L'AUGMENTATION CONTINUE DES CAPITAUX CONFIES A L'ETAT

Bien avant d’être prêteur, l’Etat a été dépositaire de fonds. Depuis longtemps, il a reçu des sommes dont il doit assurer la conservation et le placement. Ce n’était pas, semble-t-il, sans risque pour les déposants, sans grave responsabilité pour lui-même que l'Etat exerçait ainsi un rôle dévolu, d'ordinaire, à des entreprises privées. Il était à craindre, en effet, que les Pouvoirs Publics utilisent pour payer les dépenses courantes l’argent à eux confié par le public. Un tel danger cependant a pu être évité.

Jamais, en fait, 1l ne s’est produit aucune confusion entre les ressources nécessaires au fonctionnement des services publics et les capitaux déposés par des tiers, entre les attributions fondamentales de la Puissance Publique et les fonctions économiques qu’elle assume à titre accessoire. C’est, en effet, non pas directement, mais par l’intermédiaire d’un organisme autonome, la Caisse des Dépôts et Consignations que l'Etat gère les sommes dont il a reçu la garde. Etudier l’augmentation

constante des capitaux confiés à l'Etat, c’est donc examiner le rôle primitif de la Caisse des Dépôts et Consignations et son développement progressif, puis rechercher les causes de cette extension.

C'est précisément pour restaurer le crédit public, et fournir des garanties aux capitalistes privés qu’au lendemain des guerres de l’Empire, le gouvernement de la Restauration décida, sur l'initiative de Corvetto, defonder la Caisse des Dépôts et Consignations : ce fut l’objet de l’art. 110 de la loi de finances du 28 avril 1816. Pour atteindre ce résultat, une indépendance à peu près complète fut reconnue à la Caisse.

L'organisation administrative, "créée à cette lointaine époque, subsiste presque telle quelle aujourd’hui. Dans les règles qui fixent le recrutement du personnel dirigeant de la Caisse se retrouvent les préoccupations des auteurs de la loi de 1816 et des gouvernements successifs.

Certes, le directeur général est désigné par décret, mais une fois nommé, il ne dépend plus que de la Commission de Surveillance de la Caisse et ne peut être révoqué que sur avis motivé de cette commission. Celle-ci ne comprend elle-même qu'une seule personne désignée directement par le Gouvernement : le directeur du Mouvement Général des Fonds. Les autres membres sont élus par leurs corps respectifs : Chambre des Députés, Sénat, Cour des Comptes, ou siègent à la Commission, en raison des fonctions qu’ils occupent : gouverneur de la Banque

de France, président de la Chambre de Commerce de Paris. Le directeur général a des pouvoirs très étendus : il est seul responsable de la gestion financière de l’établissement ; sous sa dépendance est placé le Caissier général de la Caisse. Ce dernier est, en outre, soumis au contrôle juridictionnel de la Cour des Comptes. De plus, tous les ans, un rapport sur les opérations de l'exercice est déposé sur le bureau des Chambres par la Commission de Surveillance.

Tout est donc établi, dans l’organisation administrative, afin que le gouvernement ne puisse intervenir directement dans le fonctionnement de la Caisse.

Ainsi organisée, la Caisse des Dépôts paraissait pouvoir exercer convenablement les fonctions que lui reconnaissait la loi. Comme son nom l'indique, la Caisse devait exclusivement recevoir en garde les dépôts et les consignations. Ces noms désignent une masse de fonds d’origine diverse qu'il paraît utile de décrire en quelques mots. Les dépôts sont, les uns volontaires, les autres obligatoires. Les premiers sont faits au gré des particuliers : ils sont peu importants car la Caisse n’accorde que des facilités restreintes aux déposants. Les dépôts obligatoires atteignent un montant beaucoup plus élevé ; ils sont effectués, en vertu de la loi, par les notaires, séquestres, liquidateurs et autres mandataires de justice ainsi que par les établissements publics. Quant aux consignations, elles comprennent, comme s’exprime l’Instruction Générale du 1er décembre 1927, « les dépôts au profit d’un tiers qui n’est pas encore déterminé ou dont le droit n’est pas encore définitivement établi »; ce sont des consignations judiciaires, lorsqu'elles sont faites par

autorité de justice, ou des consignations administratives telles que les cautionnements effectués par les soumissionnaires de travaux publics ou de fournitures.

La réception de toutes ces sommes, leur conservation constituaient primitivement le but unique de la Caisse. Mais le rôle de cet organisme n’allait pas tarder à s’étendre, à augmenter constamment au cours du XIXe siècle et surtout au cours des années récentes, pour faire en définitive de cet établissement le plus grand détenteur de capitaux de la France entière. Au 31 décembre 1932, l’ensemble des fonds détenus directement par la Caisse ou gérés par elle pour le compte des Services spéciaux atteignaient 86.751 millions de francs. Dans ce total, les dépôts et consignations proprement dits ne représentaient qu’une faible fraction.

Mais si l’importance financière de la Caisse des Dépôts s’est trouvée ainsi considérablement augmentée, il faut bien préciser que l’organisation administrative de cet établissement n’a pas été modifiée depuis l’origine. C’est, au contraire, en raison de son indépendance même que la Caisse a pu assumer un rôle plus important.

Dirigée avec prudence, ayant traversé sans dommage les crises politiques et financières qui ont marqué l’histoire de la France durant le XIXe siècle et le début du XX°, elle a réussi à remplir ses attributions à la satisfaction de tous et a, en conséquence, bénéficié de la confiance du législateur et du public.

De fait, chaque intervention nouvelle de l'Etat dans le domaine de la prévoyance sociale, chaque extension des

lois déjà existantes ont marqué une augmentation des fonctions reconnues à la Caisse. L'organisation de la prévoyance libre, tout d’abord, l'institution dela prévoyance obligatoire ensuite ont, l’une et l’autre, eu à cet égard des résultats identiques.

La Caisse reçut tout d’abord les fonds libres des Caisses d'Epargne ordinaires. Organisées par la loi du 9 juin 1835 les Caisses d'Epargne constituent dans chaque localité, des établissements d'utilité publique chargés de recevoir les disponibilités de la petite et de la moyenne épargne : elles sont indépendantes les unes des autres, mais l’intervention de la Caisse des Dépôts assure l’unité de vues dans la gestion des sommes déposées. La Caisse centralise en effet les capitaux et effectue les placements. Toutes les Caisses d'Epargne ordinaires lui versent leurs fonds libres qui sont placés par elle suivant sa propre initiative : elle touche l’intérêt de ces placements, en verse la majeure partie aux Caisses d'Epargne qui, ellesmêmes, le portent au compte de leurs déposants, le reste servant à constituer un fonds dit de réserve et de garantie. Il existe ainsi deux comptes distincts au passif du bilan de la Caisse : celui des Caisses d'Epargne qui atteignait au 31 décembre 1933 : 35.363.551.139 fr. 99, et celui du fonds de réserve et de garantie des Caisses d ‘Epargne qui se montait à la même date à 2.541.934.190 fr. 39. La création de la Caisse Nationale d'Epargne en 1881 allait encore accroître la part prise par la Caisse des Dépôts dans la gestion de l’épargne française : ce dernier organisme reçoit en effet les fonds libres de la Caisse d'Epargne Postale et en assure le placement tout comme pour les Caisses d’Epargne ordinaires.

Il faut noter, cependant, que dans ce dernier cas, la Caisse des Dépôts n’agit que pour le compte et sur l’avis de la Caisse Nationale d'Epargne : cette dernière d’ailleurs ne figure pas dans les comptes propres de la Caisse, mais dans les « Servieés spéciaux » gérés par elle.

Par ailleurs, la Caisse des Dépôts reçoit les fozas libres des sociétés de secours mutuels, ainsi que les sommes et valeurs affectées au service des pensions de retraites attribuées à leurs adhérents. Il y a là un ensemble de capitaux qui s'élevait presque à 845 millions de francs, à la fin de 1933.

Mais surtout la Caisse des Dépôts assure la gestion des capitaux de trois grands établissements d’assurance et de prévoyance fondés au cours du XIX°® siècle : la Caisse Nationale des Retraites pour la Vieillesse, la Caisse Nationale d'Assurance en cas d’accidents, la Caisse Nationale d'Assurance en cas de décès. Le premier de ces organismes, créé en 1850, a pour but d’assurer des rentes viagères à capital réservé ou à capital aliéné aux personnes ayant effectué des versements. Les deux autres caisses datent du second Empire : la Caisse Nationale d’Assurances effectue comme une compagnie privée ordinaire les diverses opérations d’assurances sur la vie et en cas de décès. Quant à la Compagnie Nationale d’Assurance en cas d’accident, elle devait primitivement servir des rentes viagères aux personnes victimes d’accidents du travail, ayant au préalable contracté une assurance et versé des cotisations modiques. Ces opérations, prévues par la loi du 11 juillet 1868, constituaient une des formes de la prévoyance libre, à laquelle seuls se livraient les ouvriers économes. Elles continuent, d’ail-

leurs, à être effectuées par la Caisse Nationale d’Assurance en cas d’accidents. Mais les attributions de cet établissement ont été considérablement augmentées lors de l’application de la loi de 1898 sur les accidents du travail ; depuis cette loi, la Caisse peut être choisie par les chefs d’entreprise pour contracter une assurance contre les accidents dont peuvent être victimes leurs ouvriers.

La loi de 1898 instituait en outre un fonds de garantie des accidents du travail, géré par la Caisse Nationale des Retraites, destiné à verser les indemnités aux victimes d’accidents lorsque les débiteurs légaux de ces sommes font défaut ; à ce fonds, créé pour la métropole, sont venus s'ajouter depuis lors, des fonds de garantie pour la Tunisie et pour le Maroc.

La loi de 1898 constituait une première tentative faite pour introduire dans un domaine limité la prévoyance obligatoire. Cette dernière devait être étendue par des lois subséquentes qui ont,en même temps, accru les fonctions de la Caisse des Dépôts. Ce fut tout d’abord la loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes demeurée sans grande application : dans le système créé par cette loi, la Caisse des Dépôts centralisait le produit de la vente des timbres-retraites et effectuait le placement de ces fonds sur l’indication des caisses intéressées. C’est une organisation analogue qu'ont prévue les divers textes réglementant la matière des Assurances Sociales ; la Caisse des Dépôts centralise le produit de la vente des timbres, les répartit entre les diverses caisses d'assurances sociales, reçoit les fonds libres de ces caisses, et surtout place des capitaux soit librement

soit sur la désignation des caisses elles-mêmes 1, Les fonds provenant des cotisations d’Assurances Sociales sont allés en augmentant au cours des premières années d’application de la loi; l'excédent des sommes reçues par la Caisse au titre des Assurances Sociales avait atteint 2.675 millions pour l’année 1931; pour l’année 1952, l'excédent des recettes sur les dépenses des divers organismes d’assurances sociales s’était monté à 3.709 millions de francs et les emplois de fonds pour le compte des mêmes organismes avaient porté sur 2.675 millions.

Tels sont les principaux organismes institués en matière de prévoyance libre ou obligatoire dans le fonctionnement desquels intervient la Caisse des Dépôts. Mais dépendent en outre de cette dernière plusieurs fonds de moindre importance qui n’en comprennent pas moins des capitaux d’un montant fort élevé. Tels sont notamment : le fonds spécial de retraites des établissements industriels de l’Etat, la Caisse intercoloniale de retraites, instituée en faveur des fonctionnaires coloniaux européens du cadre local, le fonds de prévoyance de l’aéronautique, le fonds de rééducation des mutilés.

L'Etat ne s’est pas contenté de créer des organismes placés sous la dépendance plus ou moins étroite de la Caisse ; il a sans cesse étendu les attributions de ces établissements, et par là même augmenté les sommes confiées à la Caisse des Dépôts. Déjà, on l’a vu, la loi de 1898 sur les accidents du travail a considérablement accru le champ d’action de la Caisse Nationale d’Assu-

1. Ces dernières dispositions ont été modifiées par le décret du 15 mai 1934 qui sera étudié ultérieurement.

rance en cas de décès et celui de la Caisse Nationale des Retraites pour la vieillesse. La législation des Assurances Sociales a eu un résultat analogue pour ce dernier établissement, puisqu’en vertu de la loi de 1930, la Caisse Nationale des Retraites pour la vieillesse sert de caisse de capitalisation pour tous les assurés n’ayant pas fait le choix d’une autre caisse. De même, la législation sur les habitations à bon marché a augmenté le volume de la Caisse Nationale d'Assurance en cas de décès. Le Rapport de la Commission de Surveillance de la Caisse des Dépôts pour l’année 1930 constatait, en effet, que le gros accroissement des opérations, réalisé cette année-là provenait du développement des prêts consentis aux organismes d'habitations à bon marché et de crédit immobilier, chaque emprunteur étant tenu de contracter une assurance auprès de la Caisse Nationale. Il y a là une répercussion assez curieuse des opérations de prêts sur les opérations d’assurance, l’augmentation des avances amenant automatiquement des rentrées de fonds à la Caisse des Dépôts.

Un procédé quelque peu différent a permis d'augmenter également le montant des capitaux gérés par la Caisse. Au lieu de confier à celle-ci ou à ses annexes de nouvelles fonctions, le législateur s’est parfois contenté d’augmenter l'importance numérique des opérations déjà effectuées par elles. Dans cet ordre d’idées, il faut citer en premier lieu les dispositions législatives qui ont successivement relevé le maximum des comptes de dépôts dans les Caisses d'Epargne.

Deux maxima avaient été originairement prévus, en la matière, l’un réglant le crédit total de chaque compte,

l’autre ayant trait au montant des versements annuels. Le second fut supprimé par la loi du 27 mars 1916. Le premier subsiste encore mais a été porté à un chiffre relativement élevé. Il fut d’abord fixé à 3.000 fr., puis fut réduit, pour être ramené à 3.000 fr. par la loi du 29 juillet 1916. La loi du 18 octobre 1919 le porta à5.000 fr. celle du 5 avril 1925 à 7.000 fr., celle du 20 août 1926 à 12.000 fr., enfin celle du 31 mars 1931 (art. 61), à 20.000 fr. et même à 100.000 fr. pour les sociétés de secours mutuels et les institutions autorisées à cet effet. Encore, lors de la discussion de ce dernier texte, la Commission des finances de la Chambre, avait-elle proposé 30.000 fr. et certains amendements avaient même demandé 40.000 et 50.000 fr. Pareillement, le décret du 29 décembre 1929 avait porté à 200.000 fr. le maximum des assurances pouvant être contraetées à la Caisse Nationale d'Assurance en cas de décès.

Il est facile de concevoir les répercussions qu'ont eues de telles dispositions sur le volume des capitaux confiés à la Caisse des Dépôts. L'effet de ces mesures a toutefois été d’autant plus sensible qu’il s’est trouvé renforcé par suite des circonstances et de la confiance dont le public français a toujours fait preuve à l’égard de la Caisse des Dépôts.

Il convient de remarquer, d’ailleurs, que la formule des Caisses d'Epargne, celle des retraites pour la vieillesse et celle des assurancessur la vie sont particulièrement bien adaptées à la nature de l’épargne nationale. Composé principalement de petits et de moyens capitalistes, le public français constitue une clientèle fidèle et nombreuse pour les établissements qui admettent des versements modiques. Par ailleurs, le caractère prudent des épar-

gnants écarte ceux-ci de tout placement quelque peu aventureux : aussi préfèrent-ils souvent confier leurs économies aux Caisses d'Epargne qui assurent avant tout la conservation de leur capital et leur évitent, par surcroit, le souci de choisir, dans l’ensemble des valeurs cotées en bourse, un titre à acquérir. La confiance qu’a l’épargnant dans la signature de l'Etat, sa prédilection pour les placements en fonds publics constituent de nouvelles raisons qui expliquent le succès de ces établissements. Au reste, le relèvement du maximum des comptes, signalé plus haut, a pour effet d’élargir sans cesse le champ d’action des caisses : la toute petite épargne ne forme plus leur clientèle exclusive, elles reçoivent en outre les fonds de capitalistes plus importants.

Si, par ailleurs, le progrès naturel de la fortune publique amène en temps de prospérité une progression Constante des dépôts, les périodes de crise économique sont loin d’entraîner un arrêt de ce mouvement ; souvent, au contraire, elles en précipitent le débit. Tel a été notamment le résultat, tout au moins à ses débuts, de la dépression qui sévit actuellement sur le monde,

Certes, le montant des ressources annuellement épargnées a dû diminuer dans d'importantes proportions ; mais l’action de ce phénomène a été compensée et audelà par l'intervention d’autres facteurs.

Tout d’abord la baisse des valeurs boursières, l'absence des dividendes distribués par de nombreuses sociétés industrielles, ont incité les capitalistes à porter leurs fonds dans les Caisses d'Epargne, placement qui a

1. La crise budgétaire qui a résulté de la crise économique a complè-

tement renversé le mouvement. Les retraits l’ont emporté sur les dépôts. Voir à ce sujet, la 3° partie de cette étude.

le double avantage de faire échapper le capital à tout risque de dépréciation et de procurer en outre un intérêt assez élevé. Les épargnants ont, de plus, la certitude de pouvoir retirer rapidement, s'ils le désirent, les sommes déposées. Par ailleurs, certains industriels et commerçants n’ayant, en raison du marasme des affaires, aucun emploi pour leurs disponibilités, ont confié cellesci aux Caisses d'Epargne, pour profiter eux-mêmes de l'intérêt élevé versé aux déposants 1. Aussi le rapport fait au nom de la Commission de Surveillance de la Caisse des Dépôts pour l’année 1931, attribuait-il une bonne part de l’augmentation formidable des capitaux gérés par la Caisse au cours de cet exercice, « à la contraction économique universelle, génératrice d’une extrême réserve des capitaux ». Et le même rapport poursuivait ainsi : « Assurés de trouver dans dés conditions exceptionnelles de sécurité un intérêt variant de 3,25 à 3,75 % selon les Caisses d'Epargne, à une époque où la rémunération de l’argent à court terme, était minime, les déposants ont profité largement des avantages qui leur étaient offerts ».

Quelques chiffres montreront combien cette proposition est fordée :

Excédents de dépots :

Années Caisses d'Epargne Caisse Nationale ordinaires d'Epargne

francs: francs:

1. Il convient d’ailleurs de remarquer que, même abstraction faite de l'influence exercée par la crise, le seul relèvement du maximum des dépôts a conduit certains chefs d’entreprise à utiliser les Caisses d’épargne pour le service de leur caisse.

Puis le mouvement s’accélère en 1931, sous l’influence de la crise et de la loi du 31 mars 1931 :

Puis il se ralentit à nouveau :

Par ailleurs, les excédents de recettes de la Caisse Nationale des Retraïtes pour la Vieillesse ont atteint 995 millions de francs pour l’année 1931 et 863 millions pour l’année 1932, tandisque ceux de la Caisse Nationale d'Assurance en cas de décès, pendant les deux mêmes exercices, ont été respectivement de 260 millions et de 183 millions de francs.

Ainsi, l’action de la législation, l'effet des circonstances, joints à la confiance du public, expliquent le développement considérable pris par la Caisse des Dépôts et Consignations. C’est d’ailleurs, comme doivent le faire supposer les observations qui précédent, au cours des dernières années que ce développement a été le plus rapide. L’accroissement total des fonds gérés par la Caisse des Dépôts et Consignations qui avait été de 7.882 millions de francs en 1928, de 7.928 millions en 1929, de 10.506 millions en 1930, atteignit 18.518 millions au cours de 1931; il diminua durant l’année 1932 pour pour n’être plus que de 10.093 millions de francs, l’en-

1. Mais en 1933 le mouvement se renverse. Les excédents de retraits

atteignent 317 millions dont 138 pour les Caisses d'Epargne ordinaires et 179 pour la Caisse d'Epargne postale.

semble des capitaux confiés à la Caisse formant, comme il a été dit plus haut, au 31 décembre 1932, une somme de près de 87 milliards de francs.

Si la possession d’une pareille masse de capitaux confère à la Caisse des Dépôts et Consignations une place prééminente dans l’économie française, sa gestion pose des problèmes difficiles, d’autant plus malaisés à résoudre que le développement de la Caisse a été réalisé dans un laps de temps plus court.

Guionin 3