INTENDANTS

Sous le rapport financier, la France se divisait autrefois en pays d'élection et en pays d'états. Ces derniers étaient la Bourgogne, la Bretagne, le Languedoc, la Provence, le Béarn, la basse Navarre, le Bigorre, le comté de Foix, le pays de Soûle, chef-lieu Mauléon; l'Armagnac, le Nébouzan, chef-lieu Saint-Gaudens, et le Marsan. On les nommait ainsi à cause du privilège qu'ils avaient conservé de posséder chacun une assemblée délibérante composée de députés des trois ordres.

chargée des quelques détails de l'administration, et surtout de l'assiette et de la répartition des impôts.

Les pays d'élection étaient ainsi nommés à cause d'une réforme tentée en 1355 par les états généraux pour assurer à ces provinces, qui n'avaient plus d'états, les mêmes avantages qu'aux autres parties du royaume, c'est-à-dire la répartition des impôts par des délégués des contribuables eux-mêmes. Cette réforme fut essentiellement éphémère, quant à son objet primitif; la royauté, plus tard, la reprit etse l'appropria en la développant \ elle nomma elle-même les élus, dont le nom, comme officiers royaux, fut ainsi en contradiction formelle avec leur origine. Dans les pays d'élection, la double opération financière de l'assiette et de la répartition des impôts était confiéeà un seul fonctionnaire nommé intendant de justice, police et finances, dont le pouvoir s'étendait sur toute une généralité, c'est-à-dire sur une étendue de pays déterminée par la juridiction d'un bureau des finances. Le Maine, pays d'élection, faisait partie de la généralité de Tours dans laquelle entraient, en outre, la Touraine et l'Anjou.

L'établissement à poste fixe des intendants date du ministère de Richelieu.

A son avènement aux affaires, il trouvait les grands gouvernements des provinces aux mains des chefs de la noblesse qui, grâce à la faiblesse du pouvoir central, en arrivaient doucement à se rendre presque indépendants. Le ministre ne pouvait se flatter d'être bien ponctuellement obéi par des grands seigneurs tels que le prince de Guéméné, gouverneur du Maine, les ducs de Montbazon, de Vendôme, de Longueville, de Guise, de Rohan, de Montmorency, qui gouvernaient respectivement rile-de-France, la Bretagne, la Normandie, la Provence, le Poitou, le Languedoc.

Une réforme était donc nécessaire sur ce point, et Richelieu l'opéra par l'édit de Neufchâtel, en mai 1635. Sous prétexte de réformer les abus introduits dans l'administration financière par les trésoriers de France, il créa, dans chaque généralité, un intendant de justice, police et finances ou commissaire départi pour l'exécution des ordres de S. M., qui devait avoir la haute main sur toute l'administration, être, en quelque sorte, l'œil et la main du ministre. Choisis invariablement parmi les maîtres des requêtes au Conseil du Roi, d'une origine suffisamment honorable , mais jamais illustre , toujours révocables et souvent déplacés, ces fonctionnaires im-

portants réalisèrent tout ce qu'en attendait l'esprit si peu libéral mais si prévoyant de Richelieu. Cette innovation changea complètement l'administration intérieure dans sa forme et dans ses allures ; là où n'existait que confusion, lenteur et gaspillage, elle porta l'ordre, la célérité, l'économie. Malheureusement ces avantages ne furent acquis qu'au prix d'une centralisation excessive et d'une compression souvent très-dure. Rien, en apparence, ne parut changé; les titres fastueux de gouverneurs de province restèrent debout, mais dépouillés de leur pouvoir réel, et, sauf quelques résistances sérieuses sous la minorité de Louis XIV, nul ne fut plus de taille à lutter d'influence ou d'autorité avec l'intendant. On peut dire, en résumé, que la création faite par Richelieu avait pour objet et eut pour résultat de détruire la puissance de l'aristocratie.

En thèse générale, les fonctions d'un intendant concernaient tout ce qui intéressait le service du roi dans la généralité, et il devait informer la cour de tout ce qui lui semblait susceptible d'amélioration ou de réforme. Mandataire du souverain, représentant direct de son autorité, il possédait un pouvoir quasi royal dans sa circonscription Seul, il faisait la réparti-

.^ion des impôts, fixait la quantité et le momentdes corvées, distribuait les troupes dans les divers cantonnements et garnisons de la province; présidait à la levée, à la répartition du contingent, au tirage au sort des milices qui tormaient déjà un des éléments considérables de l'armée ; autorisait et réglementait les établissements de commerce ; prescrivait l'ouverture de nouvelles voies de communication ou l'abandon des anciennes ; faisaitj au taux fixé par lui, les achats de denrées et de fourrages nécessaires à l'entretien et au ravitaillement des troupes ; avait sous sa dépendanceet sous sa juridiction presque absolues les protestants, leurs personnes et leurs biens; tuteur du culte catholique, il autorisait ou ordonnait les réparations des églises, la clôture des cimetières, les dépenses relatives aux logements des curés; présidait, lorsqu'il le jugeait convenable, les bailliages, sénéchaussées, présidiaux et autres tribunaux inférieurs, sur les actes et la procédure desquels il exerçait le contrôle le plus étendu ; avait la tutelle des communautés d'habitants ; réglait, en un mot, tous les détails de l'administration. On achèvera d'établir l'omnipotence de ce délégué du pouvoir central en disant que, dans les matières

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contentieuses, il exerçait seul, sans tribunal, ni conseillers, ni rapporteurs, ni partie publique ; qu'il connaissait exclusivement des contestations qui naissaient de l'exécution des décisions par lui rendues ; qu'enfin ses décisions, de droit exécutoires par provision et nonobstant appel, ne pouvaient être réformées que par le Conseil du roi. Dans un pays d'élection comme le Maine, l'autorité sans limites de l'intendant ne rencontrait aucun contradicteur légitime, aucun contrôle sérieux ; et nul n'avait droit de faire parvenir jusqu'au trône les plaintes des populations, à moins d'autorisation expresse de l'intendant (Déclarations d'avril 1683 et août 1687).

Ainsi qu'on le voit, le principe de la séparation des pouvoirs était bien loin d'être appliqué ou même posé à l'époque qui nous occupe. Les fonctions si importantes et si multiples de l'intendant revêtaient, dans presque tous les cas, le double caractère administratif et judiciaire, et, par suite, exigeaient de leur titulaire, pour être convenablement remplies, en même temps qu'une activité dévorante, les connaissances les plus vastes et une expérience consommée. Or, sous ces deux rapports, elles excédaient de beaucoup la

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mesure des forces de l'homme le plus heureusement doué, et, comme le disait avec raison le marquis de Mirabeau, les intendants les mieux intentionnés succombaient sous le faix, ne pouvaient voir la moitié du bien qu'ils auraient pu faire, et ne pouvaient faire la moitié de celui qu'ils voyaient.

bans l'impossibilité de voir et de régler par eux-mêmes tous les détails, les intendants furent investis, dès 1642, du droitde se choisir des auxiliaires, qui devaient les soulager dans leurs pesantes fonctions, en instruisant les affaires et préparant les décisions. C'étaient les subdélégués établis dans lesdiverses élections de chaque généralité. Choisis arbitrairement par l'intendant et, en général, parmi les chefs des juridictions locales, ces mandataires n'avaient guère que des pouvoirs d'instruction et de transmission. Perdus derrière la grande personnalité de leur chef, ils n'avaient nul espoir de voir leur mérite et leurs efforts attirer les regards du ministre et recevoir leur récompense. Sans hiérarchie, sans espoir d'avancement, ils ne pouvaient ressentir aucune émulation. Leur titre de subdélégué n'était poureuxqu'un moyende rehausser leurs autres fonctions et, il faut bien le

dire, quelquefois de satisfaire avec plus de sécurité leurs passions particulières.

r.a confusion fâcheuse qui réunissait dans les mains de l'intendant la juridiction conteniieuse à un pouvoir exécutif presque sans linaites, faisait de ce fonctionnaire, comme je l'ai déjà dit, le premier personnage de la généralité, et lui assurait entoutet partout une inttuenceabsolument incontestable et incontestée. En possession d'une autorité si étendue et quasi indépendante, un ambitieux aurait pu être tenté, dans des temps troublés où le pouvoir gouvernemental eût été moins solidement assis, de s'établir définitivement dans sa généralité et de se tailler ainsi, dans le royaume, une petite souveraineté. Pour obvier à ce grave inconvénient, des mutations fréquentes venaient atteindre les intendants et leur rappeler qu'ils ne devaient être que les humbles délégués du gouvernement. Mais ce système, bon pour assurer la sécurité du pouvoir central, faisait perdre à l'intendant, ainsi qu'à ses administrés, le fruit de ses études et le bénéfice des connaissances locales qu'il avait pu acquérir. 11 savait d'avance que la généralité ne serait pour lui qu'un lieu de passage où il n'aurait point le temps de réformer les abus et, quand il l'aurait

voulu, de réaliser complètement quelques améliorations.

Sous Louis XVI, les traitements des intendants variaient de 15 à 20,000 livres. Des fonds leur étaient alloués, en outre, pour le traitement du personnel de leurs bureaux et, notamment, une somme d'environ 1,100 livres pour celui d'un secrétaire particulier, dont le choix, comme celui de tous les autres commis, appartenait exclusivement à l'intendant.

Dans bien des circonstances et surtout en cas d'absence de l'intendant, qui ne déléguait jamais la signature et était censé prendre personnellement toutes les décisions, le secrétaire particulier participait à la toute-puissance de son chef et se trouvait appelé à décider au nom de ce dernier, ou du moins à préparer les décisions d'une foule d'affaires. Aussi personne n'ignorait que, sous ce titre modeste, se cachait une influence de premier ordre dans la province et que chacun avait le plus grand intérêt à se rendre favorable. Les cadeaux de toute espèce affluaient donc chez le secrétaire, soit comme remerciement, soit comme appel à sa bienveillance. Les mœurs administratives du temps autorisaient, d'ailleurs, les administrés à offrir, et l'administrateur à recevoir des présents,

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et rien n'est moins rare que de trouver dans les délibérations d'anciennes corporations civiles, des mentions constatant l'envoi de cadeaux à M. le secrétaire, en reconnaissance de ses bons offices, ou pour tâcher de les obtenir.