CHAPITRE II

C’est précisément à propos de l’examen des rapports de la Société des nations et du principe fédératif que nous trouvons, dans un livre de M. Bernard Lavergne : Le Principe des nationalités et les Guerres, une des meilleures analyses de l’évolution possible et désirable du fédéralisme.

En même temps qu’il faisait accomplir de sérieux progrès à la terminologie de la science du droit international en proposant des définitions claires et précises, l’auteur a très heureusement dégagé les conditions d’existence et de développement du fédéralisme politique.

M. Bernard Lavergne réunit en quatre groupes les formes de groupement concevables dans l’ordre international. Il distingue : |

1° L'alliance politique, instrument de guerre au moins autant que de paix, pratiquée, depuis la plus haute antiquité, sans profit sérieux pour la morale qui devrait présider aux relations entre les peuples ;

2° L'alliance judiciaire, contractée entre nations résolues à soumettre leurs différends, en totalité ou en partie, à un organisme judiciaire international. L’usage n’en est devenu réellement courant que depuis les conférences de la Haye.

Elle n’est point sans mérite, mais M. Bernard Lavergne constate .que le droit doit évoluer avec l'histoire et la vie. Les magistrats ont avant tout un rôle conservateur ; ils ne pourraient, sans forfaiture, déchirer de leur propre autorité, même dans une intention d’équité supérieure, des traités ne répondant plus aux conditions du moment.

Visiblement très imfluencé par la dialectique proudhonienne, l’auteur reconnaît que, sous toutes ses formes, intellectuelle et physique, la force, affirmation même de la vie, possède des droits propres qu’un tribunal, réduit nécessairement au rôle passif, ne saurait faire respecter. Il proclame que la guerre a été dans le passé la grande redresseuse de torts, la dernière raison des peuples opprimés ou réduits à la portion congrue, et que, comme le disait Proudhon, il ne faut point espérer la supprimer, mais seulement la modifier, lui donner une autre forme : celle de la concurrence des intérêts et des partis à l’intérieur d’une collectivité solidement organisée. ;

3° La ligue fédérale, qui juxtapose l’alliance politique et . l’alliance judiciaire, chacune étant librement contractée pour un temps détérminé. La volonté, nettement affirmée, de ne point limiter la souveraineté des associés, entraîne toute une série de conséquences redoutables, telles que la règle de l’unanimité dés voix et la faiblesse des sanctions pratiques. C’est là « un type bâtard, par essence éphémère autant qu’imparfait », utile seulement comme toutes les mesures de transition.

4° Le sur-Etat, « groupement international doté d’un Conseil législatif et d’un pouvoir exécutif autonomes, délibérant à la majorité des voix et possédant tous deux le droit de commander, dans une sphère déterminée, au législatif et à l'exécutif des nations adhérentes ».

Nous acceptons, pour notre part, cette MR des combinaisons possibles, sous cette réserve pourtant qu’une place devrait être faite à la question économique. Il convient,

en effet, de distinguer aussi les alliances économiques. Elles peuvent exister seules où combinées avec l’alliance politique et judiciaire, sous la forme d’union douanière ; elles renforcent puissamment la ligue fédérale et s’intègrent nécesairement dans le sur-Etat.

« À quel type nèt et précis de société internationale correspond l'actuelle Société des nations ? » se demande M. Bernard Lavergne, et il répond : « A dire vrai, à aucun. » En effet, comprenant quarante et un Etats dont beaucoup sont antagonistes, elle ne forme en rien une alliance politique, et . «elle ne constitue pas davantage une ligue fédérale, puisque celle-ci se définit l’adjonction d’une alliance politique à une alliance judiciaire ». Il est certain — les déclarations, les précautions de ses fondateurs suffisent à le prouver — qu’elle n’a aucune analogie avec le sur-Etat.

Elle est principalement une conférence diplomatique, aidée par certains organes permanents qui ne présentent que des ressemblances superficielles et souvent trompeuses avec des institutions fédérales. Elle est plutôt un centre de tractation, de renseignements et de propagande qu’un centre d'administration ou de gestion.

En dépit des enthousiasmes qui ont salué dans sa création une ère nouvelle, elle s'inspire des procédés de la vieille dipiomatie des congrès, attachée à l’équilibre politique, bien plutôt que du principe fédératif.

Ce principe, nous l’avons vu, devait, dans la pensée de Proudhon, fournir non point tant des constitutions précises que des directives, et servir surtout à multiplier les groupements internationaux.

Si donc il paraît résulter des quelques essais de définition tentés par Proudhon que ses préférences seraient allées, sans doute, au troisième des modes d'organisation distingués par M. Bernard Lavergne, c’est-à-dire à la ligue fédérale, où l’autorité n’a point pris encore un trop grand développement, chacun des quatre systèmes d'association

possède ses mérites propres et a droit à la sympathie des fédéralistes.

Puisque, on ne saurait trop le répéter, le fédéralisme, selon Proudhon, est avant tout une méthode, il peut et doit s'adapter aux phases successives de l’évolution historique et politique des peuples, il peut et doit présider à la formation des divers systèmes'internationaux, dont la coexistence dans un même temps est d’ailleurs parfaitement concevable.

C’est ce qu’indique, en effet, M. Bernard Lavergne : « Puisque nos Etats modernes sont parvenus les uns et les autres à des degrés très différents de développement politique, il est conforme au plus élémentaire bon sens de leur proposer des modes d’association très divers ; telle forme d'engagement international, qui convient à une démocratie très avancée, est intolérable à un peuple moins éclairé. » (Le Principe des Nationalités et les Guerres, p. 155.)

Aussi le champ d'application de la méthode fédéraliste est-il immense et infiniment varié.

Afin d'éviter, en raison même de la très large acception du mot « fédéralisme », d’être accusé de demeurer dans le. vague et d’abuser d’une notion trop souple et peut-être imprécise, il paraît convenir de tenter,-à notre tour, d’en donner une définition.

H y a « fédéralisme », à notre sens, chaque Fa que s’établissent entre des nations ou des provinces, auparavant totalement séparées ou confondues dans une même unité oppressive, des rapports contractuels d’ordre politique, juridique et économique, dont le contrôle, la surveillance et l'exécution sont confiés à des organismes ou services, de préférence permanents, et pourvus d’une autorité propre pour l'exercice de leurs fonctions. :

Egalement éloigné de ces deux extrêmes ; — qui d’ailleurs se rejoignent, — l’anarchie dans les relations entre les peuples et la confusion des races sous la tyrannie unitaire, le fédéralisme cherche à assurer à la fois le maximum de

liberté et le maximum de solidarité. Il condamne avec une même rigueur l'isolement particulariste, la monarchie et l'Etat universels. Il cherche à offrir une formule pratique d'accord international respectant les droits des divers groupements nationaux, puisque « internation suppose nation ».

Aussi son influence est-elle, logiquement, appelée à grandir à mesure qu’on s'élève sur l’échelle des groupements internationaux, que se perfectionne la technique des relations entre les Etats.

Nulle encore ou presque nulle est son influence dans les alliances purement politiques. Il n’y a là, en effet, aucune institution fixe, mais, le plus souvent, un simple accord des convoitises ou des peurs. Tout au plus peut-on y voir une promesse, plus ou moins lointaine, d’accord plus solide et plus durable.

Les alliances judiciaires ont déjà un autre caractère si, du moins, dépassant le stade des pures conventions d’arbitrage, elles instituent une Cour permanente de justice, garantie de stabilité, promesse de l'élaboration d’une jurisprudence respectée. N’oublions point, pourtant, ainsi que l’a fait remarquer M. Bernard Lavergne, que les tribunaux ne sauraient représénter une force créatrice. « Dire le droit et le faire sont deux moments essentiellement distincts d’une même opération », et la jurisprudence elle-même ne saurait nier que dans $a composition étymologique il y a « prudence », et que ses innovations les plus hardies ne suivent que de loin le mouvement rapide de la vie. Cette forme de groupement est nettement conservatrice et passive.

Bien plus féconde est l’alliance économique, surtout lorsqu’elle prend la forme d’une union douanière. C'est, en effet, dans la solidarité des intérêts que se trouve l’agent fédérateur le plus efficace. Le rôle du Zollverein dans la formation de unité allemande en a fourni une preuve éclatante. Actuellement, le monopole du commerce extérieur est, avec, l’armée rouge, le lien le plus puissant de l’Union des Répu-

bliques socialistes soviétiques. Si demain l’Europe occidentale est vraiment résolue à développer et à fortifier l'esprit d'union, si elle veut échapper aux bouleversements intérieurs, aux périls extérieurs et aux crises effroyables qui menacent ses territoires appauvris et surpeuplés, c'est dans la multiplication, le renforcement et la stabilité des accords économiques qu’elle trouvera les remèdes les meilleurs.

L'union douanière suppose d’ailleurs la création d’offices chargés d’assurer la fixation des tarifs et la perception des droits. Elle prépare également la naissance d'organes de contrôle, de commissions ou conférences, voire de parlements. Elle tend à renforcer l’association, à en faire un corps politique doté d’une réelle personnalité et d’une sérieuse promesse de durée. à

On ne saurait, en effet, trop insister sur le rôle considérable que peuvent jouer dans l’affermissement et le dévelop- | pement des liens fédéraux, de l’esprit de solidarité internationale et humaine, les institutions permanentes, qu elles soient d'ordre administratif ou politique.

S'il est vrai que la fonction crée l'organe, il ne l’est pas moins de prétendre qu’en ce one au moins, l’organe crée la fonction. \

C’est un phénomène bien connu que la tendance des chefs de services, des bureaux, des assemblées élues, à l’accroissement continu de leurs attributions. Si. cette disposition psychologique n’est point sans présenter d’inconvénients dans les vieilles unités politiques, si elle menace d’apoplexie les vieux Etats dont les administrations enflent sans arrêt, elle ne peut qu'être utile là où tout est encore à faire et ce n’est point de sitôt que l’on pourra commencer à se plaindre d’une trop grande intensité de vie internationale.

Lorsque alliance politique, alliance judiciaire et alliance économique sont combinées, l’évolution est assez avancée, pour que l’on soit en droit de reconnaître dans cette association une véritable ligue fédérale ou confédéra-

tion d'Etats. Dans la terminologie de M. Bernard Lavergne, les deux mots sont considérés comme synonymes. Il nous semble pourtant qu’une distinction serait utile et que la confédération d'Etats marque un léger progrès sur la ligue fédérale, précisément par le développement de ces institutions permanentes, organes de représentation, de gestion, de contrôle et de renseignements dont nous proclamons l'efficacité, et par la reconnaissance de leur personnalité juridique propre. Pour préciser notre pensée par des exemples historiques, le titre de ligue fédérale s’appliquerait davantage aux alliances contractées par les cités grecques au temps des ligues achéenne et étolienne, le titre de confédération d'Etats désignerait avec plus d’exactitude les vieilles unions des cantons suisses et de ces provinces des Pays-Bas où le stathoudérat et les Etats généraux ont finalement forgé une solide unité nationale.

C’est par cette voie que l’on parvient assez souvent à la création du « sur-Etat », en qui M. Bernard Lavergne saluait le dernier triomphe de l'esprit fédéraliste et qui n’est autre chose, au fond, qu’une forme plus ou moins accentuée de ce qu’on a appelé l'Etat fédéral (1). En ce cas, dit-on d’ordinaire, la souveraineté passe des Etats particuliers à l’Etat fédéral. En fait, la distinction, établie pour la clarté des définitions, comporte dans la pratique toute une série d’intermédiaires et il peut parfaitement être stipulé que la délégation de souveraineté est limitée à certaines matières, afin d'éviter précisément que l’Etat fédéral ne soit en fin de compte qu’un état unitaire agrandi, et afin de conserver ce qu’il y a de juste et de bon dans l’originalité des groupements nationaux. |

(1) Cf. à ce propos la distinction très nette établie par M. Le Fur entre l'Etat fédéral et. la Confédération d’Etats dans son livre Etat fédéral et confédération d'Etats. Cet important ouvrage fournit la plus complète étude historique des applications du fédéralisme et analyse les constitutions fédérales qui étaient déjà en vigueur lorsqu'il fut publié,

Voilà pourquoi Proudhon préférait à coup sûr la Confédération d'Etats à l’Etat fédéral. Il craignait que l’on retombât, selon son expression, « dans l’ornière unitaire ». Des spécialistes de l’étude du fédéralisme ont prétendu que, la sécession étant possible avec la Confédération et impossible avec l'Etat fédéral, toute Confédération doit donc soit se. dissoudre, soit se transformer en Etat fédéral. Il ne nous paraît pas que l'alternative soit aussi rigoureuse. En réa-. lité, la sécession est toujours possible, — sinon en droit, du moins en fait — et elle menace tout aussi gravement certains Etats unitaires que d’autres plus souples. La reconnaissance d’un droit peut en rendre l’usage moins dangereux. Il appartient aux autorités responsables de prendre toutes les précautions nécessaires. Quant à l'instabilité, qui. serait la caractéristique essentielle de la Confédération, elle est le propre de toutes les institutions humaines et la marque même de la vie, incessant travail d'élimination et d’assimilation. La clairvoyance des chefs d'Etats et des peuples peut seule leur conseiller, selon les circonstances, de resserrer ou, au contraire, de relâcher les liens. La hiérarchie établie tout à l’heutre entre les divers systèmes d’association est purement une conception logique et formelle, non point un résumé de la véritable évolution historique. Non seulement, ainsi que nous l’avons nôté, ces modes de groupement peuvent fort bien coexister pour tenir compte des différents degrés d’évolution politique, mais encore les transformations peuvent s’accomplir suivant des sens opposés. Tandis que certains Etats, jadis isolés l’un de l’autre, se rapprocheront et tendront à se confondre, d’immenses unités sentiront, de gré ou de force, la nécessité de desserrer l’étreinte centralisatrice.

Les solutions seront infiñiment variées, comme:les circonstances elles-mêmes. Si les pays où la population est homogène paraissent devoir tendre à la formation d'Etats fédéraux assez fortement centralisés, il semble qu’en revan-

che, lorsqu'on se trouvera en présence d’individualités nationales très caractérisées, il sera prudent de s’en tenir à la Confédération. Ce qui importe avañt tout, c’est de réaliser — chaque fois qu’elles se présentent et dans toute leur mesure — les possibilités d'union, mais sans effaroucher les susceptibilités ni compromettre les espérances par une hâte exces- -sive. C’est là l’esprit du fédéralisme, c’est ce qui fait sa nécessité.

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