne sont-elles pas tout à fait à leur place, s'agissant des services locaux qui intéressent de plus près les citoyens? Ne sontelles pas, dans une certaine mesure, à l'origine des lois de décentralisation, et ne postulent-elles pas une décentralisation plus étendue? Je pose ces questions qui soulèvent de graves problèmes. Mais je remarque que si l'apparition des fonctionnaires de fait est le produit d'une réaction quasi instinctive en faveur de la continuité des services, la façon dont elle se manifeste révèle une tendance générale à faire ce qui est nécessaire au bien commun, l'existence chez des per-

sonnes de toute classe et de tout sexe, en ce pays, d'un évident souci des intérêts généraux. On a dit bien des fois, au cours des derniers mois, que la guerre avait fait connaître une France très ignorée de ceux qui la jugeaient — et c'était le très grand nombre — sur des allures extérieures et des attitudes. Elle nous a peutêtre aussi révélé l'existence d'un tempérament démocratique bien plus profond que nous ne le pensions. Ceux qui, plus tard, feront l'histoire administrative de ces mois de guerre, s'en rendront sans doute compte. Ils trouveront, sans doute, que l'existence de ce tempérament a été l'une des causes du succès.