Rapport du 6 mars

acquérir les uns, il faut obtenir du crédit à long terme, et offrir, pour cela, des sûretés réelles au prêteur ; pour les autres, au contraire, des avances à court terme sont nrécessaires ; elles ne sont accordées qu’en fonction de la personnalité de l’industriel ou du commerçant. Or, les petits industriels et commerçants ne peuvent offrir aux grands établissements de crédit les mêmes garanties que les entreprises importantes. Leur exploitation est modeste, et leur personnalité mal connue.

C’est pour supprimer cette infériorité que l'Etat a organisé par la loi du 13 mars 1917, les sociétés de caution mutuelle et les banques populaires. Les premières ont pour objet d’avaliser les engagements de leurs membres et de faciliter ainsi l'intervention des banques populaires. Ces dernières, qui reçoivent des avances de l'Etat, fouruissent aux petits industriels et commerçants, es capitaux dont ils ont besoin pour compléter leurs fonds de roulement ou mobiliser leurs créances. Leurs opérations sont limitées au domaine du crédit à court terme. Elles ne doivent en principe accorder à leurs chents qu’une aide temporaire et limitée, afin de ne pas nuire aux banques proprement dites. En fait, les banques populaires bénéficiant à la fois des avances de l'Etat, et d'importantes exonérations fiscales, sont fréquemment sorties de leurs attributions et ont cherché à concurrencer les autres banques. Si l’extension de leurs opérations qui en est résultée a pu être parfois interprétée comme une preuve de réussite, elle n’en a pas moins eu des inconvénients sérieux. Ayant abusivement étendu leur champ d'activité, certaines banques populaires se sont trouvées placées, une fois la crise survenue, dans une situation

dangereuse. Aussi le législateur a-t-11 dû intervenir à deux reprises, par les lois du 24 juillet 1929 et du 17 mars 1934, tant pour répondre aux plaintes des banques privées que pour éviter les abus.

Par ailleurs, l’art. 172 de la loi du 30 juin 1923 avait organisé sous la forme d’une banque populaire, le Crédit hôtelier, alimenté par des avances de l'Etat, et destiné à accorder des prêts à long terme pour le développement de l’industrie hôtelière.

Le crédit à l’artisanat peut se situer à mi-chemin entre le crédit aux coopératives et le crédit au petit commerce et à la petite industrie. Ce classement se justifie à deux points de vue. Tout d’abord les artisans, appelés à bénéficier de cette institution, se rapprochent par leur genre de vie et de travail, des ouvriers ordinaires tandis qu'ils s’apparentent aux industriels en raison de leur indépendance et des responsabilités de chef d’entreprise qu'ils assument. En second lieu, la loi du 27 décembre 1923 qui à créé le crédit à l’artisanat prévoit que les avances de l’Etat seront accordées aux artisans, soit par l’intermédiaire de sociétés coopératives ou d’union de ces mêmes sociétés, soit par l’intermédiaire de banques popuiaires. En falt, donc, le crédit à l’artisanat, se rattache aux formes de crédit précédemment analysées. Il faut signaler, à ce propos, que les avantages institués par la loi de 1923, ont été étendus par la loi du 31 mars 1932 (art. 177) aux sociétés coopératives de crédit pour les industries d’art.

Il est difficile de porter un jugement à la fois précis et équitabie sur ces diverses institutions. Ce que s’on peut dire c’est que toutes rendent des services aux diverses

formes d’activité qu’elles ont pour but d’encourager. Toutefois, il n’est pas douteux que leur utilité est beaucoup plus contestable que celle d’une organisation, pourtant similaire, le Crédit Agricole. En matière agricole, en effet, il n’existait, avant la création du Crédit mutuel, aucun organisme de crédit spécialisé, tandis que dans le domaine de l'artisanat, de la petite industrie et du petit commerce, les intéressés pouvaient, à la rigueur, s’adresser aux banques ordinaires. Les reproches adressés aux banques populaires montrent bien que le législateur n’a peut-être pas toujours su éviter, en la matière, les doubles emplois.

Au contraire, dans un domaine un peu différent, la légisiation instituée en faveur des-habitations à bon marché est d’une incontestable utilité, non plus économique, cette fois, mais exclusivement sociale. Le problème du logement touche à denombreuses questions: l'hygiène, la famille, la natalité et même la stabilité sociale du pays. Il a pris une importance de plus en plus grande à mesure que s’instauraient, dans toutes les classes de la société, des habitudes de plus grand confort, à mesure aussi que venait s’accumuler, dans les grands centres industriels, une nombreuse population ouvrière.

Déjà, on l’a vu, dès la fin du XIX: siècle, le législateur avait voté une série de mesures destinées à encourager la construction des habitations à bon marché. A la veille de la guerre, les dispositions en vigueur constituaient un ensemble complexe, quoique un peu disparate : les prin-

cipes étaient posés, les organismes créés, l’aide financière de l'Etat prévue. Les textes, cependant, restaient isolés les uns des autres ; une sorte de codification semblait nécessaire. Par ailleurs, si l’organisation instituée par la loi paraissait théoriquement parfaite, en fait, l’œuvre réalisée était encore modeste, les programmes de construction à peine entrepris : les secours financiers de l'Etat demeuraient trop peu importants pour permettre de mener à bien des travaux de grande envergure. Aussi bien une œuvre à la fois de mise au point et d’élargissement semblait-elle s'imposer.

Tel a été précisément l’objet des lois survenues depuis la guerre. Si, en effet, ces dernières n’ont pas modifié les cadres précédemment institués, elles n’en ont pas moins augmenté les sommes consacrées aux habitations à bon marché et élargi considérablement le champ d'application de la législation.

Les Cadres déjà existants ont subsisté. Sociétés anonymes ou coopératives d'habitations à bon marché, sociétés de crédit immobilier, offices publics d’habitations à bon marché, fondations, fonctionnent aujourd’hui comme par le passé. La loi de base du 5 décembre 1922, sorte de code en la matière, a simplement précisé et défini leurs caractères, leur objet, leurs règles de fonctionnement. Tous ces organismes s'intéressent à la construction des habitations à bon marché. Tous, à ce titre, peuvent bénéficier d’avances de l'Etat. Mais alors que les sociétés, offices publics et fondations d'habitations à bon marché s'occupent directement d’édifier, d'aménager, d’assainir, de gérer des immeubles, les sociétés de

crédit immobilier ont seulement pour but de prêter aux groupements précédents ou à des emprunteurs individuels les capitaux nécessaires à la construction de maisons. Il y à donc dans les opérations d’avances effectuées par l'Etat, deux catégories bien distinctes : les prêts aux organismes divers d'habitations à bon marché et les prêts aux sociétés de crédit immobilier.

Par ailleurs, la loi de 1922 définit à nouveau ce qu'il faut entendre par habitation à bon marché, fixe notamment les maxima que, suivant les villes, les valeurs locatives des maisons à bon marché ne pourront dépasser, établit les conditions de salubrité auxquelles les immeubles devront satisfaire, précise à ce sujet le rôle des comités de patronage. En même temps, sont fixées les conditions que devront remplir les emprunteurs individuels s'adressant aux sociétés de Crédit immobilier.

Une fois la législation codifiée, le Parlement se préoccupa d’augmenter les sommes consacrées aux habitations à bon marché. Deux textes doivent être cités à ce propos : la loi du 5 décembre 1922 et la loi du 13 juillet 1928. La loi de 1922 ne comporte, à vrai dire, aucune majoration de crédits sur les textes précédents mais elle donne en fait, une grande impulsion au mouvement de construction : sous son influence, le public se familiarisa avec les dispositions législatives, bientôt les demandes d’avances se firent plus nombreuses, ce qui permit une utilisation plus rapide des sommes affectées.

Il faut arriver, cependant, à la loi du 13 juillet 1928 plus connue sous le nom de loi Loucheur, pour voir adopter un grand programme d’ensemble. Ce texte n’a

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d’ailleurs pas eu pour objet de rempiacer la ioi ue 1922, mais bien de se superposer à cette dernière. Pour lutter efficacement contre la crise du logement, elle prévoyait la construction ou l’aménagement de 260.000 maisons ou appartementsau cours des années 1928, 1929, 1930, 1931, 1932 et 1933 ; naturellement, des avances d’un montant élevé devaient être accordées pour faire face aux dépenses entraînées. Des textes postérieurs vinrent étendre encore le programme primitif et prolonger la durée d’application de la loi Loucheur : cette dernière doit maintenant rester en vigueur jusqu’au 31 décembre 1935, en vertu de la loi du 27 juillet 1934.

Grâce à cet ensemble de dispositions, les habitations à bon marché prirent un développement considérable. D’après le rapport du Conseil Supérieur des habitations à bon marché pour les années 1928 et 19291, alors que les avances accordées depuis 1898 jusqu’au 31 décembre 1927 s'étaient élevées à 1.333.782.500 francs, elles atteignirent au cours des seules années 1928 et 1929, le chiffre de 2.036.424.400 francs, soit une somme supérieure de 50 % aux avances accordées pendant les trente années précédentes. En particulier, les avances consenties en 1929 aux sociétés de Crédit immobilier ont été de plus de 16 fois supérieures à celles de l’année 1927.

Depuis lors, les crédits prévus par la loi de 1928 et également ceux fixés par la loi de 1922 ont fait l’objet de plusieurs relèvements, notamment dans les lois du 31 décembre 1929, 22 mars 1931 et 25 mars 1932. D'’ailleurs, pour apprécier pleinement l’effort financier assumé

à. Journal Officiel, annexes 30 septembre 1930, p. 795 et suivantes.

par l'Etat, il faut tenir compte de deux autres faits : tout d’abord, la loi de 1928 comme la loi de 1922 prévoient l’une et l’autre qu’aux avances viendront s’ajouter des subventions en faveur des familles nombreuses ; en outre, tous les avantages précédents s'appliquent à un nombre de bénéficiaires beaucoup plus grand qu’au-

trefois, car le champ d'application de législation a été élargi.

En effet, le Parlement n’a pas voulu seulement favoriser le développement des habitations ouvrières comportant le minimum d’espace et de confort compatible avec les prescriptions de l'hygiène. Il s’est également intéressé à la construction de logements plus vastes, mieux aménagés, tels que peuvent les désirer les gens parvenus à une modeste aisance. Aussi, en même temps qu'aux « habitations à bon marché » proprement dites, a-t-il accordé son appui aux «habitations à loyers moyens » prévues par la loi Loucheur et aux « habitations à bon marché améliorées » créées par la loi du 28 juin 1930, dite encore loi Bonnevay. Les valeurs locatives des lLabitations à loyers moyens sont plus élevées que celles des habitations à bon marché. Quant aux «habitations à bon marché améliorées », elles ont «une surface d’au « moins douze mètres carrés en sus de celles des maisons «visées par la loi du 5 décembre 1922 » et comportent «un appareil à douches, ainsi que des conduites d’eau, « de gaz et d'électricité ». Les premières ne paraissent pas avoir réussi, car elles ne font pas l’objet de prêts nombreux ; les secondes, au contraire, ont pris un certain développement.

Telles sont les diverses activités secourues par l'Etat au moyen d’avances. Leur examen rapide permet déjà de se rendre compte des importants sacrifices financiers assumés par l'Etat dans un intérêt à la fois économique et social ; cette constatation, cependant, ne peut pleinement se dégager qu’une fois exposée l’organisation administrative et financière de ces nombreux systèmes.