IMPORTANCE DE LA QUESTION D'ARGENT DANS LA GUERRE ACTUELLE
Jamais, à aucune époque de l'histoire, la question d'argent n'aura tenu pareille place. Ce n'est plus par centaines de millions de francs qu'il faut compter, c'est par dizaines de milliards. Certains prévoient, pour la seule part de la Grande-Bretagne, en supposant que la guerre dure deux années, une ^dépense de
25 milliards de francs. Au mois de novembre 1914, le Chancelier de l'Echiquier a déclaré formellement à la Chambre des Communes, en s'appuyant sur les dépenses des trois ou quatre premiers mois de guerre, que, pour la première année 1914-1915, les dépenses s'élèveraient au moins à 11 milliards 250 millions de francs, soit 31 millions de francs par jour! Mais c'est là un minimum, disait-il avec raison. La dépense a augmenté à mesure que l'Angleterre armait un plus grand nombre de soldats. Dès la fin de février 1915, les dépenses de guerre quotidiennes atteignaient et même tendaient à dépasser 50 millions de francs.
Cet énorme total de dépenses comprend tout ce qui se rapporte à la guerre: non seulement les frais des opérations militaires proprement dites (entretien de la flotte et de l'armée), mais encore les dépenses extraordinaires pour les voies ferrées, les secours aux familles des mobilisés (séparation allowances), les dépenses pour la constitution de larges stocks d'approvisionnements pour la population civile; les frais de l'assurance de l'Etat contre les risques de guerre, etc.; les secours aux réfugiés belges; les prêts aux puissances alliées (Belgique, Serbie), etc., etc. Ce sont, à proprement parler, des dépenses de guerre, car elles sont faites exclusivement à cause de la guerre; sans la guerre, il n'en serait pas question.
Il est très difficile de dire que si le milliard et demi de francs que l'Angleterre dépense main-
tenant chaque mois représente le coût effectif de la guerre. On ne peut savoir, pour le moment, qu'une chose : c'est que l'Angleterre débourse 50 millions de francs par jour pour la guerre.
En effet, cette somme énorme ne représente pas la dépense effective.
D'une part, il y a des sommes qui reviendront ultérieurement au Trésor : par exemple, les dépenses faites pour le ravitaillement du pays ne pèsent pas définitivement sur le Trésor : les approvisionnements constitués par le gouvernement sont vendus par lui à la population et donnent lieu à des recettes importantes. D'autre part, il se peut que les sommes avancées à la Belgique et à la Serbie soient ultérieurement remboursées; elles le seront certainement au cas de victoire complète des armées alliées sur les Empires allemand, austro-hongrois et ottoman.
Par contre, il n'est pas douteux que la guerre entraînera, après elle, des dépenses considérables. Il y aura, d'abord, le service des emprunts. De plus, rien que du chef des pensions militaires, le Chancelier de l'Echiquier évaluait en novembre 1914 les charges à 250 millions de francs par an. Or, il est certain que ce chiffre est très au-dessous de la réalité, étant donné le relèvement récent des tarifs de pensions. En février 1915, on évaluait la dépense annuelle, dans les premières années après la guerre, à plus de 330 millions de francs!
Il n'est pas question, dans ces objets de dé-
pense, de la remise en état du matériel de guerre.
Il ne peut donc s'agir que d'évaluer les sommes déboursées chaque jour pour la guerre. Comme je l'ai dit, elles se sont élevées, pour les quatre premiers mois, au chiffre formidable de 23 à 25 millions de francs par jour; puis il a fallu, pour les mois suivants, porter la dépense quotidienne à la somme de 30 ou 35 millions de francs et, dès la fin de février 1915, on en est à 50 millions de francs.
On se rendra mieux compte de l'énormité de cette dépense, si l'on compare le coût de la guerre actuelle au coût des grandes guerres entreprises par l'Angleterre : soit les guerres du dix-huitième siècle, soit les guerres contre Napoléon Ier, soit la guerre de Crimée, soit enfin la guerre sud-africaine.
Il convient de faire ici une remarque préliminaire.
Je ne crois pas qu'il soit possible de dire exactement, à quelques centaines de mille francs près, ce qu'a coûté une guerre. Pourtant, les bureaucrates et les statisticiens ont la prétention de le savoir et de le dire à un centime près. Et les historiens et les hommes politiques donnent tous des chiffres d'une précision déconcertante.
A mon avis, les indications, en cette matière, sont tout à fait approximatives : l'approximation est à quelques dizaines ou plutôt à quel-
ques centaines de millions de francs près. Il suffira de rappeler que ne sont jamais compris dans ces dépenses les intérêts des dettes contractées jusqu'au jour de leur amortissement, ni d'ordinaire les pensions militaires jusqu'au décès des titulaires, ni l'usure du matériel.
Je ne puis insister sur ce point et montrer la difficulté qu'il y a à déterminer, avec quelque exactitude, le coût d'une guerre. Il faudrait pour cela exposer les méthodes de calcul adoptées en Angleterre depuis la fin du 'dix-huitième siècle l.
Sous réserve de cette observation, étant bien entendu qu'il est impossible de connaître exactement le coût d'une guerre, on peut dire que les guerres du dix-huitième siècle n'ont entraîné, pour l'Angleterre, que des dépenses relativement peu importantes.
La guerre de la Succession d'Espagne (1702 à 1713) a coûté à l'Angleterre, en chiffres ronds, 1 250 millions de francs ; la guerre avec l'Espagne à propos du Droit de visite, et avec la France à propos de la succession d'Autriche (1739-1748), 1 100 millions de francs ; la guerre de Sept ans (1756-1763) a coûté 1 681 millions de francs; la guerre de l'Indépendance américaine (1776-1785), 2 425 millions de francs.
La Grande Guerre, the Great War, soutenue par l'Angleterre contre la France révolution-
i. Sur ces méthodes, voyez l'article précité de la Revue de Science et de Législation financières, igi5, p. a3 et s.
naire et contre Napoléon Ier, a entraîné, pour le Trésor britannique, la dépense formidable de £ 831 000 000, soit 21 milliards de francs.
Mais qu'on le remarque, chacune de ces guerres a duré des années. La Grande Guerre (1793-1815) s'étend sur une période de plus de vingt-deux ans! Cette observation réduit considérablement le montant de la charge pour chaque année; par exemple, pour la Grande Guerre, cela fait un peu moins de 1 milliard de francs par an; c'est ce qu'a coûté à l'Angleterre, au début, la guerre de 1914 pendant trente jours !
La guerre de Crimée (1854-1856), au milieu du dix-neuvième siècle, a entraîné une dépense totale d'environ 1 750 millions de francs en trois années.
Enfin la guerre sud-africaine (1899-1902) a coûté à l'Angleterre 5 milliards 275 millions de francs, répartis sur près de cinq années.
La plus forte dépense de guerre que l'Angleterre eût jamais faite avant 1914, pour une seule année, était de 1 755 millions de francs. Les douze premiers mois de la guerre de 1914 coûteront à l'Angleterre plus de 12 500 millions de francs!
Naturellement, une comparaison des dépenses totales, même en supposant exacts les chiffres donnés pour chaque guerre, manque un peu de précision, et il ne faudrait pas en tirer des conséquences excessives pour la guerre actuelle de 1914.
II est certain, par exemple, que la valeur de la monnaie a beaucoup diminué depuis le début du dix-neuvième siècle. Il n'est pas non plus contestable que la population et la richesse économique de l'Angleterre se sont énormément accrues dans les cent dernières années'. Le résultat est que, de ce seul chef, la charge relative de la guerre de 1914 est moins considérable que ne le laisserait croire un examen superficiel.
Par contre, le fait que les dépenses en 1914 sont concentrées sur une très courte période de temps aggrave la charge relative.
Toutes rectifications faites, la guerre de 1914 est, du seul point de vue financier, absolument sans précédent dans l'histoire du monde.
Toutes choses égales d'ailleurs, l'Angleterre dépense plus que les autres Etats engagés dans la lutte.
En ce qui concerne les opérations militaires, par exemple, l'entretien de l'armée et de la marine anglaises entraîne, pour un même nombre d'hommes, une dépense beaucoup plus forte que l'entretien des troupes françaises, allemandes ou russes. C'est l'une des conséquences
i. 11 est évidemment très difficile de donner des chiffres d'une exactitude incontestable. Voici quelques indications. Le revenu national du Royaume-Ùni était évalué, en 1860, à 17 milliards 5oo millions de francs; en 1867, à un peu plus de ao milliards de francs; en i883, à 3i 75o millions de francs; en 1895, à 37 5oo millions de francs ou <4o milliards de francs; en 191 4, à 52,5 milliards de francs, et, d'après certains, à 55 milliards de francs ou même à .".-fioo millions de francs.
forcées du recrutement par engagements volontaires. Pour attirer dans l'armée et la marine anglaises un nombre considérable de recrues, le gouvernement est obligé de faire des conditions pécuniaires très alléchantes : solde, pensions de retraite et d'infirmité, secours aux familles, nourriture et équipement des hommes, etc. Pour ne citer qu'un chiffre, le 17 novembre 1914, le Chancelier de l'Echiquier exposait à la Chambre des Communes que les allocations aux familles des mobilisés {séparation allowances), lorsque dans quelques mois l'Angleterre aurait plusieurs millions d'hommes sous les drapeaux, coûteraient annuellement au Trésor public une somme de 1 625 millions de francs !
Enfin, parmi les charges de la guerre, — charge indirecte mais certaine, que l'on ne peut pas ranger parmi les dépenses de guerre, mais qui résulte de toute guerre, — il faut ranger, pour une somme considérable, le manque à percevoir. Il est évident que la guerre restreint le commerce d'un pays, lorsqu'elle ne le désorganise pas complètement; elle diminue les transactions; elle réduit les revenus imposables, etc. Cette stagnation de la vie économique se manifeste immédiatement par une diminution très considérable dans le rendement des impôts. Il est des branches du revenu qui sont particulièrement touchées : les douanes, par suite de la diminution des importations ou de la suppression temporaire des droits; l'excise sur les
boissons, par suite du départ à l'armée d'une foule de consommateurs, ou par suite des restrictions légales apportées à la vente des boissons alcooliques en temps de guerre.
Tel a été le cas pour l'Angleterre.
A la veille de la guerre, le Chancelier de l'Echiquier avait prévu, pour 1914-1915, une recette totale de 5178 650000 francs. Jusqu'à la déclaration de guerre, il y avait toutes chances pour que les prévisions fussent réalisées pleinement. Mais la guerre a amené tout de suite un fléchissement. Pour la fin de l'année financière 1914-1915, Mr. Lloyd George l'évaluait à 283 750 000 francs. Ce sont de nouvelles ressources à trouver.
l'union de tous les anglais contre l'ennemi
Pour se procurer les moyens financiers formidables nécessaires à la conduite et au succès de la guerre, pour que le silver bullet ne fît pas défaut au moment décisif, les partis politiques ont réuni leurs efforts avec un patriotisme sans exemple dans l'histoire du peuple anglais.
Cette union des partis politiques est tout à fait remarquable: elle est sans précédent en Angleterre.
Jusqu'ici, l'une des caractéristiques de la politique intérieure anglaise en temps de guerre avait été l'acharnement avec lequel les chefs de l'opposition parlementaire critiquaient les
propositions du gouvernement au pouvoir et, tout particulièrement, le programme financier du Chancelier de l'Echiquier. Que l'on se rappelle la violence des attaques de Fox, de Sheridan, et de leur petit groupe de whigs contre Pitt; l'opposition des conservateurs au programme financier développé en 1854 par Gladstone; et enfin, à une époque toute récente, pendant toute la durée de la guerre sud-africaine, les reproches incessants que, sans modération aucune, Sir W. Harcourt, au nom des libéraux, adressait au programme financier de Sir Michael Hicks-Beach, le Chancelier de l'Echiquier unioniste.
En 1914, au contraire, au lieu des divisions accoutumées et des violentes récriminations ordinaires, les partis politiques se sont serrés étroitement autour du gouvernement au pouvoir, oubliant, pour la durée de la guerre, leurs préférences, leurs programmes particuliers, avec la ferme résolution de faire face à l'ennemi et de le vaincre sûrement.
Cet élan du plus ardent patriotisme est d'autant plus admirable qu'il se produisait alors qu'on pouvait se croire à la veille d'une guerre civile amenée par la question du Home Raie irlandais.
La guerre avec l'Empire allemand a suspendu toutes les luttes de parti. Chacun a com pris qu'elle était, pour l'Angleterre, une question de vie ou de mort, et que, contre un adversaire aussi redoutable, ce ne serait pas trop de toutes
les forces de la nation. Spontanément, les chefs du parti unioniste ont conseillé au gouvernement radical de se ranger aux côtés de la France et de la Russie contre l'Empire allemand; ils lui ont promis leur concours sans condition, pour cette politique.
Et cette promesse a été fidèlement tenue depuis lors, quelles que fussent les divergences d'opinion sur la meilleure politique à suivre. Ce n'a pas été un mince mérite, pour les conservateurs unionistes, que d'appuyer le programme financier de leur adversaire radical le plus acharné, le Chancelier de l'Echiquier, Mr. Lloyd George, l'inspirateur des grandes réformes fiscales démocratiques de ces dernières années, celui qui fit voter le Peoplé's Budget de 1909, le supertax et les land duties, l'ennemi déclaré des « ducs » et des lords, le protagoniste le plus décidé des grandes lois sociales radicales: retraites pour la vieillesse (old âge pensions), assurances contre le chômage et la maladie (National insurance), etc.
D'ailleurs, l'union de tous les partis autour du gouvernement n'a jamais signifié l'abandon du droit de critiquer et de contrôler le gouvernement. C'est ce qu'il faut bien comprendre; c'est ce qui a été nettement affirmé à la Chambre des Communes par le leader de l'opposition unioniste, Mr. Bonar Law, et confirmé, au nom du gouvernement, par Mr. Me Kenna, secrétaire d'Etat pour l'Intérieur, à la séance
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du 23 novembre 1914 : « Je veux, la dit Mr. Bonar Law, faire cette claire protestation : c'est le droit non seulement de chacun des membres de cette Chambre, mais de tous les journaux de ce pays et de tout orateur à toute tribune, s'il croit sincèrement qu'un membre du gouvernement est incompétent ou ne s'acquitte pas convenablement de sa tâche, d'essayer de se débarrasser de ce ministre, même si, dans cet effort, il laboutit à faire naître dans le pays un manque de confiance envers le gouvernement >
La manifestation de la confiance du Parlement dans le gouvernement en temps de guerre, c'est le crédit de confiance, le vote of crédit : la Chambre des Communes donne au Cabinet l'autorisation de faire des dépenses pour une somme globale, sans spécialiser les objets des dépenses.
Le procédé du vote of crédit fut pendant longtemps la méthode ordinairement employée en cas de guerre importante, ou pour des opérations militaires très sérieuses.
Mais le vote of crédit soulève une objection très grave : il diminue considérablement le contrôle financier de la Chambre des Communes.
Aussi, à diverses reprises, et dès 1880, le Comité des Comptes publics (Public Accounts Committee) a-t-il affirmé que cette méthode devait être tout à fait exceptionnelle.
C'est en vue de se conformer à ces indications que, pour la guerre sud-africaine, l'on a
\l\ PROBLÈMES DE OUERRE
procédé non par la voie d'un vote of crédit, mais par des supplementary estimâtes, c'est-àdire par l'allocation de crédits additionnels spécialisés.
La guerre de 1914 était bien l'un des cas exceptionnels réservés par le Comité des Comptes publics; le recours au vote of crédit était donc tout à fait justifié.
Dans le cas actuel de la guerre de 1914, les votes of crédit sont remarquables à deux points de vue :
1° Jamais, dans l'histoire anglaise, des votes of crédit de 2500 millions de francs et, à plus forte raison, de 5 500 millions et de plus de 6 milliards de francs n'avaient été accordés par la Chambre des Communes à un gouvernement.
2° Jusqu'ici, un vote of crédit, bien que non spécialisé dans le détail, était exclusivement accordé pour couvrir les dépenses des opérations militaires ou navales, au sens strict de ces mots.
Les votes of crédit du 7 août et du 19 novembre 1914, de mars 1915, ont été accordés pour toutes les dépenses résultant de l'état de guerre, au sens large de cette expression.
Le Premier Ministre a souligné, le 6 août 1914, devant la Chambre, la nouveauté de la proposition qu'il présentait : « Cela, signifie, a-t-il dit, que le gouvernement aura les mains libres. Naturellement, après coup, le gouvernement rendra des comptes et toutes les dépenses seront soumises à l'approbation de la Chambre. Mais
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dans la crise actuelle, — qui dépasse en gravité toutes celles qu'a traversées l'Angleterre, — ces larges pouvoirs sont indispensables au gouvernement. »
Les votes of crédit demandés avec cette signification ont été accueillis très favorablement par tous les partis.
Le 6 août, pour le premier vote of crédit de 2500 millions de francs, à peine quelques récriminations se sont-elles fait entendre de la part d'un pacifiste à tout prix. Les membres du parti ouvrier ont promis leur concours, en exprimant la conviction que le peuple allemand ne devait pas être confondu avec ses gouvernants, et qu'on saisirait toutes les occasions pour rétablir une paix honorable.
Dès le 16 novembre 1914, pour le second vote of crédit de 5 500 millions de francs, après trois mois de guerre, aucun orateur n'a plus soulevé d'objection : personne ne distinguait plus le gouvernement du peuple allemand, personne ne parlait plus que de la volonté inébranlable de mener jusqu'à une victoire décisive les opérations de la guerre.
