LE MECANISME FINANCIER

Si l'Etat a dû créer et organiser les diverses institutions de crédit mutuel ou d’habitations à bon marché, il en assure également le fonctionnement au moyen des avances qu’il consent. Une fois posées les règles nécessaires à la formation de ces divers groupements, il a fallu subvenir aux besoins de ces derniers. L’allocation de secours financiers a donc constitué l’objet essentiel de l’intervention de l'Etat : la création de cadres administratifs n’en a été que le prétexte et la condition préalable.

Dans ce domaine financier, une double tâche s’est imposée aux Pouvoirs Publics : tout d’abord prévoir les ressources qui serviront à allouer des avances ; ensuite, fixer le caractère et les conditions de ces prêts.

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Pour soutenir leffort financier que nécessitent les avances consenties, l'Etat doit faire appel à des ressources importantes. À cet effet, il a, dans la majorité des cas, choisi entre deux moyens principaux. Tantôt, il a cons-

titué une dotation composée de recettes d’origine diverse, Tantôt il a préféré adopter le procédé de l’emprunt.En raison de leurs avantages respectifs, ces deux systèmes sont employés concurremment à l’heure actuelle.

Le procédé de la dotation comporte lui-même diverses modalités. Ou bien, l'Etat alloue des crédits budgétaires à une institution d’avances à taux réduit ; ou bien ï affecte à celle-ci certaines recettes. Tels sont les deux cas principaux à envisager. [ls comportent un avantage commun qui est de ne pas entraîner pour le Trésor de charges spéciales comme le paiement d’un intérêt. Mais si on considère ces deux procédés non point d’après leur coût financier mais du point de vue de la comptabilité publique, l’analogie cesse et les différences apparaissent. Tandis, en effet, que la méthode des crédits reste conforme aux enseignements de la doctrine budgétaire, le système de l'affectation viole cette dernière, tout au moins dans un de ses principes essentiels, celui de l’universalité. Dans ce dernier cas, certaines recettes sont soustraites au budget général pour constituer une caisse autonome, soit sous forme d’un compte spécial au Trésor, soit sous forme d'Office indépendant. Le Parlement, une fois l’affectation faite, perd tout droit de contrôle permanent sur les recettes ainsi réservées et partant sur les dépenses correspondantes. Au regard de la bonne gestion des finances publiques, le procédé des crédits budgétaires paraît donc nettement supérieur.

Il n’est pourtant que le plus rarement employé. La raison en est simple : eu égard non plus à l'intérêt de l'Etat mais au profit de l'institution secourue, l’aifec-

tation semble comporter des avantages plus nombreux.

En effet, si l’organisme chargé d’effectuer les avances ne dispose pour toutes ressources que de crédits budgétaires annuellement renouvelés, il ne possède aucune liberté d’action et ne peut, en conséquence, donner un grand développement à ses opérations. Il ignore à l’avance quelle sera l’attitude des Pouvoirs Publics à son égard, donc quel sera le montant des ressources mises à sa disposition ; sa prospérité, son déclin, son existence même dépendent des faveurs imprévisibles et toujours instables du Parlement. Les crédits largement accordés une année peuvent l’année suivante, au hasard de la discussion budgétaire ou en raison de la situation des finances publiques, être considérablement réduits ou même supprimés. L'organisme en question préfère donc de beaucoup disposer de recettes affectées, sorte de patrimoine dont il peut prévoir à peu de choses près le rendement annuel et qui lui assure des rentrées régulières. Ces considérations diverses expliquent que, d’ordinaire, la méthode des affectations ait été choisie.

Malgré tout, ce procédé, pour intéressant qu’il puisse être dans certains cas, n’est cependant susceptible que d’une application limitée. Il est possible d’affecter certaines recettes assez importantes ; il est impossible de priver le Trésor au profit d’un organisme indépendant de ressources très productives, par exemple d’un impôt à gros rendement. L’affectation ne peut donc porter, à moins de constituer une grave atteinte aux principes budgétaires, que sur des sommes relativement minimes et de préférence d’un caractère non fiscal. Les caractères de la fiscalité moderne s’opposent à la

conception même des affectations. L’impôt, en effet, ne doit être consenti par tous, ne doit frapper chacun en raison non du profit qu'il peut en attendre mais de la fortune dont il dispose, que s’il permet d’assurer le fonctionnement de l’ensemble des services publics.

Dès l'instant, donc, que l’Etat veut consacrer à l’allocation d’avances à taux réduit, des sommes très élevées, il est contraint de rechercher ailleurs que dans l’affectation de recettes, le moyen d’y faire face. Il est notamment obligé de recourir à l’emprunt. Avec ce dernier procédé, l'Etat se procure, en pratique non pas auprès du public, mais à la Caisse des Dépôts et Consignations, les capitaux qu’il veut ensuite prêter à son tour aux divers groupements secourus.

Comme il a été dit plus haut, l'Etat ne joue pas seulement, dans ce cas, un simple rôle d’intermédiaire: il ne se borne pas à mettre son crédit à Aa disposition des institutions emprunteuses, il supporte en outre les frais qu’entraîne l’opération : il verse à son créancier, en l’espèce la Caisse des Dépôts, un intérêt supérieur à celui qu’il reçoit de ses propres débiteurs.

En réalité, son rôle est donc double ; il assure un débouché aux capitaux de la Caisse des Dépôts, à des conditions conformes à celles du marché; il procure en second lieu à divers groupements les sommes qui leur sont nécessaires et cela à un taux de faveur.

Cette analyse de l’opération permet de dégager les avantages et les inconvénients de ce mode d'emprunt. Le système a pour résultat d’imposer au Trésor, du fait de la différence d'intérêt, des sacrifices financiers assez lourds. Par ailleurs, inconvénient moins important mais

non négligeable, les écritures budgétaires se trouvent présenter une plus grande complication. En effet, parmi les « recettes en atténuation de dépenses » figurent les remboursements des groupements emprunteurs ; parmi les dépenses, d’autre part, sont inscrites les annuités versées à la Caisse des Dépôts 1 Mais, en regard de ces inconvénients, doit être signalé un avantage sur lequel il a déjà été insisté : les emprunts effectués par l'Etat procurent aux capitaux confiés à la Caisse, des placements assez intéressants.

Quoiqu'il en soit de cette discussion théorique, il est nécessaire maintenant d’étudier les divers cas d’application des procédés ainsi analysés.

Les principales dotations existant en matière de prêts à taux réduit sont alimentées par les redevances et avances versées par la Banque de France, recettes d’un caractère complexe, puisqu'elles constituent à la fois un impôt spécial, la rémunération d’un service rendu *, et une aide bénévolement accordée à l'Etat.

La loi qui introduisit la première le principe des avances à taux réduit consenties par l'Etat, celle du 31 mars 1899 sur le Crédit Agricole réalisa en même temps la première affectation dans ce domaine. En vertu de ce texte, devaient servir à allouer des avances aux caisses de Crédit Agricole l’avance sans intérêt de quarante millions de francs et la redevance annuelle versées par la Banque de France, en application de la conven-

1. Ministère des Finances. Dépenses de la Dette. Dette remboursable par annuités.

2. Le Monopole d'émission réservé à la Banque et renouvelé à l’expiration de chaque convention.

tion du 31 octobre 1896, ratifiée par celle du 17 novembre 1897. Au sujet du mode de calcul de la redevance, la convention de 1896 s’exprimait de la façon suivante dans son art. 5 : « À partir du 1er janvier 1897 et jusques et « y compris l’année 1920, la Banque versera à l'Etat « chaque année et par semestre une redevance égale au « produit du huitième du taux de l’escompte par la « circulation productive, sans qu’elle puisse jamais « être inférieure à deux millions. Pour la fixation de « cette redevance, la moyenne annuelle de la circulation « productive sera calculée telle qu’elle est déterminée « pour l’application de la loi du 13 juin 1878 »1, L'art. 12 de la même convention stipulait en outre : « Lorsque les « circonstances exigeront l’élévation dutaux del’escompte « au-dessus de 5 %, les produits qui en résulteront pour « la Banque seront déduits des sommes annuellement « partageables entre les actionnaires : un quart sera « ajouté au fonds social, et le surplus reviendra à l’Etat ».

Ainsi fut constituée la dotation du Crédit Agricole. Postérieurement, et toujours sur les sommes mises par la Banque de France, à la disposition de l'Etat, d’autres dotations furent créées. La loi du 29 décembre 1911 approuvant les conventions du 11 novembre 1911 et du 28 novembre 1911 avait prévu que la Banque de France consentirait à l’Etat une nouvelle avance de vingt millions sans intérêt. Les prélèvements suivants furent effectués sur cette somme :

1. La loi du 13 juin 1878 (art. 2) précise en effet ce qu’il faut entendre par « la moyenne de la circulation productive, savoir »... la quotité moyenne des (dits) billets correspondant aux opérations productives et commerciales, telles que l’escompte les prêts ou les avances ».

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— Deux millions pour les avances aux sociétés ouvrières de production et de crédit 1.

— Deux millions pour les avances aux sociétés ouvrières de consommation ?.

— Douze millions *? auxquels se sont ajoutés deux millions 4 pour les avances aux banques populaires.

— Enfin, le cas échéant, une somme nécessaire pour compléter la dotation du Crédit Maritime mutuel, lorsque la portion disponible du fonds tombe au-dessous d’un million. Le prélèvement peut d’ailleurs être effectué sur le reliquat des redevances supplémentaires versées par la Banque de France. Qu'il soit fait sur l’une ou l’autre de ces deux ressources, il ne peut dépasser quatre millions ÿ.

Les conventions du 26 octobre 1917 et du 26 juillet 1918 ratifiées par la loi du 20 décembre 1918 devaient rendre plus élevés encore les versements anruels de la Banque de France et permettre en conséquence d’augmenter les dotations déjà constituées.

Le premier de ces textes modifie le mode de calcul, déjà une première fois modifié par la loi du 29 décembre 1911, de la redevance principale créée par la loi de 1897 : elle ajoute, en outre, à cettedernière, une seconde redevance dite redevance supplémentaire. La rédaction de l’art. 4 qui introduit ces nouvelles dispositions est la suivante : « Pour le calcul de la redevance, instituée

. Loi du 18 décembre 1915, art. 15.

. Loi du 7 mai 1917.

. Loi du 13 mars 1917, art. 11.

. Loi du 30 avril 1921, art. 75.

. Loi du 30 décembre 1925, art. 13, remplacent le même article de Ja. ic: du 4 décembre 1913.

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par l’art. 5 de la loi du 17 novembre 1897, on ajoutera au produit obtenu en multipliant le solde moyen de la circulation productive par le taux de l’escompte, déduction faite s’il y a lieu des sommes partagées entre la Banque et l'Etat conformément à l’article 12 de la même loi, le montant des intérêts perçus sur les effets prorogés, et on appliquera à la somme ainsi déterminée une proportion de 5 %. Si, pendant une période quelconque, le taux de l’escompte dépasse 3,50, 4 ou 4,50 %,, cette proportion sera pour la période correspondante, respectivement portée à 7,50, 10 ou 12,50 %. En outre, il sera perçu sur le produit déterminé comme ci-dessus, des opérations productives de la Banque, pour chaque exercice annuel, après déduction de la redevance visée à l’alinéa précédent, une redevance supplémentaire de 20 %, la tranche comprise entre 0 et 50 millions n’était comptée que pour un quart de son montant, entre 50 et 75 millions pour trois huitièmes, entre 75 et 100 millions peur quatre huitièmes, entre 100 et 125 millions pour cinq huitièmes, entre 125 et 150 millions pour six huitièmes, entre 150 et 175 millions pour sept huitièmes ».

Par ailleurs, la convention additionnelle du 26 juillet

1918 réserve à l’Etat une part des bénéfices réalisés par

l’Institut d’Emission. Son article 1er est, en effet, rédigé

comme suit : « À compter de l’exercice 1918, toute

répartition d’un dividende annuel supérieur à 240 fr, net d’impôts par action, obligera la Banque à verser à l’Etat une somme égale à l’excédent réparti ».

Le Parlement ne tarda à disposer des ressources

nouvelles créées par ces textes au profit des institutions

déjà pourvues de dotations. La loi de 1920 stipula que la redevance annuelle versée par la Banque de France, en vertu de la convention du 26 octobre 1917, était à la disposition du Gouvernement pour être remise « à titre d’avances aux Caisses régionales ».

Par ailleurs, de nombreux prélèvements furent effectués, à diverses reprises, sur le produit de la redevance supplémentaire et sur la part de l’Etat dans les bénéfices de la Banque. On peut citer notamment à cet égard :

— en faveur du Crédit Agricole, l’art. 3 de la loi du 30 décembre 1918, l’art. 171 de la loi du 30 juin 1923 (18 millions de francs pour le crédit individuel à long terme), l’art. 54 de la loi du 10 mars 1925 (1 /3 du produit disponible de la redevance supplémentaire, plus la part de l'Etat dans les bénéfices, déduction faite de quatre millions) ;

— en faveur des sociétés ouvrières de production et . de crédit, l’art. 170 de la loi du 30 juin 1923 (deux millions de francs), l’art. 40 de la loi du 9 décembre 1927 (quatre millions à prélever sur le fonds de dotation de l'artisanat français) t;

— en faveur des banques populaires, l’art. 75 de la loi du 30 avril 1921 (six millions, plus, pendant 5 ans, 1/3 du produit disponible de la redevance supplémentaire), la loi du 7 janvier 1922 (trois millions), l’art. 170 de la loi du 30 janvier 1923 (douze millions), l’art. 54 de la loi du 10 mars 1925 (1/3 du produit disponible de la redevance supplémentaire) ;

— en faveur du crédit à l’artisanat, la loi de base