QUEL DOIT ÊTRB LE RÉGIME JURIDIQUE

pendant des mois et des années sans cesser d'entretenir avec les indigènes des relations pacifiques. Sur certains points, on était un peu plus avancé. Le Soudan fut pendant un temps ouvert aux forces et à Tinfiuence de l'Egypte, la région des grands lacs était relativement assez bien connue et des missions y répandaient déjà le bienfait de leur instruction et de leur exemple ; la partie inférieure du cours du Niger et du f Congo commençait à être fréquentée, mais tout le reste de cette immense / région intérieure de la moyenne Afrique demeurait totalement fermé. Faut-il rappeler à ce sujet que Ton en était réduit entre nations à se partager ces régions au moyen de frontières fictives empruntées à des degrès de latitude et de longitude (usage qui n*a point encore disparu), que dans les négociations de monstrueuses erreurs géographiques étaient parfois commises, que par exemple sir E. Malet ne craignait pas d'affirmer au Congrès de Berlin comme chose certaine et connue de tous l l'impossibilité absolue des communications entre le BasetleHaut-Niger? Le travail d'exploration n'était donc pas encore terminé, et le travail d'exploration est naturellement le premier de tous.

N'y avait-il pas lieu dès lors de rechercher si les circonstances dans lesquelles on se trouvait à ce point* de vue n'étaient pas de nature à exercer une influence distincte sur la condition juridique que l'on allait créer pour les fleuves africains? La seule disposition qui touche à cet ordre d'idées est celle de l'article 6 de l'Acte général, promettant aide et protection aux entreprises religieuses, scientifiques ou charitables, en- Sore est-ce une allusion bien éloignée, et l'expérience a prouvé que les nations européennes, transportant d'abord au loin leurs passions continentales, voient d'un fort mauvais œil toute tentative d'exploration faite sur un territoire où elles ont installé un simulacre quelconque d'autorité. En réalité, l'Acte général n'a rien fait pour assurer aux explorateurs la liberté et la sécurité dont ils ont besoin, alors que cependant il était de l'intérêt de tous qu'un continent encore aussi nouveau fût parcouru en tous sens par les hommes qui les premiers en avaient révélé jtoutes les ressources.

Un autre point de vue eût mérité de n'être pas écarté des préoccupations des plénipotentiaires réunis à Berlin. Dès l'époque deleurCongrès on pouvait prédire à coup sûr que les nations les plus riches et les plus entreprenantes se hâteraient de se partager ces nouveaux domaines et n'attendraient pas même pour cela d'être pleinement édifiées sur leur configuration et leur valeur. C'est ce qui arriva en effet et les traités de partage furent passés avec une telle précipitation (on pourrait dire une telle gloutonnerie) qu'ils n'ont pas cessé depuis d'exiger de perpétuels remaniements. Mais c'est peu d'acquérir, il faut pouvoir conserver, et

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pour cela il faut savoir organiser le pays acquis : il faut aussi Torganiser si Ton veut parvenir à mettre fin à Tétat d'abjection dans lequel vivent des indigènes périodiquement décimés par les expéditions des marchands d'esclaves. Or on ne doit pas oublier que cet objet humanitaire est la seule raison qui légitime l'intervention des puissances européennes dans la condition des indigènes de TAfrique. Une organisation quelconque ne va pas sans l'établissement de relations régulières, soit entre les centres décolonisation établis et la mère-patrie, soit entre les différents postes semés sur le territoire à organiser. Dans ce domaine encore l'œuvre du Congrès ne s'est pas inspirée de toute la largeur de vues qui eut été nécessaire. Un seul point particulièrement visé a reçu une définition formelle, la matière des occupations. Le Congrès a réalisé à cet égard une œuvre d'une incontestable utilité en fixant des idées qui bien qu'anciennes étaient encore incertaines et flottantes, et en subordonnant à des conditions bien arrêtées la validité internationale de l'acquisition des territoires sans maître (1). Faut-il dire que sur ce point même les excellentes intentions des puissances se trouvent menacées parles exagérations de la théorie de l'hinterland, et surtout par cette notion nouvelle de la sphère d'influence qui tendrait à permettre à une nation de se créer à jamais des droits de préférence sur un territoire sans l'avoir occupé^ sans même avoir fait procéder à son exploration (2). Mais, à supposer même que la matière de l'occupation se trouvât définitivement et équitablement réglementée, n'y aurait-il pas à se préoccuper du rôle que la navigation fluviale est naturellement appelée à jouer dans ce long et difficile travail d'organisation auquel va donner lieu l'expansion des nations européennes dans d'immenses territoires hier encore presque complètement inconnus?

Le commerce lui-même ne peut pas se contenter de la simple liberté que le traité de Berlin lui a assurée. La liberté dans des régions où l'autorité de la souveraineté territoriale ne peut se faire sentir que faiblement et par intervalles est un don inutile si elle n'est accompagnée de la faculté pour chaque État de pourvoir directement et par lui-même à la sécurité de ses commerçants et de leur procurer en tout lieu les éléments multiples dont dépend le succès de leurs vastes entreprises.

Il y a là quantité de nécessités nouvelles que l'on ne prévoyait pas au moment où l'Acte de Berlin a été rédigé (car les procès-verbaux du Congrès montrent qu'elles ne se sont jamais présentées à l'esprit des

{{) Encore faut-il remarquer que les règles établies ne Tout été que pour les territoires du littoral africain. Elles ont cependant une valeur doctrinale absolue, et il est à croire qu'elles prendront une application générale.

(2) V. Bévue gén. dedr, intern, public^ t. II (189y), p. 356 et suiv.

négociateurs), mais que rexpérience ultérieure des entreprises africaines n'a pas tardé à faire surgir avec une urgence propre à convaincre les moins clairvoyants de Tinsuffisance de ses dispositions.

On connaît bien aujourd'hui la disposition du continent africain et Ton sait qu'il présente une régularité de formes qui le distingue de tous les autres. L'Afrique se compose de deux régions : sur tout le pourtour de cet immense territoire s'étend une ligne décotes basses, marécageuses, extrêmement insalubres, assez profondes aussi, car celte ligne mesure généralement plusieurs centaines de milles, et constituant l'obstacle qui a rendu si longtemps infécondes les recherches des explorateurs ; puis se dresse brusquement un plateau central, élevé, beaucoup plus salubre. encore occupé en grande partie de nos jours par des marécages et des forêts à peu près impénétrables, mais qui présente un climat sain et par endroits desrichesses naturelles propresà faire naitrelesplus grandes espérances. Il faut ajouter à cela que le continent africain presque entier est tributaire de quatre grands fleuves qui, par le réseau de leurs affluents, le couvrent de voies navigables naturelles. Ces cours d'eau présentent une particularité bien connue et à laquelle l'Afrique est redevable d'être entrée la dernière dans la voie de la civilisation. Leur cours est régulièrement coupé de rapides à peu près infranchissables au point de leur cours où le plateau central s'affaisse brusquement faisant place à cette zone maritime qui l'enserre de toutes parts. Enfin il est à noter que l'Afrique centrale n'a presque point de grandes chaînes de montagnes, susceptibles de créer des obstacles permanents. Jusqu'ici on n'en a reconnu qu'une seule, celle de ces presque fabuleux Monts delà Lune qui, connus des anciens, demeurèrent pendant de longs siècles à l'état de légende et furent récemment retrouvés par Stanley à la recherche d'Emin Pacha. Les bassins du Nil, du Niger, du Congo et du Zambèze sont séparés par des ondulations de terrain généralement insignifiantes, à ce point même que l'on n'est pas encore fixé sur leurs contenances respectives, et que ce n'est qu'à une époque toute récente que les points les plus saillants à cet égard ont pu être fixés.

De cette configuration générale du continent africain résulte une conséquence capitale pour nous, c'est que en aucun pays la navigation des fleuves et rivières n'a été appelée à jouer un aussi grand rôle qu'en Afrique. Lorsque les difficultés provenant de l'existence des rapides auront été aplanies on parcourra l'Afrique centrale en tous sens grâce à ses cours d'eau : il est relativement facile de passer d'un bassin à l'autre et l'on ne compte pas les rivières dont le débit est assez considérable pour permettre la pratique constante de la navigation.

Les faits déjà acquis donnent raison à ces <;onjectures. Depuis Mungo

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Park jusqu'au commandant Marchand tous les explorateurs qui se sont succédé, et le plus souvent ont laissé leur vie sur cette terre inhospitalière, n'ont dû qu'à leur soin de s'appuyer toujours autant qu'il était possible sur la ressource de la navigation fluviale d'avoir fait les découvertes qui ont ouvert l'Afrique au monde civilisé. C'est grâce au Sénégal et à la Gambie que Mungo Park est parvenu jusqu'au Niger, le Niger a conduit Boiteux àTombouclou, et parla Bénoué a rendu possible l'exploration des solitudes qui entourent le lac Tchad. La navigation du Nil a permis à Samuel White Baker de découvrir TAlbert Nyanza et de résoudre la célèbre question de remplacement des sources du Nil. C'est par le Zambèze, le Congo et leurs affluents que Livingstone a le premier traversé le continent africain et tous ceux qui après lui s'engagèrent dans la voie glorieuse qu'il avait frayée, Cameron, Stanley, le major Serpa Pinto, Victor Giraud, Borelli et tant d'autres n'ont mené à bien leurs expéditions que grâce au secours que leur prêtait la possibilité de fréquentes alternatives de navigation.

Sans l'admirable réseau des fleuves africains, on peut le dire, l'exploration du continent noir aurait été supérieure à nos forces actuelles. En dehors de cette même ressource l'organisation des colonies européennes n'y serait pas moins impossible. Qu'on le remarque en effet, les premières stations créées ont été naturellement placées à l'embouchure des fleuves, puis, lorsque l'on s'est résolu à entreprendre la grande œuvre de la pénétration, c'est sur le bord des lacs que les premières missions se sont installées, c'est sur les rives des artères les plus importantes que, petit à petit, en s'éloignant toujours davantage de la côte, postes militaires et factoreries sont allés ensemble se fixer.

Et la raison de ces choses est ici évidente. 11 faut à tout établissement une certaine zone de rayonnement, il lui faut avant tout la facilité d'entretenir des communications régulières avec l'État ou la maison de commerce qui l'a fondé ; il y a là pour lui une question de vie ou de mort, et cette considération toute puissante exercera très longtemps encore une influence décisive sur l'orientation de la marche des Étals civilisés dans ces régions. De là vient le côté raisonnable de la théorie de rhinterland, de là la nécessité inéluctable de la liberté de la navigation, de là pour toute colonie la perte à brève échéance si elle n'est pourvue d'un débouché sur la voie navigable la plus voisine. S'il faut donner ici un exemple concret, nous l'emprunterons aux événements les plus récents, et nous dirons que sans l'appui que lui a fourni là batellerie du Nil le sirdar Kitchener n'aurait pu écraser et disperser les derviches, comme aussi, à la même époque, le commandant Marchand n'aurait pas pu accomplir sa merveilleuse expédition s'il avait été

privé du secours que lui prêtèrent les affluents du Congo et du Nil (1).

Le commerce n'a pas un moindre besoin des mêmes facilités, mais ses exigences ont eu au moins la fortune d'être plus tôt comprises et plus facilement acceptées. L'Afrique parait devoir être un jour le pays des chemins de fer, et le temps n'est peut-être pas très éloigné où une ligne de rails unira le Gap à Alexandrie. Mais cela n'est pas encore pour diminuer l'importance commerciale de la navigation fluviale. Les chemins de fer auront en effet un rôle particulier à remplir ; ils devront suppléer à l'innavigabilité de certaines parties des fleuves africains: pour que cette œuvre de première nécessité soit réalisée, bien du temps et bien de Targent sont déjà nécessaires. Mais, à l'époque même où des longues lignes continues sillonneront l'Afrique, il s'en faudra de beaucoup qu'elles nuisent à la batellerie. Bien au contraire. Dans nos pays où les distances sont courtes et les exigences du commerce pressantes, le transport des marchandises par voies ferrées est considéré comme onéreux et est remplacé partout où cela est possible par le transport en bateaux. A plus forte raison en sera-t-il de même en Afrique. Il esta croire que les chemins de fer serviront surtout aux personnes, aux dépêches, aux approvisionnements urgents et aux quelques marchandises représentant sous un faible poids une grande valeur, Tor, l'ivoire, les substances médicinales par exemple. Or celles-ci sont les premières de toutes drainées par l'exploitation d'un pays. Quant au reste, et ce reste figurera dans les tableaux statistiques pour la partie la plus grosse de beaucoup de la production, il ne pourra être importé ou exporté que par la voie fluviale. Dans le mouvement commercial général de l'Afrique les chemins de fer ne seront rien autre que les auxiliaires de la navigation fluviale.

Comment remédier à ces inconvénients et faire face à ces besoins nouveaux? A notre avis une seule voie est ouverte et peut conduire au développement pacifique du commerce et de la civilisation en Afrique : elle consiste à donner une nouvelle extension et une nouvelle acception à la notion déjà reçue de l'ouverture des fleuves africains au commerce universel. Jusqu'ici celle ouverture n'a été entendue que comme consistant dans la faculté donnée aux armateurs et aux négociants d'y faire circuler librement leurs navires et leurs marchandises. La liberté fluviale africaine était semblable, bien que plus large, à la liberté fluviale européenne, l'une et l'autre demeuraient une exception aux droits du propriétaire riverain resté lui-même tout puissant à la condition seulement de respecter cette faculté générale de circulation. C'est grâce à

(i) V. de rOubangui au Nil, les missions Liotard et Marchand, dans le Bulletin du Comité de V Afrique française^ 1898, p. 325 et suiv.

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l'influence de ces idées que le Congrès de Berlin a prétendu relier son œuvre à Tœuvre du Congrès de Vienne et modeler la condition des fleuves africains sur la condition des fleuves européens.

Cette assimilation est erronée el les exemples par nous cités prouvent que la navigation fluviale présente sur ce nouveau continent une importance politique et économique tout autre que sur l'ancien . Tandis qu'en Europe les eaux fluviales servent simplement de véhicule aux marchandises lourdes et d'un bas prix, que pour le transport des personnes, des dépêches, pour Faction politique et militaire, leur rôle est nul, en Afrique il est prépondérant. Ici l'usage de la voie fluviale n'a plus qu'un avantage, son bas prix, à tous autres égards il ne souffre pas la comparaison avec les autres moyens de locomotion que Ton possède ; là au contraire il constitue le moyen de communication à la fois le plus rapide, le moins coûteux, le plus sûr. Bien souvent même, il prend une importance plus grande encore et apparaît comme le seul moyen de communication qui puisse être pratiqué dans des régions dont les habitants se trouvent dans l'alternative de n'entretenir aucune espèce de rapports extérieurs, ou d'user de la voie fluviale pour en avoir.

Il tombe sous le sens que deux situations, aussi complètement différentes l'une de l'autre, appellent à titre nécessaire deux réglementations différentes, et que les principes du Congrès devienne, qui paraissent avoir atteint le maximum du libéralisme possible en Europe, peuvent être réputés en Afrique étroits et insuffisants. Nous essaierons tout à l'heure de formuler les règles nouvelles qu'il serait de l'intérêt commun des peuples d'adopter quant à l'usage des eaux des fleuves africains : appliquons-nous pour le moment à en dégager le principe.

Il faudrait revenir à l'idée si profonde de Grotius et considérer les fleuves et rivières comme une partie du domaine primitif de l'humanité destinée à demeurer commune entre les hommes. Cette idée n'a rien que de raisonnable et convient parfaitement aux qualités naturelles des eaux dont nous parlons. Il est aisé d'apercevoir en effet que les avantages qu'elles procurent au commerce par leur constance, leur tranquillité et par leurmobilité même dépassentde beaucoup en importance les ressources que leur voisinage peut fournir aux propriétaires riverains. Qu'est-ce que le bénéfice de la pêche ou la faculté de faire des travaux d'irrigation au profit des propriétés voisines en comparaison du grand intérêt que présente l'ouverture du fleuve au commerce ? Et ce simple rapprochement ne montre-t-il pas que la destination naturelle des fleuves est d'être utilisés par le commerce international ? Cette indication, longtemps obscurcie sur le vieux continent par la jalousie mesquine de nations enserrées sur une arène trop étroite, et qui menace de tomber dans l'oubli si

la politique européenne s'obsline à suivre en Afrique les errements qu'elle a suivis en Europe, cette indication doit être soigneusement recueillie et fidèlement suivie si Von veut sincèrement conduire rAfri(Jue à la prospérité et à la civilisation. Au principe ancien de la clôture sauf exception, il faut substituer l'idée nouvelle de l'ouverture à tous de ces incomparables auxiliaires de l'administration et du négoce. Les fleuves doivent être réputés communs, sincèrement^ sans sous-entendus, en mettant chacun à même de profiter de la liberté qui lui est reconnue, et la liberté est ici d'autant plus favorable qu'elle n'interdit nullement aux riverains de jouir pleinement des divers avantages que la proximité d'un cours d'eau peut leur procurer.

Une seule limite doit être reçue à cet usage commun des voies navigables ; on la rencontre au cas où la liberté laissée à tous viendrait à compromettre la sécurité des États riverains. Mais cette hypothèse elle-même est de nature à se présenter bien rarement. Ni les convois commerciaux, ni même les expéditions politiques et militaires que Ton peut lancer sur les eaux d'un fleuve ne sont de nature à inspirer des craintes légitimes aux États dont elles traversent ou longent les domaines. La navigation y est trop longue, trop coûteuse et par endroits trop difficile pour que l'on puisse la faire servir à des expéditions militaires importantes. De plus, un fleuve est sur tout son parcours trop exactement commandé par ses rives pour qu'un danger ne puisse pas être promptement conjuré s'il vient jamais à se produire. Il existe à ce point de vue une différence importante entre la navigation maritime et la navigation fluviale, et la première se prête à des entreprises militaires qui seraient condamnées à l'insuccès si on les tentait au moyen de la seconde. C'est une différence qu'il ne faut pas omettre lorsque l'on pèse les avantages et les dangers de la liberté de la navigation.

L'hypothèse d'un danger pour les États riverains est donc fort rare, presque illusoire : elle ne doit pas moins être envisagée parce qu'il est évident que la liberté devient abusive si elle menace l'existence de l'État dans les limites duquel elle s'exerce.

Cette réserve étant faite, le principe qui doit dominer notre matière est celui d'une communication aussi étendue que possible de tous les avantages que peut présenter la navigation fluviale à tous les peuples intéressés sans exception. L'application de ce principe entraînerait l'adoption de nouvelles règles plus libérales de beaucoup que celles que l'Acte de Berlin a consacrées.

Nous allons essayer de formuler ces règles en les rattachant aux principes que nous venons d'exposer.