DU BUREAU INTERNATIONAL MARITIME

La Commission maritime avait décidé en principe la création d'un bureau maritime, et posé les bases de cette institution en arrêtant les dispositions suivantes :

V Érection immédiate d'un bureau au moins, dont le siège sera à Zanzibar;

2"* Engagement pris par les Puissances de faire adresser à ce bureau les documents déterminés par l'Acte général et qui concernent la police de la navigation, ainsi que les renseignements de nature à faciliter la répression de la traite dans la zone où elle se pratique encore;

3" Libre accès des archives du Bureau aux officiers et aux agents des Puissances dont les fonctions s*exercent dans ij| zone.

Nous n avons pas à rappeler ici le nombre et la variété des renseignements et documents dont l'envoi à TOflice de Zanzibar a été décidé par la Commission maritime. Lorsque le système de répression de la traite dans les régions des mers de rAfrique orientale eut reçu sa forme définitive, Tinstitution nouvelle y tenait une place qui attestait à la fois et son utilité et Timportancc que lui attribuait la Commission.

Le cadre de ses attributions ayant été nettement tracé au chapitre III, les mesures d'organisation seules restaient à déterminer au chapitre V.

Le projet présenté par les Plénipotentiaires belges (Annexe n° a) traite successivement de la constitution du bureau, de son organisation, des dépenses qu'il entraînera, de ses attributions, du droit d'accès, des agences auxiliaires, du rapport; enfin de sa compétence dans une matière spéciale. Au cours du débat, les articles proposés ont subi certaines modifications dont les rapporteurs, Messieurs, ont ici à vous rendre compte.

ARTICLE PREMIER

La première question à résoudre était celle de la composition du Bureau. Le projet avait limité le droit de s'y faire représenter aux Puissances ayant des possessions ou exerçant des protectorats dans la zone. Il supposait que ces Puissances seules auraient intérêt à voir leurs Délégués siéger dans le Bureau. Cette restriction souleva des critiques. M. le Ministi^e de France fit remarquer que tous les États dont les bâtiments fréquentent les ports de la zone, ou même la traversent habituellement, seraient également intéressés à prendre part au contrôle de la navigation , afm de protéger, !e cas échéant, leur propre pavillon. Cette proposition était trop juste pour ne pas être admise. La Commission a donc décidé que toutes les Puissances signataires pourraient envoyer un Représentant au Bureau de Zanzibar.

Il a été entendu, de plus, que les Puissances non représentées resteraient toujours libres d'envoyer un Délégué et que le fait de n'avoir point notifié au début Tintention de le faire ne pourrait, dans l'avenir, les priver de ce droit.

ART. II

Cet article a subi une modification, inspirée par la même préoccupation. Après avoir stipulé que le Bureau sera constitué dès que trois Puissances auront désigné leur Représentant, il remet au bureau lui-même le soin d'élaborer son règlement, sauf à le soumettre à la sanction des Puissances intéressées.

Que faut-il entendre par Puissances intéressées? Xleite question a provoqué d'assez* longs débats. La Commission inclinait d'abord à admettre que le droit de sanctionner le règlement du Bureau maritime devait être reconnu à toutes les Puissances signataires, afin de leur permettre à toutes de prendre part à l'organisation d'une institution à laquelle il leur serait toujours permis d'envoyer un Délégué.

Appelée à se prononcer dans sa dernière séance, la Commission a tenu compte cependant des objections présentées par Lord Vivian et par M. le D*^ Ballay. Certaines Puissances signataires n'ont aucun intérêt en jeu et ne se feront certainement jamais représenter au Bureau. A quel titre, dès lors, interviendraient- elles dans l'adoption du règlement? Leur droit est d'ailleurs suffisamment sauvegardé par la faculté qui leur est laissée de désigner un Délégué. Si cette désignation est tardive, elles auront à en subir les conséquences. Une rédaction proposée par M. le Ministre de France fait droit à cette objection, et elle a été admise. L'article dira que le Règlement sera immédiatement soumis à la sanction des Puissances signataires qui auivnt notifié leur intention de se faire représenter au Bureau.

ART. m.

Cette disposition fixe, à parts égales, la contribution des Puissances aux frais occasionnés par le

Bureau de Zanzibar. Le changement apporté à l'arlicle i"^ en entraînait ici un autre. Cette répartition se fera, non plus entre les Puissances signataires ayant des possessions ou exerçant des protectorats dans la zone, mais entre toutes celles ayant manifesté leur intention de se faire représenter à Zanzibar.

ART. IV

Cet article définit la mission essentielle du Bureau; il se borne à reprendre, en la coordonnant, rindication des documents et renseignements dont Fenvoi est prescrit par divers articles du Règle ment inséré au chapitre III de TÂcte général. En parcourant cette énumération, il est aisé de se rendre compte de la tâche étendue que le Bureau devra remplir et de la haute utilité de celle institution.

ABT. V

L'article v traite de la communication des renseignements dont le Bureau sera dépositaire. Dans son paragraphe i"^, il reproduit textuellement sur ce point la disposition générale insérée au paragraphe 2 de l'article vin du chapitre III. La Commission, partageant favis des auteurs du projet, a pensé que cette disposition devait être rangée parmi les mesures d'exécution, et qu'elle trouverait par conséquent sa place dans le chapitre V, plutôt que dans celui qui se borne à énoncer les principes généraux de la matière.

Un changement a été, toutefois, introduit dans le texte. Le Bureau, est-il dit, sera ouvert aux autorités judiciaires. M. le Ministres de France fit observer qu'en permettant à ces autorités de s'adresser directement au Bureau de Zanzibar, larticle ne pouvait déroger à la règle administrative en vertu de laquelle les fonctionnaires de l'ordre judiciaire d'un pays ne peuvent correspondre avec l'étranger que par l'intermédiaire des autorités supérieures de la Colonie ou de l'Etat dont elles dépendent. Comme l'a rappelé M. le Président dans la discussion de l'article viii du chapitre III , on avait en vue ici non seulement les autorités judiciaires de Zanzibar, mais aussi celles qui seraient établies sur d'autres points de la zone.

Il est évident que celles-ci devront, pour agir à l'étranger, recourir à leur Gouvernement. M. le Plénipotentiaire de France demandait que cela fut clairement exprimé par l'adjonction des mots ou territoriales. La Commission a accepté cette addition, qui n'a d'ailleurs pas l'cITet d'étendre la portée de l'article. Mais il va de soi qu'à Zanzibar même cette intervention ne sera pas requise, et que les magistrats de ce lieu pourront s'adresser directement au Bureau.

Le Bureau de Zanzibar devra fournir aux agents étrangers une traduction en langue européenne des documents réclamés qui seraient rédigés en langue orientale. Son Excellence Carathéodory Efendi .a exprimé le désir de voir préciser les langues européennes en lesquelles ces traductions devraient être remises, afin d'éviter les conflits et de prévenir des demandes impossibles à satisfaire. La Commission a été d'accord pour laisser, dans chaque cas, le choix de la langue au Bureau qui aura tout intérêt à donner, autant que possible, satisfaction aux exigences qui se produiraient à cet égard.

Le paragraphe deuxième de l'article prévoit les communications faites en vertu de l'article xvn du Règlement maritime. Il s'agit du résumé du rapport adressé à son Gouvernement par le commandant du croiseur et de la copie du procès-verbal dressé par l'officier envoyé à bord du navire arrêté; ces documents devront, en cas de vérification, être envoyés au Bureau de Zanzibar, pour être transmis par celui-ci à l'autorité consulaire ou territoriale la plus proche de la Puissance dont le navire |)orte le pavillon.

L'utilité de cette dernière communication a été révoquée en doute par MM. les Plénipotentiaires français; ils firent remarquer que le tribunal saisi de l'enquête a déjà sous les yeux, par le fait luéme de la saisie, les pièces dont l'article xvn prescrit l'envoi par l'intermédiaire du Bureau de Zanzibar. M. Banning, second Plénipotentiaire de Belgique, a répondu que l'article xvii prévoyait le cas d'une vérification non suivie de capture du bâtiment, et que dans cette hypothèse il pourrait ôtre fort utile aux autorités les plus proches du pays dont relèverait le navire arrêté de connaître le

fait, afin d'être en mesure, si! y avait lieu, de surveiller le bâtiment ou de contrôler les vérifications abusives qu'il pourrait avoir subies.

Le sens de larticle xvii du Règlement ainsi fixé, on a jugé qu'il suffirait ici dune simple référence à cet article.

ART. VI

Cet article traite de l'érection des bureaux auxiliaires, qui avait été prévue par l'article vu du chapitre III.

On s'est demandé d'abord quelles seraient les Puissances qui auraient à provoquer l'établissement de ces bureaux auxiliaires. M. lie Ministre de Turquie, moins persuadé que son collègue d'Angleterre de l'utilité qu'offriraient les agences auxiliaires, tenait à constater qu'il s'agissait d'une faculté et non d'une obligation. A sa demande , il a été décidé que l'établissement de ces agences ou succursales ne pourrait se. faire qu'à la suite d'une entente préalable entre les Puissances intéressées. On n'a plus précisé, comme l'avait indiqué le projet, que les Puissances intéressées étaient uniquement celles qui auraient des possessions ou exerceraient des protectorats dans la partie de la zone formant la circonscription du nouveau bureau.

Il a été formellement entendu, d'ailleurs, dans cette discussion comme dans celle d'où est sorti l'article vin du chapitre III, que les bureaux auxiliaires auront un caractère international, puisque plusieurs Puissances pourront y être représentées. Chaque Puissance demeurera, cela va de soi, libre d'établir dans ses possessions, selon ses convenances, des offices locaux de renseignements, qui seront sous sa direction exclusive.

Avec une compétence restreinte à l'étendue de la zone qu'ils devront desservir, les bureaux auxiliaires recevront la même organisation que le Bureau central de Zanzibar. Les documents spécifiés à l'article iv leur seront directement transmis par les autorités locales de la région aflFérente de la zone. Mais l'envoï de ces mêmes documents n'en devra pas moins être fait au Bureau de Zanzibar, afin qu'il conserve le caractère d'un office central , pourvu de renseignements qui lui permettront de faciliter la police maritime dans la zone tout entière.

Après avoir défini la natm*e et les attributions des bureaux auxiliaires, la Commission, dans sa dernière séance, a été saisie par MM. les Plénipotentiaires d'Angleterre d'une question se référant à l'application de ces principes. Son Excellence Lord Vivian avait entretenu plusieurs fois la Commission maritime de la création d'un bureau semblable dans la mer Rouge, création dont la nécessité parait s'imposer. C'est même pour tenir compte de cette éventualité que l'article viii du chapitre III dit qu'il sera créé au moins un bureau international maritime. Lorsque la Commission a été appelée à arrêter définitivement le texte de la section i du chapitre V, les Plénipotentiaires britanniques lui ont fait savoir que, d'après de nouveaux renseignements qui leur sont parvenus, la question se présente avec un caractère d'actualité qui la recommande à toute l'attention de la Conférence. Grâce aux mesures rigoureuses prises récemment par les autorités impériales allemandes à la côte orientale d'Afrique, grâce à l'action efficace des croisières anglaises et françaises, la traite diminue notablement dans ces parages de l'océan Indien; mais, par un contre-coup inévitable, le transport des esclaves commence à refluer déjà vers la mer Rouge, et ce mouvement ne fera sans doute que s'accentuer. M. le Ministre d'Angleterre ne met pas en cause la bonne volonté du Gouvernement ottoman, mais il croit que, dans ces circonstances, la créatioad'un second bureau dans la mer Rouge s'impose dès maintenant, et il a voulu prier la Commission de prendre en très sérieuse considération la nécessité de mesures urgentes, qui résulte de ce déplacement des opérations de la traite dans la zone maritime.

La question de savoir quelle suite il conviendrait de donner à la communication de Lord Vivian s'est posée immédiatement. D'après M. le Ministre de Turquie , cette question se trouve résolue par les précédentes [décisions de la Conférence et des Commissions. Le principe a été proclamé et accepté. La Conférence a décidé qu'un seul bureau serait établi à Zanzibar et que d'autres pourraient l'être, dans certaines parties de la zone, par l'accord préalable des Puissances intéressées.

MM. les Plénipotentiaires veulent-ils aller plus loin, se demande Carathéodory Efendi, et déposer

une proposition formelle tendant à Térection de ce bureau ? Son Excellence se croirait obligée d'y faire opposition, parce qu'elle estime qu'une telle proposition serait prématurée et empiéterait sur des résolutions que les Puissances intéressées seules ont compétence pour prendre, lorsque la mise à exécution du Traité aura fait connaître la situation véritable. M. le Ministre de Russie a appuyé ces considérations.

Lord Vivian a expliqué la portée de la communication qu'il venait d'adresser à la Commission. fl n'a voulu ni suspecter en aucune manière les intentions de la Sublime Porte, ni formuler une proposition. Les Plénipotentiaires britanniques ont désiré signaler à l'attention de la Commission des faits attestant l'urgente nécessité de la création d'un bureau dans la mer Rouge , faits qui sont confirmés par des renseignements officiels placés à ce moment même sous les yeux des membres de la Commission. Après en avoir pris connaissance, la Conférence aurait à apprécier si le moment est arrivé d'y donner suite.

M. le Président, à son tour, a rappelé que c'était à la demande de M. le Ministre de Turquie luimême que les mots à la suite £an accord préalable entre les Puissances intéressées avaient été insérés dans le texte. Si , poursuit M. le baron Lambermont , les faits rapportés par M. le Ministre d'Angleterre sont appréciés par les Gouvernements intéressés de la même manière que par le Gouvernement britannique, rien ne les empêchera de se concerter pour l'établissement d'un bureau dans la mer Rouge. Aucun membre de la Commission n'ayant présenté d'ailleurs une proposition à cet égard, l'article vi ne subira aucun changement, et il sera donné satisfaction au désir des Plénipotentiaires britanniques par la mention de ce débat au Rapport.

ART. vu.

Les rapjports que la Commission a voulu maintenir entre le Bureau de Zanzibar et les bureaux auxiliaires sont marqués encore par cet article, qui charge l'Office central de dresser dans les deux premiers mois de chaque année un rapport, non seulement de ses propres opérations, mais aussi de celles des bureaux auxiliaires.

ART. vni.

Pour combler une lacune signalée par MM. les Plénipotentiaires d'Allemagne, lors de la discussion du chapitre III, les auteurs du projet avaient formulé un article qui attribuait au Bureau de Zanzibar la désignation du surarbitre, lorsque les arbitres chargés, par l'article xxiii 615 du Règlement maritime, de déterminer le montant de l'indemnité due pour une arrestation non justifiée, n'auraient pu s'entendre sur le choix de ce surarbitre.

Dans le sein de la Commission, des doutes s'étant élevés sur la possibilité d'appliquer la disposition proposée, on l'a supprimée, en laissant à la Conférence le soin d'examiner, lors de la discussion du Règlement maritime, s'il ne conviendrait pas d'ajouter à l'article xxiii bis de ce Règlement une disposition réglant d'une autre manière la procédure à suivre, disposition qui, en toute hypothèse , serait mieux à sa place dans le chapitre III.

DE L'ÉCHANGE ENTRE LES GOUVERNEMENTS DES DOCUMENTS ET RENSEIGNEMENTS RELATIFS X LA TRAITE.

Lorsque la première Commission a discuté le régime des armes et munitions de guerre , il a été question d'ériger un bureau affecté exclusivement à tout ce qui regarderait l'application de ce régime. Cette idée a été abandonnée. Il était impossible de multiplier des institutions semblables. D'autre part , on ne pouvait confier la tâche de recueillir des renseignements sur toutes les parties du Traité au Bureau de Zanzibar, chargé déjà d'attributions nombreuses et ayant une sphère d'action nettement circonscrite à la répression de la traite dans la zone maritime.

Sauf en ce qui concerne la traite sur mer et les mesures prises dans les ports, les documents à

échanger ne pouvaient provenir que des Gouvernements eux-mêmes, et non des administrations coloniales.

Les auteurs du projet, lorsqu'ils ont rédigé la section deuxième du chapitre u, ont conclu de ces considérations que le service de l'échange des documents, quel que fût Tobjet de ceux-ci, devait être centralisé dans un office unique qui servirait en même temps d'intermédiaire pour la transmission aux Puissances des pièces émanées des bureaux maritimes.

En second lieu, ils ont pensé que l'institution nouvelle, abstraction faite de la nature et de l'étendue de ses attributions, devait avoir son siège en Europe. Mais, cependant, ils se sont demandé si, pour atteindre le but qu'on poursuivait, il ne suffirait pas d'établir un simple dépôt de réception et d'envoi des documents ; leur transmission continue et régulière aurait pour conséquence de renseigner d'une manière complète, dans une sorte de tableau d'ensemble, toutes les Puissances sur la marche et les progrès de l'exécution de l'Acte général. Les lacunes et les imperfections de celui-ci se seraient ainsi manifestées d'elles-mêmes par la comparaison des résultats obtenus et des mesures prises.

Dans cet ordre d'idées, qui laisse à chaque Etat l'appréciation des actes accomplis et l'initiative de décider ce qu'il conviendrait de faire ou de proposer aux autres , l'échange des renseignements avait paru, sans inconvénient, pouvoir comprendre non seulement les mesures prises pour assurer l'exécution de l'Acte général, mais aussi celles qui tendraient à l'accomplissement des vues de la Conférence.

L'organisation proposée pour le service lui-même était exactement proportionnée à la mission que le projet lui assignait.

L'échange des documents devait être centralisé dans un bureau spécial qui eût été rattaché au Ministère des Affaires Étrangères de Tune des Puissances signataires à désigner par la Conférence.

Le Bureau n'aurait eu d'autre tâche que de mettre en ordre les documents transmis , de les distribuer aux Puissances et de les publier.

Afin de permettre la publication de fascicules périodiques, les communications devaient être faites , en ce qui concerne les lois et règlements édictés par les Puissances , au fur et à mesure qu'ils seraient promulgués; et, pour les renseignements statistiques, dans les six mois après la fin de chaque exercice.

Tels sont les traits principaux du projet qui faisait primitivement l'objet de la section II du chapitre V. Il a été soumis à la Commission dans sa séance du a 4 mars (Annexe n" 2).

Dès le début de la discussion des divergences de vues se firent jour. MM. les Plénipotentiaires britanniques annoncèrent l'intention de présenter un autre projet, dans lequel la mission du bureau européen serait conçue sur des bases beaucoup plus larges.

En attendant que ces propositions fussent formulées, la Commission a poursuivi l'examen du projet dont elle avait été saisie. Il importe de rendre compte ici de cette discussion, parce qu'elle achève de caractériser le système.

Nous exposerons également les modifications qui ont été apportées à ces articles dans les phases postérieures du débat et qui ont passé dans le texte définitif.