SECTION IX
BTVDB DU DIOIT GOITSTITVTIOVirEl FEAirÇAIS. (M. DUPINatné.)
Dah S la section précédente , M. Berville trace d'une manière brillante et rapide la vaste carrière que doit parcouinr l'avocat qui veut être compté au rang des publidstes. Il se
3']6 Etude du droit constitutionnel fiançais*
tient dans le$ sommités , il se contente d'indiquer les ouvrages qu'il convient de lire pour étudier le droit public* J*ai pensé. qu'il serait utile d'ajouter à ce tableau général de la science quelques traits plus spécialement applicables à Tétude de notre droit constitutionnel français.
Sans doute, Tétude du droit publie est fort néglige : ailleurs aussi (i) , j'ai déplore qu'on ait cessé d'enseigner ce droit, précisément depuis la restauration, c'est-k-dire , depuis l'époque où cet enseignement était devenu plus nécessaire. Mais s.i cette science , faute d'avoir été cultivée , manque d'ouvrages complets où elle soit convenablement exposée , il en est un cependant qui, s'il ne constitue pas un cours de droit public proprement dit, peut du moins être regardé comme un trèsbon liifre élémentaire sur le droit constitutionnel français.
Je veux parler de l'ouvrage de feu M. le comte i4anjuinais ». pair de France , intitulé *• Constitutions de la nation française , avec un Essai de traité historique et politique sur la Charte, que M. Berville cite , mais dont j'assayerai d'offi-ir ici l'analyse, pour montrer tout ce qu'on peut ti*ouvcr de secours pour l'intelligence de notre droit puiJic intérieur, dans l'ouvrage de cet homme de bien dont je fus aussi l'élève , et à qui je veux ainsi payer le tribut de ma juste reconnaissance pour ses doctes leçons.
Assurément, faire connaître à fond les constitutions d'un grand peuple, observer le pouvoir dans sa formation , son développement, sa marche, ses égaremens mêmes, suivis bientôt de sa décadence et de sa chute ; montrer diverses formes de li;ouvernemcnt se succédant l'une à l'autre; la barbarie vivant d'arbitraire, l'arbitraire enfantant la tyrannie; le renverse^ ment de la tyrannie amené par l'amour ou plutôt le besoin de la libellé; les partisans de celle-ci entraînés à la licence par les résistances mal calculées; les défiances entretenues par la duplicité, les marches rétrogrades et la mauvaise foi ; les excès provoqués par les excès contraires ; le despotisme
(i) Vie DR PoTHiER , en tête de ses Traités de droit français , édition in-8, tome l•'^, page xix.
JStude du droit cotistitutiomiel françait. 377
s'érigeant sur des ruines , absorbant tous les pouvoii*s , méprisant tous les intérêts, emporté quelque temps par un tourbillon de gloire , mais abandonné à lui-même au jour des re\ei*s, et tombant de son propre poids, moins parce qu'il fut renversé, que parce qu'il ne fut pas soutenu; tirer de ces révolutions diverses des règles de conduite, des réflexions sages, propres à affermir les citoyens dans un esprit de paix et de justice; leur montrer que le bonheur d'une nation ne peut se ti*ouver que dans l'oubli des griefs, l'union des volontés, 4a modération des désirs, l'usage mesuré de la liberté, et l'usage non moins mesuré du pouvoir; le respect de tous les droits, le ménagement de tous les intérêts : un tel sujet est le plus beau que puisse choisir le publiciste, l'homme d'état , le vrai citoyen ; c'est celui qu*a entrepris de traiter M. Lanjuinais.
Ancien avocat , professeur en droit après deux concours , dès l'âge de 21 ans, profond jurisconsulte, député par le choix du peuple, maintenu à de hautes fonctions par respect pour sa seule vertu, souvent proscrit, jamais proscripteur, toujours le même, quel autre eût pu mieux que lui nous donner une histoire abrégée du droit constitutionnel Jran^ çais ?
Les traits de ce tableau sont rapides, mais fortement prononcés. L'auteur parle d'abord des gouverncmens et des constitutions en général ; il ne craint pas de se demander ce qu'on doit entendre par ^oi/i^er/i^me/}/ légitime, et il pense, avec fiossuet, que « le gouvernement légitime est opposé, de » sa nature, au gouvernement arbitraire , qui est barbare et » odieux. Nous ajouterons, dit-il, que le gouvernement, qui u fut le mieux qualifié en àvo'it gouvernement léf*itime , lors- » qu'il a cessé de fait, et qu'il n'existe plus visiblement dans » le territoire de l'état, n'est qu'une prétention, soit légin time, soit illégitime, à laquelle chacun des citoyens peut » ou doit être plus ou moins affectionné; mais personne » n'est coupable, personne ne peut être puni, précisément » pour avoir servi ou obéi sous un gouvernement de fait. La » raison naturelle et la religion chrétienne, la prudence et
378 Etude du droit eon$titutionHH françtUe.
9 Fimmanitë sont unanimes sur ce point. Les An(^b ont » très-sagement prescrit l'obéissance an gonvemement de fiût, » par une loi positive la plus formelle. »
L'auteur parcourt ensuite les diverses espèces de gCMivernement, et il n'hésite pas à donner la préférence au gouvernement représentatif et constitutionnel,
U démontre que , sous la première race, le gouvernement se rapprochait beaucoup de cette forme /et il se platt à rappeler le beau mot de l'illustre madame de Staël : (fest ta liberté qui est ancienne, et le despotisme qui est moderne.
Heureux peuple , dont le nom exprime le caractère! JFVoiBc, * c'est-à-dire , libre et çrai.
Mais les assemblées de la nation , remues en honneur sou:^ Gharlemagne , tombent en oubli sous ses trop faibles successeurs.
La nuit féodale tend ses voiles y l'aristocratie envahit le» honneurs, les richesses, le pouvoir, et le roi des Français n'est plus qu'un som^ertiin Jieffeux,
Depuis Saint Louis, de pieuse et glorieuse mémoire , les efforts du trône tendent constamment à l'afEranchir de l'oppression des grands vassaux.
Le peuple devient, dans cette lutte, le puissant auxiliaire des rois; et la puissance royale , la prospérité de la nation s'accroissent en propoi*tion de ce que l'aristocratie perd de son autorité.
A mesure que les lumières se répandent , on discute les droits , on démasque les usurpations : tout cela ne se fait pas sans résistance , sans coups d'état, sans violences réciproques ; le pouvoir passe d'une main à une autre ; il flotte quelquefois incertain. Au milieu de ces conflits , Tancienne constitution qui avait disparu n'est remplacée par aucune autre; rien n'est fixé , rien n'est défini ; et lorsqu'anive la révolution , on est fondé à conclure , avec M. Lanjuinais , que « ce qu'on » a vu s'écrouler, en 1789, n'était point l'ancienne coostitu- » tion, mais la dernière des formes incertaines du despo- 1» tisme et de l'anarchie , substituées à l'ancien gouvernement » j-eprésentatif. »
Siude du droit comsiiiuiionnd J^ançaii. 379
Le besoin d'ane réforme se fait généralement sentir, elle est inéritable. Mais, dit M. Lanjuinais, «on ne calcdlait » point l'opposition probable des coartisans et des antres • privilégiés ; on considérait leur petit nombre , on ne pré- » voyait pas lenrs artifices, ni Fappui qu'ib trooveraient danè » la faiblesse on les pi*éjugés do prince , dans l'ignorance et » la misera du pauvre^ ni leurs plans, bientôt conçus et pra- » tiques sans cesse , de pousser à tous les excès pour crier » aux scandales, et déshonorer enfin tout le système de ré- » forme pour mieux P étouffer; ni leurs émigrations hostiles^ » ni leurs mouvemens oontinoels de guerre civile et de guerre » étrangère : on ne songeait pas surtout aux effroyables me- » sures , aux lois déréglées qui naîtraient de leur résistance ; » on ne songeait pas asses aux intrigues des ambitieux , aux » ruses des trahres, aux fureurs des partis, et aux suites » funestes des doctrines exagérées, ou imprudentes, ou » perverses. »
Ici Fauteur ouvre une large thèse , qui , méditée , appro-^ fondie , plus développée , allégerait la révolution d'un grand poids. Jl prétend que la plupart des excès révolutionnaires fuirent excités par les nobles eij^-mémes, et il cite des faits palpables à l'appui de cette assertion^ Ne pouvant arrêter le char, ils voulaient du moins le précipiter.
Les bornes de cette analyse ne me permettent pas de suivie Tauteur dans l'historique de toutes nos formes de gouverne-^ ment : l'anarchie effervescente , l'insuffisance du directoire , le consulat métamorphorsé en empire , cet empire gigantesque au dehors , oppresseur au dedans ; les émigrés devenus écuyers et chambellans du nouveau maître , « et se renforçant , à ^ cette école , dans la pratique et la théorie de l'obéissance » passive à laquelle déjà ils étaient dévoués; » la France gouvernée, non par des lois justes et librement délibérées, mai^ par des séna tus-consul tes de commande , des décrets de propre mouvement , des avià de l'éternel conseil d'état ; une volonté unique mise à la place de la volonté de tous ; - le^ peuples attaqués, vaincus , humiliés, exaspérés; mais bientÀC lare de l'Europe tendu conti*e nous , et notre territoire en-^
38o Étude du dr&U eon$tiêuiionmel françaiê*
vdhi par l'étranger, «Ainsi (dit M, Lanjuinab, en finrtittnf » ce tableau)» ainsi fut renverse avec. fracas le noÙTei état- » pire; la superbe ville de Paris capitula une première fois » devant l'ennenH , et les Bourbons , dans ia personne de » Louis-Stanislas-Xavier, furent rappelés au trône des Fran- » çais . pour les gouverner par une constitution représenta- » tive. Ce trône avait péri des contre-coups ^rcH'O^tfé^ par /e# » apiniâtres complots des privilégiés , ses aveugles défenseurs ; » il a été ramené par Thomme qui semblait devoir en tx>n^ » sommer la ruine. Reuif erse par V aristocratie prit^ilégtée, » l'établi sans. elle ^ il ne s'appuie plus sur elle, »
Dans le chapitre vu, M. Lanjuinais raconte des anecdotes curieuses sur la préparation, la i*édaction et rocti*oi de la Cbarte ) et s'il éprouve quelque regret de ce qu'elle ne fut pas rédigée en forme de contrat synallagmatique , il s'en console par cette considération : a£Ue fut bientôt Je sujet » d'adresses de remercîment votées dans chaque chambre y » et présentées au roi. De ce moment , il fut vrai que la Chai*te » avait été acceptée suffisa/mpient par les représentans de » la nation, tant électifs que viagei's, et le pacte entre les » Français et la famille desjklBourbons , interrompu depuis » 1792 , se trouva renouvelé; il a étéyiiA? depuis très-exprès- » sèment par le roi, par les princes et par les deux chambres : » il reste encore à ï exécuter complètement, aie développer, » à l'améliorer un jour. »
Le chapi|i*e suivant, qui est intitulé : JSxécutiçn de la Charte durant la première restauration , est un des plus curieux du livre.
Il ne peut s'analyser, il faut le lire en entier, pour y voir le plan formé par certain parti , d'arrêter à tout prix l'action de cette loi fondamentale. — Ceci amène naturellement le 20 mars.
La nation avait désiré plus de franchise, plus de bonne foi, plus de garanties; mais elle n'avait pas désiré le retour de Bonaparte. 11 n'a pas été ramené : on l'a laissé passer. Ce n'est le crime de personne» précisément parce que ee serait celui de tous.
sÉtude du droit eomfituiitmnel /hmçah. 38i
Bonaparte amve f au nom de la liberté ; mais il ne hi donne que par addition- aux constitutions de l'empire. Il veut se rattacher à une sorte de légitimité impériale. Là première illusion est aussitôt détruite, et si Ton ne désobéit pas à sa voix , c'est uniquement pai*ce que le territoire est menacé, et qu'il est à la tête de l'armée qui le recounatt pour son chef.
Mais , ce qui doit être surtout remarqué , c'est que , pendant les cent jours, une chambre librement élue, vraiment nationale , maintient la balance des pouvoii*s , le çi*édit public, l'exécution des lois; sert de point de ralliement à la nation , empêche le déchirement des partis , et se prononce franchement pour un gouvernement constitutionnel , monar^ chique et représentatif.
Celui que la France possédait avant le 10 mars, lui est rendu le 8 juillet. On devait espérer qu'il n'y aurait pas de réaction. Une capitulation solennelle, signée les armes à la main, avait formellement garanti que personne ne serait recherché pour ses fonctions , sa conduite ou ses opinions^
Telle était sans doute l'intention du roi. Mais, ce même parti qui avait traversé l'exécution de la Charte, après la première restauration, et qui n'en voulait pas davantage sous la seconde , ce parti ne crut pas pouvoir se passer de vengeance. « Il parut ouvertement comme une faction anar » chique et furieuse ; il s'annonça, dans le midi et dans l'ouest, Vf par des attroupemens armés , par des pillages , des démo » litions , des massacres ; s'emparant des élections par vio - » lence, maîtrisant ensuite les deux chambres, dominant » dans les administrations, dans les tribunaux; menaçant, » épurant, exilant, proscrivant, persécutant de toutes maj> nières l'immense majorité des Français ; s'arrêtant parfois , » reculant par nécessité dans sa ^rop vive allure , et toujours j* reprenant sa marche rétrograde, conspirant sans cesse , au D dedans et au dehors, contre la patrie et sa nouvelle loi D fondamentale. »
Mais enfin la chambre fut dispersée par l'ordonnance du 5 septembre 1816; la loi des élections, celle du recrutement
3fti Éliêd^ eu droit consUiuêiMHel J¥aâçmtà.
furent portées; les noies secrètes sont restées Mo» efltt, rétranger s'est retiré; une nouveUe tentative contre le système électoral a échoué , et , « par la formation d'an nouveau » ministère , le pouvoir royal a dissipé les alarmes » rétabli » rharmonie , et fait renaiti*e de justes espérances de liberté » constitutionnelle. »
Ces espérances reposent sur les garanties données par la Charte.
La se termine la partie historîque de. l'ouvrage » et commence celle que j'appellerai volontiers Dogmatique, : Celle-ci est un essai de Traité sur la Charte. • Chacun des droits privés ou politiques qu'elle assure aux Français y est analysé , défini , développé. On y trouve les principes , les déductions , les conséquences qui résultent <fe chaque article; ce qu'il convient (\e faire pour l'exécater, Toire même pour l'améliorer, quand il en paraît susceptible.
Sous ce point de vue, Touvrage est un traité de droit pu^ bUc intérieur, tel qu'il conviendrait dé le professer dans 'les écoles de di*oit, tel qu'il le sera probablement lorsqu'on mettra à exécution l'ordonnance du roi qui institue de nou- Telles chaires de droit public dans la Faculté de droit de Paris.
La stabilité du gouvernement actuel est tellement ' dans le vœu de M. Lanjuinais , qu'il commence par poser en principe : « Que la révocation de la Charte ne saurait dépendre » de la seule volonté des rois. » Et en effet , où en serait-on y si, à chaque mutation de règne, le sort d'une nation de trente millions d'hommes pouvait être remis en question , et livré derechef au caprice des hommes de cour et à la merci des factions ?
Les droits des Français , tels qu'ils résultent de la Charte , sont de plusieurs sortes :
Il en est qui sont universels , ou communs habituellement à tous les Français , savoir :
1°. Liberté personnelle ou individuelle (i);
(i) Voyez le Procès d'Isambert ^ en décembre 1826 et mars 1827.
Eiud9 du da>U consiiiutioimel f^f/Êçais. 38S
a**. Liberté d'opinion ou de religion ;
3°. Liberté de la presse ;
4**. Droit de propriété ;
5**. Egalité devant la loi ;
6^. Franchise de tSut le régime impérial de la conscription ;
7®. Droit de pétition.
Il y a d'autres droits constitutionnels qui n'appartiennent •qu'à certaines classes de citoyens , ce sont :
i^. La noblesse nominale ou titulaire , autrement sans privilèges réels, et surtout sans exemption des devoirs et des charges de la société^
i"". Les grades, les honneurs et les pensions militaires acquis avant la restauration ; ,
3°. Les grades et les honneurs de la Légion-d! Honneur ^
4^. La sécurité pour les votes et les opinions émis avant la première restauration.
La dernière partie de l'ouvrage de M. Lanjuinais est intitulée : Droits politiques des Français, ou Nature et limites de leur gouvernement ; c'est dans cette partie que le savant publiciste explique à fond le mécanisme du gouvernement représentatif.
Son premier chapitre est intitulé : Grands pouvoirs de Vétat^ le roi et les deux chambres. U débute par ces vers :
Dont les mun de Paris, on voit paraître ensemble Trois pouvoirs étonnés da nœud qui les rassemble , Les Députés du ^eaple et les Grands et le Roi , Divisés d'intérêts , réunis par la loi , Tons trois membres sacrés de la haute puissance Qui fait régner la Charte et gouverne la France.
Après avoir considéré ces trois grands pouvoirs , cette trinité parlementaire , sous des rapports généraux, l'auteur les envisage isolément , et s'attache à déterminer avec précision les attributions de chacun.
Et d'abord, le Roi ou le pouvoir royal selon la Charte; B le considère sous trois aspects divers ;
1°. Pouvoir modérateur, rései*vé à la personne du roi exclusivement ;
384 Etude du droit constitutionnel français*
2". Prérofçative du roi dans l'ordre législatif;
3®. Pouvoir royal relatif à l'exécution de la Charte et des lois.
M. le comte Lanjuinais est bien éloigné de Toir, dans l'article i/î de la Charte , cette Dictature que les ennemis de nos libertés veulent à toute force y apercevoir. Il n'admet pas que jamais les ordonnances puissent s'élever aa-dessas des lois. Le roi peut tout pour leur exécution ; il ne peut rien contr elles ; sa prérogative a des limites ; hors de ces limites , les ministres sont en forfaiture. Et qu'on ne s'indigne pas de ces barrières légitimes! Loin d'affaiblir le pouvoir, elles en assurent la durée; en réglant son exercice, elles modèrent son action ; elles le préservent de ses propres excès , l'enipôchent de dégénérer en tyrannie. «Reprenez, dit M. Lanjuinais, » reprenez successivement toutes les prérogatives royales , et » méditez -en l'importance. Tous reconnaîtrez que jamais nos > rois n'ont été si grands, si riches, si puissans pour le bien, » si stables sur leurs trônes , qu'ils peuvent l'être sous le » gouvernement constitutionnel représentatif.»
La chambre des pairs ou des égaux a son chapitre à part, où sont développées ses prérogatives telles qu'elles résultent des art. i^, 23, 34» S5 , 27, 28, 3o et 3i de la Charte. 11 renferme des observations curieuses sur la formation de la chambre, les titres, rangs et préséances , sur la présidence du chancelier, les pensions secrètes de la chambre des pairs (revisées en 1829 et restreintes dans leur transmission par la chambre des députés) ; le nombre des paii's en ce qu'il a (ï illimité, le secret des délibérations de la chambre, etc.... Dans un chapitre plus éloigné (le lo*^.) la chambre des pairs est considérée comme haute-cour de justice {art, 33, 34 , 35 de la Charte) , pour juger les crimes de haute trahison et d'attentat à la sûreté de l'état, qui seront déjinis par la. loi : laquelle loi aujourd'hui ( i5 ans après la Charte promulguée ! ) est encore à porter ; ce qui toutefois n'a pas empêché la haute-cour de juger déjà plusieurs fois et de condamner.
Cependant, le 8 mars 1816, la noble Chambre ientant
htu4e du' droit èon$tUutU>iMel fiatêçaié. M5
bieo que cette lacune de la législation pouvait itee une 8ouix:e de graves irrégularités y a adopté une résolution en forme de projet , pour développer les articles de la Charte qui constituent la cour des pairs. Cette résolution a même été présentée à la chambre des députés » et discutée dans ses bureaux. Elle se compose de trente articles dont le texte est rapporté pages 289, 294* Mais on en est demeuré là....
 la fin de ce chapitre (page 289 ] , M. Lanjuinais observe avec raison , que non-seulement au criminel , en cas d'allégation du crime de suppression d'état» mais «même au civil , » il ne peut y avoir que la chambre des pairs à laquelle il w puisse convenir de juger une question d'état dout la déci- }) sion emporterait la succession au trône. »
11 semble aussi que Xitat des pairs , qui emporte la succession à la pairie , et qui , en réalité fait partie de leur hoU" neur, ne devrait être jugé que par la cour des pairs. Cela est encore plus grave qu'un simple procès jen police correc* tionnelle , pour lequel cependant les pairs ont leur committfmusk la cour des pairs. Autrefois la juridiction du parlement » cour des paii*8 , était ainsi établie : « En ce qui touche » ïétat et V honneur des pairs et de leurs pairies. »
Avant d'arriver à ce qui regarde la chambre des députés , M. Lanjuinais s'occupe des collèges électoraux. Mais à l'époque où fut publié son ouvrage, en 1819, la législation, sur ce point était fort imparfaite. Elle a reçu depuis d'importantes améliorations, d'abord par la loi du 2 mai 1827 , ensuite et surtout par celle du 2 juillet 1828. M. Lanjuinais du moins a eu le mérite de signaler une partie des abus auxquels la législation subséquente s'est efforcée de pourvoir.
Les trois pouvoirs réunis constituent ce qu'on appelle la puissance parlementaire. Du concours de leurs volontés résulte la loi : car la puissance législative s'exei'ce coUectùfement par le roi (qui a l'initiative directe et la sanction définitive) , et par les deux chambres (Charte, art. i5.)
Toute loi doit être discutée et votée librement (art. 18). On ne peut pas dire aux chambres le roi le veut. « Ceux qui >» se permettent de tels écarts méritent d'être rappelés à \. 25
366 HtUde du droit constitutionnel Jhançais.
» tordre. Le roi , ayant la sanction , ne peut pas être présumé V avoir une volonté définitive dans les pi'opositions de la loi » .faites en son nom : et la liberté de la discussion et des votes ?» exige que ces propositions soient toujours réputées minis- » térielles; autrement, plus ministérielles que royales. »
Si quelque loi doit être essentiellement discutée et votée librement , c'est la loi de l'impôt. Ici , indépendamment du principe général posé par l'art. 18, il y a la règle spéciale portée par Tart. 4^. « Aucun impôt ne peut être établi ni » perçu , s'il n'a été consenti par les deux chambres et sanc- » tionné par le roi. »
Ici même la chambre des députés a une prérogative pai*ticuHère , c'est que toutes les propositions d'impôt doivent d'abord être portées devant elle ; « ce n'est qu'après que ces » propositions ont été admises, qu'elles peuvent être portées » k la chambre des pairs (art. 47)* *
C'est 1 ancien droit public de la France (i) ; c'est l'appli-
(1) Dans Son Discours des états de France t tome i"., page 970, Gay Coquille de Nivernais dit que , t durant le règne de Hugues Capet et de ses successeurs rois , a été aussi maintenue ïhonnéte et ancienne liberté du peuple ^ en ce qu'il nétoit loisible au roi d'imposer aide»», tailles et subsides nouveaux sur le peuplie , sans le consentement et acron/a/tre dudit peuple ; et cetui est un des cas auquel on avoiC accoutumé f de grande ancienneté y d'assembler les estats. » Il dit encore dans un autre endroit (question v ) : irqu*on des moyens qui ont contribué à faire durer depuis si long-temps la troisième race de nos rois, c'est qu'ils se sont plus communiqués à leurs peuples par assemblées des estats, desquelles d'ancienneté ^ Tautorité étoit telle , que le roi navoit droit de lever aucun subside sur sou peuple , sinon qu'il fût accordé par les estats après que le roi avait fait entendre son besoin. * ( Ibid. )
« Philippe le Bel fut le premier qui exigea des subsides de ses sujets. Au retour de son expédition contre les Flamands , il ordonna qu'on lui payerait six deniers par livre , de toutes les denrées qai se vendaient dans les villes ; mais on refusa hautement d'obbir à
un ordre si violent , et dont on n'avait point encore vu d'exemple ■
(} Mémoire s pour servira l'Histoire de Bretagne , t. !^, préface, p. 1^.) On peut , sur celte question , interroger l'Iiistoire du clergi.
Étmk du droit eonstUuiionnel françaii, 367
catioD da prÎDCîpe , que chacun en France est non-seulement libre de sa personne , mais propriétaire également libre de ses biens. De là vient que très-anciènnement l'impôt n'était qn'un aide ou un don. Pour que Timpôt puisse être levé légitime* ment, il faut donc que les propriétaires y consentent, sinon par eux-mêmes, au moins par leurs mandataires, c'est-à-dire, par les députés chargés de les représenter, et de consentir pour eux à l'aliénation d'une partie de leurs propriétés. Sans cela il y aurait exaction de la part du gouvei^ement qui enverrait à domicile s'emparer de l'argent des citoyens : ccux-<:i auraient donc di*oit de se refuser an paiement ; ce serait même un devoir de leur part; et ils devraient le remplir avec un zèle et un courage proportionnés à leur légitime amour pour la constitution et pour la liberté. En eJQPet, tout le gouvernement constitutionnel aboutit à cet axiome, dont j^ai le premier posé les tei*mes : /70i/t^ de loi, point d* impôt (i).
En laissant aux tribunaux V interprétation doctrinale Ae% lois, M. Lanjuinais revendique avec raison pourla puissance qui fait les lois, V interprétation législative. Cette maxime: cnjus est interpretari , ejus est condere, a été violée sous plusieurs ministères , et sui*tout par M. de Peyronnet , qui a ainsi tenté de ressusciter de vieilles ordonnances prohibitives! Mais, d'une part, les cours royales ont, avec raison, refusé de les appliquer; et finalement, dans la session de 1828, la loi du 3o juillet a décidé qu'il fallait que ces intei*prétations fussent données en forme de loi.
Après ce qui concerne la formation et l'interprétation des lois, vient le pouvoir exécutif responsable , ou les ministres qui sont chargés de les faire exécuter; puis les ordonnances et autres actes généraux (Texécution , qui ne valent et n'obligent qu'autant qu'ils sont conformes à la loi dont ils empruntent leur autonté, et à la Charle qui, comme loi fondamentale, s'élève au-dessus de tous les actes qui. lut sont subordonnés.
(i) Défense da Journal des Débats , devant la cour royale de Paris , 'le a4 décembre 1829, dans ma réplique à M. Tarofat général.
3goi Etude, du disùM. constitutionnel fra^ait^
^'état expérimenté , le jurisconsulte profond , le bon Français ; récrivain qui parle en toute conscienoc et liberté. , Malgré les imperfections que M. Lanjuinais a cru devoin faire remarquer dans notre droit public , son respect et sod attachement pour la Charte percent à chaque page de son livre.
« La Charte, dit-il , est , tout balancé , l'une des constitun tions les plus libérales de l'Europe; elle convient , en gé-> » néral , à l'état de la nation française et à l'esprit du siècle.... » Quand nous serons délivrés sans réserve des mesures d'exoep^ 9 tion et de suspension qui nous ravissent encore une partie •ù de ses bienfaits , quand elle aura reçu les développemens j» nécessaires qu'elle promet, et les autt*es dont elle contient -n Fheureux geime ; enfin , quand elle sera complètement exé- » cutée^ selon son texte et selon son esprit, selon cet esprit )> de liberté, d'égalité, de justice et de sécurité quilacarao- SI térise : alors, sans attendre, mais sans oublier aussi les » perfectionnemens provoqués par le roi, en i8i5, nous » l'appellerons, sans flatterie, notre vrai palladium, notre 3t précieux trésor ; nous y reconnaîtrons la mesure de liberté •» raisonnablement désirable dans une vieille civilisation, après ■» des siècles de despotisme , et tant d'intervalles d'anarchie ; » après trente années de discordes publiques , et tant de )> crimes commis au nom des doctrines libérales , dans Tin- » térét des doctrines serviles. »
A la lecture du livre de M. Lanjuinais, je conseillerai de joindre celle de Blackstone , au moins daps quelques chapitres généraux; par exemple ceux-ci : Des droits absolus des indê^ çidus. — Du parlement. — Du roi, et du droit à la couronne. — De la famille royale, — Des conseils du roi. — Des de^ voirs du /vL — De la prêrogatii^e royale. Le mécanisme des deux gouvernemens étant au fond le même, malgré l'extrême différence qui existe dans Tét.it social des deux peuples (l'un d'aristocratie , encore féodale et privilégiée ; l'autre d'égalité et de droit commun ) , on trouve dans Blackstone une foule de notions où l'analogie peut sembler complète, et qui , par cette raison , nous paraissent susceptibles d'application clici nous.
&mU-M dnit adaiinitlratif.
SECTIOM X.
(H.tUCOBHENIlf.)
Cb serait une histoire curieuse cpi« odle do droit administratif dans l'ancienue FraiJce.
Lot-sque les commuDcs eurent racheté, à prix d'argent, leur aftiandûssemeDl et Je droit de se gouverner intérieui-ement , on vit surgir uae foule de règlemens municipaux sur les alignemeos et sur la voirie urbaine.
Les appels de la jaridiction seigneuriale , qui s'étendait sur toutes sortes d'objets , forent portes aui parlemens.
Les pays réunis qui stipulaient le maintien de leurs iraochises , gardèrent pendant long-temps les formes libres et diverses de leur administration. , ■
La spécialité des matière* administratives et les besoins du fisc donnèrent naissance an juridictions d'eiceptions , telles que les maîtrises des eanx-Mt ioréts, les cours des aides, les bureaux des finances , les cours des tomples , etc.
A mesure que la puissance souveraine se centralisa dans les mains du monarque, les iotendans des pi-ovinces ramenèi-ent sous leur juridiction , les affaires de police , de Ënences , de voirie et d'administiation.
De leur côté, les parlemens luttaient contre ces entreprises , avec leurs arrêts de règlemens généraux.
Le roi , en conseil d'état , cassait , évoquait, jugeait toutes sortes de causes, civiles, criminelles, domaniales, béuéficiales, administratives.
C'est dans ce conflit d'attributions mixtes , et de piiviléges de personnes et de teiTitoires, que la révolution éclata. .
Après avoir balayé toutes les iustitittions de l'ancienne monarcliie et aboli les parlemeus, le conseil d'état , la oeur
3g% JBiudê du droit
des aides , les cours des comptes , les iotendapoes , les mai -r tPises des eaux et forêts» elle reconstruisit sur on aalre plan y un nouvel ordre administratif et judiciaire.
Les pouvoirs politiques des pai^emens lui faisaient ombrage.
Elle réduisit les tribunaux à des fonctions de judicature.
L'inamovibilité des magisti*ats gênait la liberté de ses mou-^ vemens.
Elle créa le pouvoir administratif.
U y avait de l'instinct dans cette création .
En effet , ce n'était pas asses pour ces aasemblées de faire des lois , il fallait gouverner.
Elles gouvernèrent la législature par leurs comités ;
Elles gouvernèrent les armées par leurs envoyés ;
Elles gOBvemèrent les départemens par les représentana du peuple.
La justice s'inclina, en tremblant, devant les înjooction& du législateur souverain.
On annulait des jugemens en masse, on frappait de desti- . tution les juges qui auraient connu de tout acte de l'admis nistration de quel qu'espèce que ce fàt.
Le pouvoir administratif régnait en maître , lorsque le premier consul prit le gouvernail de l'état.
Il se sei'vit de ce pouvoir comme d'un instrument façonné tout exprès pour l'autorité absolue» dont il jetait lentement les fondemens.
Il était dans son génie d'envahirau dedans comme au dehors.
Pour lui, administra > c'était aussi conquérir.
Il réglementa tout; car , il voulait de la règle dans le despotisme. Il soumit l'ordre civil à la discipline des camps.
Le corps législatif se taisait ; le sénat obéissait ; les tribunaux se bornaient à juger. Le gouvernement était tout entier renfermé dans le conseil d'état. C'est de là que Napoléon contrôlait ses ministres, organisait la hiéraixhie de ses agens, substituait ses i*escrits aux lois, interprétait par ses avis , fabriquait les Codes , envoyait ses décrets aux extrémités les plus reculées de son empire , et transmettait l'unité de Fimpulsion à tous \e% officiers des services publics.
Eludé du droit adminUiratif. SqS
Son empire a&t tombé , maU les formes de sou admioistratioD oot survécu.^
Si le peuple doit les garanties de la Charte au souvenir des premières conquêtes de la révolution , c'est aux établissemens de l'empii'e que la couronne doit peut-être ses plus beaux fleurons.
Non pa5 , qu'à mon avis > l'exagération de la puissance impériale convienne à l'administration douce et mitigée de nos rois.
Dans chaque forme de gouvernement , les institutions doivent s'accommoder avec son principe.
Beaucoup de prérogatives « qui sont des nécessités dans les monarchies absolues , ne sont souvent que des embarras dans les monarchies constitutionpelles.
La couronne ne doit rien abandonner de ce qui est son droit ; mais elle ne doit rien retenir de ce qui est le di*oit du peuple.
C'est en ne perdant pas de vue aucun de ces deux rapports, qu'une loi sur les attributions du conseil d'état doit être faite.
Mais avant d'examiner ce qui devrait exister , voyons ce qui existe :
Les juiîdictioDS administratives ont à l'instar des tribunaux , deux degi'és ;
Les juridictions du premier degré , sont les conseils fie préfecture, les pi*éfetSy les ministres , etc.
Les conseils de préfecture établis par la loi du 28 pluviôse an VIII n'ont ni prétoire , ni greffier , ni pi*océdure fixe.
Ils prononcent , commes juges, dans les matières contentleuses;
Ils assistent les préfets ^ comme conseillers, dans les affaires administratives \
Ils autorisent les communes et les hospices , comme tuteurs, dans les actions judiciaires (i) ;
(i) Les conseils de préfectare stalaent :
Sar les demandes des particuliers tendant à obtenir la dé<:harge o'a
394 Étude du droit administratif.
Ils reçoivent l'opposition a lenrs arrêtés par défaut; Ils ne peuvent rétracter leurs arrêtés contradictoires.
la réduction de leur cote de contribution directe ou de leurs contri- Ltttious personnelles. (Lois des 3o juin, 2 juillet 1790, art. \% ; dés 7 et 1 1 septembre 1790 , art. x''. ; du aS' pluviôse an YIII, art. 4t S i"- ; arrêté des I3 brumaire an XI et 24 floréal an YIII , art. 7 et la. )
Sur la mutation de la cote. (Arrêté dn i\ floréal an VIII , art. 6. )
Sur les réclamations dee percepteurs comme sur celles des contribuables. ( Loi dn 27 pluviôee an IX , art. i*'. ) < •
Sur les différens qui peuvent s'élever relativement au paiement de la contribution des portes et fenêtres. ( Loi du 14 frimaire an VIl; $rt. 16. )
Sur Les difficultés qui pourraient s*élever entre les entfepreneiirs de travaux publics et l'administration , concernant le sens oa Tezéeution des clauses de leurs marchés.
Sur la réclamation des particuliers qui se plaindront de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de radministratiou.
Sur les demandes 'et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers , à raison des terrains fouillés pour la confection des chemins , canaux et autres ouvrages publics. ( Loi du a8 pluviôse an VIII , art. 4 , S a , 3 , 4» ^ > ^^^ î '®* des 6 , 7 et 11 septembre 1790, art. 3, 4, 6, etc. )
Sur les difficultés qui s'élèvent relativement au sens et à Texécution des marchés passés par les préfets , pour les divers services publics. (Lois des la vendémiaire et i3 frimaire an VIII; arrêté du 18 ventôse an VIII; ordonnance royale du 27 mai 1816. )
Sur le contentieux des domaines nationaux, de l'émigration , des transferts et remboursement de rentes et capitaux d'emprunts. (Loi des 38 octobre et 7 novembre 1790 ; 8 avril 1792, art. 3 et 12; loiji du i5 brumaire an II , des 9, 29 brumaire et du 8 floréal an III ; du 12 ventôse et 28 pluviôse an IV , art. 4 ; décret du 23 février 181 1 ; loi du 20 mars i8i3. )
Sur les difficultés qui peuvent s'élever en matière de grande voirie y et des contraventions y relatives (1). (Lois des 28 pluviôse
(1) Les dispositions de l'article ci-dessus sont applicables aux canaux , rivières DaTig*>
\}\p% , I ortt inarilimcA de roinmcrce f( travaux à l.i mer. ( Ordonnance de 1669 , art. 4> •
TÎ3 et 44; 'o' du 32 décinhre 17^9, secl. 3 , art. !«••■.; loi en forme d'instruction , de»
\7 «'t 30 août i7()'>, cil»!*. H; loi des iG et ?4 aoùl 17^0 , til> 3, art> G; lois des 23 no-
W'Mnbr»* «'t I*"''. di*cenilirf •7!.o, aii. 2; «lct:rr-t du n avril 181 a.)
( Idem , arl. C4o. ) (.o% di-poMlions s 'jpi lifpicnl ••g.»Ienir»nt a la voirie de la capilale ,
Étude du droit administratif, SgS
Leui*s décisions ont le caractère, la foix:e et Fautorité des j ugemeos.
an VIII , art. 4» 29 floréal an X , art. 4* et décret da 16 décembre 181 1 , art. ii4*)
Sur les contraventions relatives an poids àea voitures de roulage et messagerie , et des contestations qi(i peuvent s'élever à cet égard. ( Loi du 39 floréal an X , art. l*^ et 4 « décret du aS juin 1806, art. 38 )
Sur les contraventions relatives à la largeur des jantes pour les roues des voitures de roulage. (Loi du vj ventâse an XII , art. i*r. , 3 et 6. )
Sur les anticipations ou empiétemens pratiqués par les propriétaires riverains sar les chemins vicinaux ', et règlement des indemnités dues par les entrepreneurs ou propriétaires, à raison de la dégradation desdits chemins. (Loi du a8 septembre 1791 , tit. a, art. 40 et 44 > deux décrets du 16 octobre i8i3 ; décret da 16 novembre i8]3; ordonnances des G janvier 1814 et 10 février i8i5.
Sur les contraventions à la loi sur les servitudes imposées à la propriété pour la défense de l'état. ( Loi du 17 juillet 1819, art. 9, II et la. >
Sur les contraventions aux lois et règlemens touchant le bureau des nourrices à Paris. (Loi du 'j5 mars 1806, art. a ; décret du 3o juin 1806, art. 5.)
Sur les contraventions relatives au règlement concernant les constructions , plantations , irrigations et autres travaux publics, pour rétablisseipent thermal de Barrége. < Décret du 3o prairial an XII ; art. 4- )
§&r les difficultés relatives au rôle de répartition des dettes de communautés juives et les frais du culte israëlite. ( Lois du 1". mai 2792 ; du 17 juillet 1819, tit. 3, art. 10; loi du a3 juillet i820t tit. 1*'., art. 17 , et autres lois de Auances; arrêté du 5 nivôse an X; décrets des 18 brumaire an XII, 17 mars 1808, 5 juillet 1810.)
Sur la réclamation à fin de dégrèvement ou de rappel à l'égalité proportionnelle , relativement à la redevance de propriétaires de mi- Tips. ( Loi du 21 avril 1810 , art. 37 et 4^' )
comme apparlciunt tout entière à U grande voirie ( Règlement en forme de déclaration , du 10 avril 1783; arrèlé du i3 germinal an V; décret du 97 octobre 1808; ordonnance loyali; du 1*4 déc(*iubrn iAa3.)
O (pli roini rend nxxsù la defrosp de liâlir diiDït iiii rayon de 5o (oi>i!s , autour du mur dVnrcinte de la ra|>i(»I<*< ( Drt'aralion du 10 avril 1783; dicret àxi 11 janvier 1808, ordonnance rojele du i"*. mai 189a.)
Zgê ^ Etude du droit administra^.
Les préfets oe font <|ue des actes d'admloistratiop « et ils n'ont pas, à proprement parler , de juridiction.
Néanmoins , les lois ou règlemens leur ont attribué juridiction dans certaines matières.
Sur les qnestious d'indemnité k payer par les propriétaires des mines envers les propriétaires dn sol, art* 44 ^t46*
8ar les contestations qui penvent s*élever sur la perception des droits de navigation. (Loi da 09 floréal an X. )
Sor les contestations relatives ao paiement de l'octroi de navigation. ( Loi dn 3o Ooréal an X . et arrêté du 8 fbréal anXI.)
Sar les réclamations des cnltivatears de tabac, contre le résultat de leur décompte. (Loi da ^4 décembre i8t4\ art. 39. )
Snr les contestations relatives aa recouvrement des rôles de répai* tiUon dressés pour les travaux des rontes. (Lois du 10 septembre tSo^; a7 décembre 1809, art. 1 10 ; la avril 1810 , art. 53. )
Poor les travaux de enrage. ( Loi da 14 floréal an XI , art. 14 ; ordonnance du a3 décembre 1816, art. 07 , etc.)
Pour les travaux de salubrité. ( Loi du iG septembre 1807 , art. 36 «137.)
Sur les contestations relatives au recouvrement des rôles de répartion des sommes nécessaires an paiement des travaux d'entretien , réparation ou reconstruction des canaux et digues ; de celles relatives aux réclamations des individus imposes , et à la confection desdits travaux. ( Lois des 14 floréal an XI , art. 4 ; ^3 décembre x8i6, art. 37.)
Snr le règlement de l'indemnité due aux propriétaires riveniins des grandes routes , pour les occupations momentanées de terrains. ( Loi du 16 septembre 1807 , art. 67. )
Sar les contestations qui penvent s*élever relativement à la instruction des canaux d'irrigation ordonnés par l'état. ( Loi du aS pluviôse an XII , art. 5. )
Sur les contestations entre les copartageans ou entre les détenteurs et les communes , relativement au partage et à l'usurpation des biens communaux. (Loi dn 9 ventôse an XII, art. 6; décret du 4**- jon^ complémentaire an III; avis interprétatif du 8 juin 1809; ordonnance réglementaire du aS juin 1819, art. 6.)
Sur le règlement des comptes des'revenus municipaux, même poor les communes dont les comptes ne s'élèvent pas à 1,000 fr. de revenn» et sur le recours porté devant lui, soit par les communes, 9oit par les comptables , soit d'office par les préfets , contre les arrêtés des romptc» par les sous-préfets, pour les communes dont le revenu no s'cicvc pas à 100 fr. ( Décret du 1 1 tlierniidor an XII. )
Étude du droit tidministtatif. 397
Sllé statuent sur des matières de pare administration , ils i^essortissent aux ministres que la matière concerne.
S'ils statuent sur des matières contentieuses qui appartiennent aux conseils de préfecture , aux ministres en première
Sur les difficaltés qui s^élèrent sar la question de savoir si la perception d'an péage établi sur une rivière appartient on non à Fetat. Sar les contestations entre radminntration et les fermiers des bac» et bateaux.
Sar les indemnités daes à cemtci.
Sur les indemnités qui pourraient être dues aux détenteurs et propiiétaires de ces bacs* { Loi de frimaire an VU , art. a • 3 , 3 1, 40 et 70.)
Sar les contestations entre les communes et les établissemens publics , relativement aux concessions d'édifices , ou de rentes qui leur ont été faites par Tétat. (Arrêtés des 17 thermidor an XI etua fructidor an XIII. )
Sur toutes les contestations relatives* la validité des surenchères dans les adjudications des coupes de bois de Tétat. (Code forestier, 31 mai 1827 , art. 26. )
Sur les demandes en annulation de procès verbaux de réarpentage et de récolement des ventes , pour défaut de forme ou pour énonciution. {Idem , art. 5o. )
Sur les contestations qui s*élèvent, lorsque les commanaotés dli{(bitans se refusant au rachat du droit de pitnrage dans les forêts de rétat, sous prétexte que ce pâturage leur est d'une absolue néceasitéi. l'administra tion conteste cette nécessité ; dans ce cas, il doit être préalablement procédé à un enquête de commodo et iiicommodo. (Idem^ art 64. )
Sur le recours porté devant lui lorsque Tadministration forestière ayant réduit Fexercicè des droits d'usage , les usagers prétendent que cette réduction n*a pas été faite suivant Tétat et la possibilité des forêts. (Idem « art. 65.)
Sur le recours des usagers contre les déctsions par lesquelles l'administration a fixé quels sont les cantons défensablcs on il est permis d'exercer les droits de pâturage et de paaage. (Idem , ait. 67. )
Sur les contestations entre le conseil municipal ou les administrateurs des établissemens publics et d'administration forestière , relativement à la conversion en bois et à laménagement proposés par cette administration , pour des terrains en pâturage , appartenant à la commune ou aux établissemens publics. (Idem^ art. 90. )
Sur le règlement des baux des sources minérales appartenant à l'état.
Sur les contestations qui peuvent s'élever relativement aux comptes
398 JStude du dr^it administratif.
instance, ou aux tribunaux, ou , s'il y a appel direct au gou- Ternement , ils ressortisscnt au conseil d'état.
S'ils statuent en matière électorale, ils ressortissent aux cours royales..
Leurs arrêtés, sans affecter les formes des jugemens, s'en rapprochent.
Mais leur notification n'entraîne pas après rexpiratton des délais, le rejet du pourvoi, et ils peuvent rappoi'ter leurs arrêtés, à moins qu'ils n'aient servi de base à des jugemens > ou arrêtés passés en force de chose jugée. ,
Les ministres ont-ils une juridiction ?
Leur juridiction résulte du décret réglementaire du 1 1 juin 1806, et de quelques actes é pars dans la législation.
Avant l'établissetnent de la commission du contentieux, les ministres rendaient toutes sortes de décisions , jugemeus, sur toutes sortes de matières.
Leurs attributions, quoique resserrées par la junsprudence , sont encore mal définies.
L'instruction des affaires a lieu devant eux , sans frais et sur simples mémoires, sans constitution d'avocat et sans 01^ donnance de soit communiqué.
Ils prennent leurs décisions d'office, ou sur le rapport d'une commission spéciale , ou sur la proposition des directions générales qui leur sont subordonnées, ou sur l'expose de leurs bureaux, ou de l'avis du comité du conseil d'état attaché à
et à'ia répartition des revenas d'une care, entre Tancien titalaire on ses héritiers , et le nouveau titulaire. ( Décret du 6 nov. i8i3 ; arti a6 )
Sur les contestations auxquelles donnent lieu les rè^lemens de Mont-de-Piété. (Décrets des 3o juin 1806, art. 120; 16 mars 1807, art. 125 , etc. )
Sur les contestations qui s'élèvent relativement aux recouvremens des droits établis en faveur des pauvres et de hospices , sur les divers genres de spectacles. ( Arrêtés des 10 thermidor an XI et 8 fructidor an Xlll. )
Sur les contestations entre le fermier de la caisse de Poissy et les bouchers. ( Décret du G février 181 1 , art. Sa. )
Sur les autorisations de plaider à accorder aux communes , hospices > fabriques, etc.
Etude du droit administratifs 399
leurs départemens , ou sur la provocation des i>rérets , ou sur la demande des parties.
Les ministres statuent, comme agens du pouvoir exécutif, en matière purement administrative.
Ils statuent,, comme juges d'exception, en matière contentieuse.
On entend par décisions, ministérielles prises en matière contentieuse , celles qui blessent non pas de simples intérêts, mais des droits acquis à des tiers. Il en est ainsi , par exemple, lorsque le minisire dés finances prononce sur des litiges de responsabilité^ ou sûr des règlemens d'intérêts, ou de comptes entre des receveurs généraux et particuliers, lorsqu'il décerna des contraintes à la suite de ces décisions, ou de celles des autres mini:)tres , constitutifs de débeti} ou reliquats; lorsque des ministres refusent sous prétexte de déchéance , ou de défaut y ou de complément de titres , le paiement de sommes rcclamées contre l'état ; lorsque par suite de la liquidation d'un compte, marché, entreprise, le ministre décide que le comptable , fournisseur, entrepreneur, ne recevra qu'une somme moindre, ou qu'il établit des compensations contestées, ou qu'il paie en valeurs autres que celles prévues dans le contrat , ou qu'il écarte comme irrégiilières des pièces ou preuves qu'on soutient être suffisantes , ou qu'il applique d'autres prix, ou qu^l interprète différemment les clauses du traité, ou qu'il refuse des intérêts conventionnels, ou de droit; lorsqu'il approuve des arrêtés des préfets, attaqués devant lui pour cause d'incompétence.
Si , au contraire, le ministre a simplement rejeté la demande d*une grâce ou d'une faveur, ou donné des instructions ou solutions aux préposés des régies, préfets, intendans et autres agens pour la poursuite ou la défense des intérêts de l'état, ou statué par voie réglementaire, de police, d'ordre public, de sûreté générale ; ou s'il n'a fait que des actes de pure administration , de correspondance officieuse, de régime intérieur, de simple gestion, de pure faculté ; il est évident alors que de tels actes, pris ou non sous la forme de décisions , ne sont pas susceptibles d'être attaqués
4po ISiude du droit adntinistratff»
devant le conseil d*état par la Toie contentîeiise» sans qooi l'on ôteraît au pouvoir eiécutif la salutaire liberté de set inouvemens, et l'on transférerait peu à peu par la w%3kc détournée des recours > le gouvernement toot entier daiM I0 sein du conseil d état.
C'est aux parties que l'acte ou la mesure froisse dans Jean intérêts ou convenances, à réclamer auprès des ministres » poar obtenir, s'il y a lieu y la révocation ou modification de cet acte.
Telles sont les principales autorités dont les actes resaor-' tissent au conseil d'état, qui constitue Iç second d^ré de la juridiction administrative.
Les vicissitudes de son organisation depuis la nestauracicMi, ont fait sentir la nécessité de soustraire ce grand corps ao régime incohérent et arbitraire des ordonnances > et de le re* placer sous le régime de la loi.
Quant à ses attributions ^ elles sont éparsesça et là dans le chaos du Bulletin des lois.
Je vais les recueillir pour en présenter le faisceau.
Le conseil d état délibère sur les projets de lois, préparés f de l'ordre du gouvernement, par un ou plusieurs comités ;
Sur les règlemeos d'administration publique^ et ordonnances générales ou d'exécution , qui d'après les lois existantes doivent être préalablement soumis à sa délibération (i)«
(i) Sur l'organisation des chambres consultatives de mannfactares , £ibriqaes , arts, métiers et réglemens y relatifs.
Sur les réglemens relatifs aa carage des canaux et rivières non navi-^ gables , et à l'entretien des digues et ouvrages d'art y corres pondant.
Sur les statuts et réglemens des congrégations et associations religieuses.
Sur l'établissement des prnd*homme8.
Sur l'organisation des gardes nationales du royaume.
Snr les mesures nécessaires pour assurer les perceptions confiées à Tatoiiiistration des contributions indirectes, et réprimer les fraudes eifcs contraventions.
Snr les réglemens pour la taxe des frais , ainsi que pour la police et discipline des tribunaux.
Sur la détermination du nombre des tribunaux de commerce et des villes qui seront susceptibles d'en recevoir, par retendue de leur
Mtude du droit administratif. 4oi
Il vérifie et enregistre les bulles et actes du saîot-siëge et des autres communions.
Il vérifie et enregistre , dans la même Torme , les statuts des congrégations religieuses de femmes dûment appi*ouvées par révoque diocésain. .
Il délibère,
Sur les appels comme d'abus,
Sur le règlement des conflits positifs et négatifs;
Sur la validité ou invalidité des pnses maritimes ;
commerce et de lear industrie , ainsi que sur le nombre des jages et celui des suppléans.
Sur le travail des détenus.
Les baux à longues années des biens ruraux appartenans aux hospices , aux établissemens d'iustructiun publique et aux communautés d'hubitans.
L'établissement des bacs et ponts , et le tarif des droits à percevoir.
Le tarif des droits de navigation intérieure.
Le tarif des droits à percevoir dans les bureaux de pesage , jeaugeage et mesurage publics.
La manière de fixer la proportion de la jouissance à rendre aux fondateurs de lits dans les hospices ou à leurs représentans.
Les projets dô statuts et de règlemens pour le régime et la discipline intérieure de tout ce qui tient au commerce de la boucherie et à la vente et distribution des eaux de fontaines et de rivières.
Les rectifications d'erreurs commises sur le fprand-l ivres de la dette publique , quant aux Aoms , prénoms et dates de naissance des créanciers de rétat.
Les changemens de noms.
Les transactions entre les communes et les particuliers sur des droits de propriété.
L'étoblissement des séminaires.
Les règlemens nécessaires à la marche et à l'amélioration de ladministration des Monts-de-Piété.
Les frais de régie des octrois des villes ayant plus de ao^ooo fr. de revenu.
Les statuts de la banque de France.
Les plans d'aligncmens^
Les dessèchemens de marais.
La coupe des bois affectés aux majorais.
Les sociétés anonymes, entreprises d'assurances et de tontine. I. 26
4ô2 Eiwh du droit administratif,
Sar \ei contestations i:plati%'es àui ateliers Insâlubi^es oa
incommodes.
Il statue,
Sur les pourvois formés ,
i". Contre les arrêtés oontradictoirement pris par lès conseils de préfecture, en matière contentieuse;
1"*, Contre les décisions des ministres prises sur la même matière ;
3". Contre les arri5tés des préfets pris en conseil de préfecture ou personnellement loi'sque le recours est expliciteijient ouvert , ou lorsqu'ils sont attaqués pour cause d'incom'pétence ;
4". Contre les arrêts de la cour des comptes attaqués pour violation des formes ou de la loi;
5**. Contre les décisions des conseils de révision , en matière de recrutement , attaquées pour excès de pouvoir; '6^. Contre les décisions des commissions départementaleis'; "7°. Contre les décisions des évéques intervenues sur \c% i-éclamations d'une ou plusieurs sœurs d'une associption religieuse de femmes contre des actes d'autorité de la supérieure ou du conseil , ou contre les élections ou autres actes capituiaires ;
8". Contre les décisions ou règlemens du conseil royal de l'université , dans les cas prévus par les statuts et règlemens ; 9<*. Contre les arrêtés des anciens intendans représentans le peuple en mission, directoires de département et administrations centrales, et contre les actes des gouvernemens intermédiaires pris en matière contentieuse;
lo". Contre les ordonnances royales quelle qu'en soit la forme > qui auraient porté atteinte à des droits acquis ;
11°. Contre les arrêtés des commissions spéciales , ci*éées par le roi, notamment pour l'exécution des conventions diplomatiques, s'il y a réserve de ce recours dans rordannance de création ;
Ou instituées par la loi pour la liquidation de tous autres créances ou services, avec réscne dudit recours;
iiP, Contre les décisions de la commission instituée pour
Êhtde dm droit administratif. ^tA
la Ikjiiidatîoii afierente aux anctens propriétaires dépossédés ;
i3**. Contre les décisions des commissions spéciales créées par la loi du i6 septembre 180;^ sur le dessèchement des marais ;
i4**. Contré les décisions du conseil privé des colonies » prises en matière contentieuse»
Ce qui touche la procédure du conseil d^état , c^esl*à-dire l'introduction des instanees ; les constitutions d'avocats , la communication des i*equétes, le nombre des écritures, les défenses , la forme intrinsèque des décisions , les délais , les déchéances » les oppositions , les recours contre les décisions contradictoires» les tierces'^oppositions , les demandes incidentes , les mises en cause , Texécution des jugemens et les dépens > a été prévu et réglé par le décret du 11 juillet 1806.
Telle est l'idée sommaire des juridictions administratives et de leur organisation» de leurs attributions et de leur ptx)cédurCk
Les publidstes et les jurisconsultes ont à l'ènvi exploité cette nouvelle mine de droit , et ils ont par leurs savantes explorations facilité son étude et préparé les travaux du législateur (i).
(i) Nous citerons parmi les traités otl recaeils généraux , Vus Étémens de la juHsprudence administrative , par M. Macarel ; un Traité des tribunaux administratifs ^ pat Je même ; les Instituts du droit administratifs par M. le baron de (xerando ; le Répertoire de la nouvelle législation , par M. le baron Favard de Langlade ; passikm , le Recueil des arrêts dn conseil, par M. Sirey, continué par M. Macarel ; un Traité du conseil d'état selon la Charte , par M. Sifey ; le Recueil des circulaires dit ministère de r intérieur f la Jurisprudence générale du royaume , de M. Dalloz ; les Recueils complets des lois, de MM. Isambert , Fleurigeon | Duv^rgier, Rondonneau ; le Traité de la compétence , par M . Carré.
Au nombre des traités spéciaux , figurent divers traités sur les communes, par MM. Dupin, Guichard et Henrion de Pansey; sur la voirie , par MM. Isambcrt, Davenne et Robion; sur les chemins vicinaux et les cours d'eau, par MM. Daviel et Garnier; sur les appels comme d'abus , par MM. Mauroy, JaufTret et Tabaraud ; sur \e conseil d'état, par H net de Coëtisan» Reranger, Ilenvion de Pansey, Lanjui-^ nais, Montgalvy , Routhier ; passim, une brochure de M. Pichon et uu
4o4 Etude du droit adminiiirafif.
Des chaires de droit administratif ont été ërigéès à Fâriir^ à Caen , à Toulouse.
Enfin les chambres ont, depuis la restauration , retenti , presqu'à chaque session , de plaintes sur riilégaHté du conseil detat.
Parmi les orateurs dont les discours ontjetësurœ najet de vives lumières, on peut citer MM. Pasquier, Voyer d'Argenson , Roy , Dupont de TËure , Manuel , Lameth , Cuvier, Méchin, Benoit, Yillèle , Corbière, Dupin, Pardessus, Portails , Laroche (bucault , Yatimesnil.
Le but de cette lettre étant particulièrement ide préparer à une étude complète de la matière , nous pourrions borner là notre exposé.
Mais, comme Tesprit de réforme qui travaille successivement toutes les parties de la législation pour les ramener aux principes du gouvernement constitutionnel, s'est porté aussi sur Inorganisation du conseil d'état , nous allons dire entre quels systèmes la législature aura bientôt à se pronoocer.
Trois systèmes partagent les esprits :
Dans le premier, on établit qu'il y a deux sortes de justices ; la justice déléguée et la justice retenue. Que le roi a délégué la justice civile et criminelle à des juges inamovibles; qu'il a retenu la distribution de la justice administrative, que s'il la remettait à un tribunal spécial, il se dépouillerait de la plus essentielle de ses prérogatives ; que s'il Tabandonnait aux tribunaux ordinaires, il romprait la division des pon^ voirs et se démettrait de sa souveraineté.
Que d'ailleurs , la justice administrative n'est qu'un mode de l'administration ; que si l'inamovibilité des tribunaux ga-
article très-ingénieux de M. le duc de Broglic , inséré dans la Revue française; sur les conjlils ^ par M. Taillandier; sur \cs marchés ^ par JVI. Thirat de Saint-Agnan ; sur V expropriation forcée ^ par M. Delal> leau ; Y Esprit de la jurisprudence inédite du conseil d'état , relative aitJC émigrés, aux domaines nationaux y etc., par M. des P.ochettes; le Nou>^eau Code des émigrés , par M. Naylies; la Législation des fabriques , par M. Lebesnier ; le Manuel des ateliers insalubres , par M. Mucarel, etc.
Étade du droit admUùstratif,' 4oS
]*antit*]a justice de leurs jugemens, la responsabilité des ministres garantit la justice de leurs actes;
Qu'il suit de là que les conseillers d'état doivent être amovibles, et que le conseil d*état doit être organisé par de simples ordonnances.
Dans le second système, on soutient que le conseil d'état n'est ni reconnu par |a Charte , ni constitué par la loi ; qu'il gène les raintsti*es par l'indiscrétion de ses délibérations dans la préparation des lois ; qu'il ne faut pas qu'ils puissent échapper aux conséquences matérielles ou morales de leur i^sponsnbilité, en aflectant de dire que leui*s actes ont reçu la sanction préa'able du conseil d*état ; qu'il surcharge sans utilité le budget d'une dépense considérable ; qu'il sert , par Fappât de ses sinécures, à solliciter la complaisance des députés ambitieux, ou à corrompre leur indépendance par le scandale de ses destitutions.
Que la vérification et l'enregistrement des bulles ne serviront de rempart contre les envahissemens du saint-siége, que si on les confie à la sagesse , à la fermeté et au patriotisme des cours royales.
Que les conflits permettent d'évoquei* , de retenir, et de juger administrativement toutes sortes de questions judiciaires, et que le règlement des conflits devrait être dévolu, soit à la cour de cassation, soit à la législature.
Que les mises en jugement dérobent à l'action des tribunaux les plus obscurs agens du gouvernement, et instituent une juridiction de privilège dans le sein de la juridiction commune.
Que les appels comme d'abus appartenaient jadis aux parlemens , et devraient être renvoyés aux cours royales dans l'intérêt bien entendu du gouvernement, comme dans celui desi particuliers lésés.
Que le contentieux des domaines nationaux s*é puise, et que, tous l'empire de la Charte , depuis l'émission du milliard de l'indemnité , et avec l'esprit indépendant des tribunau»^ il n'y a plus aucune raison de soustraire à leurs juges l'appréciatioi» des ventes nationales qui ne sont que des conJU^ats.
4od Éiude di^droii administraiif.
Que les «arcbës 4e fourDiture rentreDt ëylfaaapt diw la classe des contrats , puisque le gouverDement né stipule paui ocNume puissance publique , mais comme particulier, et ^'il est ruineux pour le crédit et blessant pour la justice , de souffinr que le gouveruement soit , en cas de contestatioD , à la fois juge et partie dans sa propre cause.
Que les contraventioos » en matièi^e de voirie urbaine oa vicinale » et de grande voiiîe , seraient réprimés à moina de frais et avec plus de rapidité, par les juges de la police mja* nicipale ou de la police correctionnelle.
Que la liquidation de tous les services publics , suacepUblei
d'engendrer des créances sur Tétat , devraient» en cas de diffi-
* cultes être soumis aux juges oi^dinaires , puisqu'il s*agit , en dé^
finitive , de savoir si Tétat est créancier ou débiteur, et qu'ainsi
la difficulté se réduit toujours à une question d'argent.
Enfin , que le reste des affaires contentieuses appartient , pai* sa nature, aux tribunaux, puisque dans chaque espèce il y a deux parties en cause , un texte de loi à appliquer, uue eontravention quelconque à répai*er, ou une somme d'argent à donner ou à reprendre.
Qu'il ne doit y avoir qu'une justice comme il ne doit y avoir qu'une loi ; que cette justice doit être rapprochée des justiciables ; que , s'il s'agit de maixhé, on investirait de leur jugement les tribunaux de commerce ; que , s'il y a urgence , les tribunaux civils prononceraient sommairement , et que les eours royales ne sont pas assez occupées pour que la dissémination des affaires contentieuses sur tous les rayons du ter-* ritoire augmente sensiblement leurs travaux.
Qu'ainsi , le conseil-conseil est inutile pour les ministres ; que le conseil-juridiction est dangereux pour les citoyens; que tous les deux , pris ensemble , grèvent le budget d'une dépense aussi considérable que superflue, et que, par consé-' quent , il faut supprimer Tun et l'autre.
Dans le troisième système ou système intermédiaire , on ne iroudi*ait pas laisser subsister le conseil d'état tel qu'il est; oi| ne voudrait pas non plus le détruire. On distingue , dans le conseil d'état, le couseil-conseU et le conseil-juridiction î m^
JEiude du droit administratif* 4^7
il faut, dans Tintérét du gouvernement lui-inéinc > que, sous ces deux rapports, la loi détermine ses attributions.
Comme conseil-conseil^ le conseil d'état répand l'ordre, la lumière , Tunité d^action et de doctrines dans toutes les partics du service public.
il élabore, par ses délibérations, une rédaction plu$ habile des projets de lois.
Il développe , par ses avis , le sens des lois administratives , ou résout le sens douteux des questions que le gouvernement lui soumet.
Il éclaire , nettoie et amende , par les ti*avaux analytiques des comités, et par la discussion solennelle du conseil réuni, les règlemens d'administration publique et les ordonnances générales et d'exécution.
Sous le premier de ces rapports , le conseil-conseil offre aux chambres la*garantie d'une meilleure prépai*ation des lois.
Sous le second rapport , il offre au ministère un auxiliau*c indispensable.
Sous le troisième rapport , il soulage la responsabilité des ministres et il prémunit les citoyens contre les surprises des bureaux.
La vérification et l'enregistrement des bulles et actes du Saint-Siège peuvent être conGées au conseil-conseil qui , sans tomber dans les exagérations d'un lèle tracassier, ne laissera jamais périr entre ses mains le salut des libertés de l'église gallicane, et l'indépendance de la couronne.
La responsabilité des agens secondaires se rattache essentiellement à la responsabilité des ministres; mais, soit que les ministres assument personnellement la garantie du fait ou de l'acte incriminé , soit que le conseil-conseil applique collectivement cette garantie, il faut qu'elle ne s'étende qu'aux véritables administrateurs; car la garantie ne doit être que le privilège nécessaire de la fonction , et non le privilège capricieux de la personne.
Le règlement des conflits appartient au roi qui est le suprême régulateur des compétences.
Si on le remettait, aux chambres , les législateurs devicn-
4o8 Bt^de du droU admmistraiif,
draient des juges ; les compétences qui doivent être fit>idement réglées par la raison civile seraient ardemment décidées par la raison politique , les procès n'auraient plus de fin.
Si on le laissait à la cour de cassation , elle est , par sa constitution toute judiciaire, par la lenteur de ses formes et par Tirresponsabilité de ses membres , trop en dehors du gouvernement pour comprendre les besoins de Tadministration , et pour secourir» avec promptitude et efficacité , ses attributions envahies.
ResseiTcz l'exercice de la revendication administrative ; éta* blissez un tribunal administratif inamovible, et Tabus des conflits cesse , à l'instant même , pour ne laisser de place qu'à son usage légal et nécessaire.
Les appels comme d'abus intéressent Tétat ou les particuliers.
Si le gouvernement est attaqué , c'est à lui a savoir mesurer son action sur la criminalité de Tacte et sur le péril de ses conséquences \ c'est à lui à consulter les lieui , les temps, les personnes.
il peut laisser l'acte ou le fait s'effacer, se perdre dans le silence de Toubli.
Il peut appeler le prêtre dans le sein du conseil d'état et fulminer contre lui la di^lai*ation d'abus.
Il peut enfin ^ il dQÎt^.s^ y a crime ou délit , livrer aux tribunaux le prêtre hterimhié.
Le gouvernem^Q^^^-. donc pas désarmé dans aucun cas , et sa justice, ayant,. df choisir ses armes et de frapper, s'éciaire dans la solennité des délibérations du conseil d'état.
Les appels comme d'abus , formés par les particuliers , concernent principalement les refus de sacremeiis et de sépulture. Mais de pareils appels répugnent au principe de la liberté de conscience, et au principe de la séparation des actes de l'état civil et des actes de l'état religieux.
Si toutefois ces appels devaient tomber sous une juridiction temporelle , pourquoi n'appartieudraient-ils pas au tribunal administratif?
S'il est besoin déjuges spiclaux instruits de la matière , ap-
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plicateui's habituels des saints canons; n'est-ce pas ici? Les garanties des tribunaux ordinaires manqueraient-elles à Tinslruction , à la dëtibération et au jugement de ces affaires ? Non. Que reprocbe-t-on à la justice administrative? De ne pas offrir ces garanties. Donnez-les.
Le reste des affaires contenlieuses , et principalement les appels contre les arrêts des conseils de préfecture et les décî* sions des ministres, devrait être porté devant un tribunal spécial.
Ce tribunal offrirait aux particuliers les mêmes garanties que la cour de cassation. Inamovibilité des juges , publicité des audiences , rapport de Taffaire , Instruction écrite et défense orale, conclusions du ministère public, indépendance desjugemens.
D'un autre coté, si ce tribunal empiétait sur les attributions de Tordre judiciaire ou sur les attributions du gouvernement, le roi, en conseil d'état, à la demande , soit des parties^ soit du procureur général, pourrait, par une décision solennelle et motivée , revendiquer Taffaire , ou la renvoyer aux tribunaux.
Dans le premier cas, rare d'ailleurs, la responsabilité mi« nistérielle couronnerait les garanties du système.
Les avantages de la spécialité de ce tribunal seraient d'avoir des juges plus expérimentés, une procédure plus simple, et une justice moins coûteuse.
Si, dans les affaires civiles, la lenteur et la clierté des formes judiciaii*es embarrassent les transactions et ruinent les plaideurs, que serait-ce de leur application aux affaires administratives, qui ne |)euvent être bien jugées, si elles ne sont promptement jugées.
A mesure que le jour de la publicité pénètre dans nos institutions, les ti*aces del'anarcbie révolutionnaire et de la servitude impériale disparaissent. Nous avançons à pas lents dans la conquête des libertés civiles; avançons, leur établissement fait la force du prince et la sécurité des peuples.
£n effet, le prince, dans notre constitution, a la nomination des juges et Texécution de leurs arrêts; mais il n'a le di*oit
4iO Eutde du, droit cammereiaL
de juger, dî par des déléffués amoYÎbles , oî par lol-aiéaK. U est donc vrai que s'il lé^çitiiiie la puissance lonqoll adsônislre, il usurpe sa paissanœ lorsqu'il juge. Plus il adrainislre, pliK il explique son droit ; plus il veut juger, plus il se suscite à luimême d'embarras ! Son intérêt s'accorde donc toujours avec son devoir, et sa OEÛblesse commence où son pouvoir s'ezJgère* Le droit seul est fort , parce que le droit est rq^.
D'un autre côté , le peuple, dont la liberté dvile est largement établie, s'attache avec plus de ligueur et de tendresce, au pays, aui institutions, au roi. Il regrette moins Texercioe des libertés politiques dont la plupart des citoyens sont privés , parmi nos immenses populations.
U tant que le dernier de ces citoyens sache que la loi veille» avec des yeux de mère sur sou humble foyer; il faut qu'il sache que s'il est opprimé , les cent voix de la presse s'élèveront pour le défendre; il faut qu'il sache que, si pauvre et isolé il lutte avec le gouvernement , il trouvera jusqu'au sein du palais de son roi, desjugesiudépendansdans des juges inamovibles.
