CHAPITRE III

L'EVOLUTION DES CONCEPTIONS EN CE QUI CONCERNE LA PARTICIPATION FINANCIERE DE L'ETAT

Si les opérations des prêts à taux réduit ont pris une grande extension au cours des dernières années, elles ne s’étaient, durant une longue période, développées qu’avec une grande lenteur. Le succès actuel du mouvement ne doit pas faire oublier les difficultés et les tâtonnements qui ont marqué ses débuts. Bien des années, en effet, se sont écoulées avant que le législateur ait pu se décider à créer et à réglementer certains groupements, puis se résoudre à admettre une participation financière de l'Etat, soit arrivé enfin à concevoir et instituer le type de l’avance à taux réduit. Pour obtenir de tels résultats, il a fallu l’action progressive des causes générales qui ont amené peu à peu, dans un domaine plus vaste, une intervention de l’Etat en matière sociale. De fait, l’influence de ces facteurs généraux se retrouve de plus en plus sensible, dans les lois successives qui ont tour à tour réglementé deux des matières où ont été appliqués les systèmes de l’avance remboursable, celle du

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crédit agricole mutuel et celle des habitations à bon marché.

Pendant longtemps, l’Etat est resté presque aussi passif dans le domaine social qu’il l'était à la même époque dans le domaine économique. Certes, il assurait — soit directement, soit par l’intermédiairedes collectivités locales ou d’établissements publics — quelques services d’assistance. Mais à cela ou presque, se bornait son action. Il secourait les gens sans ressources, atteints de maladie, mais il ne cherchait pas encore à organiser la défense contre les grandes calamités sociales, à favoriser les classes moyennes et le prolétariat, à prévenir plutôt qu’à guérir.

La législation industrielle demeurait presque inexistante ; la tendance individualiste qui, sous la Révolution, avait triomphé avec la suppression des corporations et la loi Le Chapelier, était toujours prédominante. Le libéralisme économique, ayant toutes les faveurs, les Pouvoirs Publics se reposaient du soin d’améliorer le sort des ouvriers sur les initiatives du patronat. Cette attitude toutefois ne devait pas, en raison des circonstances, subsister bien longtemps. Peu à peu, l'Etat assu ma un rôle social plus actif.

Il reconnut aux ouvriers le droit de grêve. Il autorisa, favorisa même la création de groupements d’entr’aide et de prévoyance tels que les sociétés de secours mutuels. Par ailleurs, dans un domaine non plus exclusivement social, il précisait et limitait à la fois, en organisant

le Crédit Foncier, les responsabilités financières qu’il pouvait prendre dans l'intérêt d’une fraction importante de la nation. Ces responsabilités demeuraient minimes. Si, en effet, l’Etat instituait à son profit un droit de contrôle assez étendu, sur cet établissement, il n’assumait en revanche aucune charge financière. Au demeurant, le Crédit Foncier n’était pas un organisme destiné principalement à favoriser la petite propriété, c'était une société de banque, qui procurait des capitaux aux possesseurs d'immeubles. Intéressant par son activité la nation entière, il avait, à ce titre, des rapports étroits avec l'Etat, mais il ne s’agissait que de contrôle et non d’appui financier.

Sous le Second Empire, l’idée d’une participation financière continue de l'Etat à des œuvres sociales n'était pas encore envisagée. Elle ne devait être admise qu'une fois modifiées les conceptions qui avaient jusque là guidé l’action du législateur. Il est possible de reconnaître, dans cette évolution, l’action de causes multiples.

Tout d’abord, il faut signaler l'influence exercée par le développement économique de la fin du XIX°® siècle. La concentration industrielle, en accentuant les différences sociales, a fait naître dans les classes pauvres, un besoin général de protection et d’aide. Par ailleurs, elle a entraîné une croissance rapide de certaines agglomérations urbaines et provoqué le dépeuplement des campagnes. Aussi a-t-il paru bon de tenter d’enrayer, par tous les moyens possibles, un tel mouvement. En même temps, dans les villes, les petits commerçants, les artisans se sont trouvés menacés par la concurrence des grandes entreprises ; là aussi, il a semblé utile de

venir au secours de ces travailleurs menacés. Ces considérations ont paru d’autant plus importantes, que la France constitue une nation de paysans et de classes moyennes, de travail de qualité et non de production en série. Il était donc indispensable de maintenir à la fois la structure sociale et économique du pays. Enfin, les progrès des inventions ayant amené une transformation des conditions d’existence, il a été reconnu comme légitime de donner aux classes laborieuses un confort plus grand dans des logements plus salubres.

L'évolution des conceptions doctrinales n’a pas manqué de suivre les modifications survenues dans l’organisation industrielle. Si le libéralisme classique a continué à avoir de nombreux partisans, son succès n’est pas demeuré aussi grand qu’à l’époque précédente les progrès du socialisme, l’apparition de théories nouvelles sont venus remettre en question sa primauté. Sans réclamer, en effet, comme Marx et ses disciples une transformation complète du milieu juridique et social, de nombreux économistes ont souligné les imperfections et les vices de l’organisation actuelle et réclamé des réformes : tous, à ce propos, ont été d’accord pour reconnaître comme légitime le principe de l’intervention de l'Etat. Les socialistes d'Etat voulaient que la Puissance Publique atténuât, par des mesures adéquates, le déséquilibre de forces existant au profit des capitalistes. Pour des raisons religieuses, le christianisme social, catholique et protestant, désirait qu’une plus grande justice fût introduite dans les relations entre patrons et ouvriers et dans la répartition des richesses, que la dignité de la personne humaine ne fût jamais sacrifiée à

des intérêts purement matériels : et, comme dans la conception précédente, c’est à l'Etat qu'il incombait de promouvoir les réformes proposées. Enfin, le solidarisme montrait les rapports étroits qui réunissent les diverses classes entre elles et rattache chaque individu à l’ensemble de la communauté ; il déduisait de ces observations que tout homme doit restituer à la société uno partie des profits qu’il a pu en retirer, dans le domaine pratique, cette doctrine s’efforçait de créer des groupements coopératifs et d’en assurer le développement.

Ces idées diverses n'étaient pas seulement connues d’une minorité d'hommes d’études; elles exerçaient une influence certaine dans tout le pays et trouvaient notamment des représentants dans les assemblées parlementaires. En particulier, les conceptions sociales du catholicisme étaient exposées par d’éminents défenseurs, tandis que certains chefs du parti radical adhéraient au mouvement solidariste. Par ailleurs, les progrès constants du parti socialiste amenaiïient un développement de la législation ouvrière et sociale.

Bien souvent, d’ailleurs, pour mettre en pratique ces suggestions doctrinales, notamment en matière coopérative, le législateur n’avait qu’à s’inspirer des réalisations déjà faites dans certains pays étrangers. En Allemagne principalement, les sociétés coopératives de crédit avaient pris une large extension ; conçues suivant des modèles variés, elles venaient en aide aux artisans, aux petits commerçants et aux petits exploitants. Dans d’autres pays, la législation en matière d'habitations à bon marché s'était développée : l'Angleterre avait adopté des mesures d’ensemble sur ce point et de nombreux

Etats tels que la Belgique, l'Allemagne et le Danemark avaient suivi cet exemple. Parfois, cependant, les lois promulguées dans ces diverses nations étaient postérieures en date aux textes appliqués en France; mais souvent elles comportaient des programmes plus rastes et une participation de l'Etat plus importante que ces derniers. Aussi avaient-elles pour résultat de faire progresser la législation française. Par ailleurs, les institutions sociales très hardies adoptées en Nouvelle- Zélande et en Australie fournissaient au législateur des autres pays, sinon des modèles à imiter, tout au moins de précieux enseignements.

Au demeurant, étant une fois intervenus dans une de ces matières, les Pouvoirs Publics se trouvaient fréquemment amenés à étendre dans des textes subséquents les mesures déjà prises. Le premier jalon posé, d’autres suivaient bientôt.

Ce phénomène n'a d'ailleurs rien que de très naturel. C'est en effet, lo squ'une réforme est proposée pour la première fois que les objections sont les plus nombreuses et les plus vives. Vaincues lors d’un premier débat, les résistances sont moins fortes lorsqu'il s'agit d'accentuer les tendances de la législation. Si l'institution est bonne, ses avantages apparaissent, ses adversaires eux-mêmes se sont à la longue habitués à ses dispositions. D'ailleurs, la simple volonté de permettre le fonctionnement de la loi pousse à l'extension de cette dernière. Quand l'Etat à organisé des groupements, précisé leurs opérations, il doit assurer leur existence, sinon la loi reste lettre-morte, Souvent, en matière sociale, les initiatives privées tardent à se manifester, les Pouvoirs Publics

doivent leur montrer la voie, ou, à tout le moins, octroyer des secours aux organismes qui se sont fondés et demeurent démunis de ressources.

Ainsi, peu à peu, la participation financière de l'Etat devient plus importante qu’elle n’avait été tout d’abord prévue ; ou bien, si elle avait été rejetée lors de la pre. mière discussion, elle est adoptée quelques années plus tard. De fait, ce processus apparaît clairement dans l'histoire de la législation en matière de crédit agricole et d’habitation à bon marché.

Le premier texte ayant trait au crédit agricole mutuel est la loi du 5 novembre 1894.

Il a pour origine une proposition de M. Méline tendant à organiser le crédit agricole et populaire. La loi votée par les Chambres concerne seulement le premier objet de cette proposition : le crédit populaire a disparu au cours de la discussion. L’idée qui a présidé à la rédaction de ces dispositions législatives est qu’il faut tout d’abord organiser des groupements susceptibles de servir de banques vis-à-vis de leurs membres. Ce groupement est le syndicat agricole, la loi de 1894 se borne à réglementer ces associations, à déterminer leur objet, leurs attributions ; mais aucune intervention de l’Etat n’est prévue.

Au bout de quelques années, le Parlement devait se préoccuper de procurer des ressources aux organismes dont il avait voté la création. Tel est l’objet de la loi du 31 mars 1899; ce texte affecte au crédit agricole l’avance permanente de 40 millions de francs faite par

la Banque de France à l'Etat, et le montant de la redevance annuelle versée par l’Institut d’Emission. Ces ressources, qui constituent la dotation du crédit agricole, servent à consentir des avances aux caisses locales par l’intermédiaire de caisses régionales, créées par la loi, et sur l’avis d’une commission instituée auprès du ministère de l’Agriculture. Ces avances ne pouvaient primitivement dépasser le montant du capital versé en espèces, de la caisse bénéficiaire ; la loi du 25 décembre 1900 en porte le maximum au quadruple de ce même capital. Il convient de signaler que le Parlement, lors de la discussion de la loi de 1899, avait écarté l’idée d’une banque centrale qui aurait géré la dotation, réparti les avances et instauré une politique générale en matière de crédit agricole. Il avait préféré conserver une multitude de caisses sans lien entre elles. C’est, cependant, l’autre conception qui devait triompher plus tard.

Par ailleurs, les avances de l'Etat n'étaient faites que pour une durée de cinq ans; les caisses pouvaient donc simplement les utiliser pour consentir elles-mêmes des prêts à court et moyen terme à leurs adhérents. L'organisation du crédit agricole à long terme, avec l’aide de l'Etat, ne devait être instituée que postérieurement, par les lois du 29 décembre 1906 et du 19 mars 1910. Le premier de ces textes crée le prêt collectif à long terme. Il autorise, en effet, les sociétés coopératives agricoles à recevoir pour une durée de 25 ans, des avances de l'Etat contre le versement d’un intérêt réduit au profit des caisses régionales.

Restaït à organiser le crédit individuel à long terme : c’est l’objet de la loi du 19 mars 1910. Le texte a pour

raison d’être la nécessité de lutter contre le dépeuplement des campagnes. Il prévoit que des prêts individuels d’un montant maximum de 8.000 fr. peuvent être consentis aux agriculteurs, l’emprunteur doit, en garantie de son prêt, consentir une hypothèque sur ses immeubles ou contracter une assurance. En même temps, la loi de 1910 répartit entre les deux catégories d’opérations alors possibles, la dotation du crédit agricole : le crédit à court terme dispose seul de l’avance de 40 millions tandis que les redevances annuelles de la Banque de France sont réservées aux prêts à long terme.

Ainsi, dès avant la guerre, est constituée l’organisation qui subsistera par la suite au moins dans ses grandes lignes : à la base, des exploitants et des coopératives et syndicats agricoles, tous membres des caisses locales de crédit ; au-dessus, les caisses locales et régionales qui effectuent les opérations financières et servent d’intermédiaire entre l’Etat et les bénéficiaires ; enfin l’Etat qui consent des avances. En même temps, apparaît l’évolution suivié par le système : d’abord, l’autorisation donnée aux initiatives privées de se grouper sous une forme déterminée et de se livrer à certains actes ; puis la création de cadres administratifs dans lesquels peut fonctionner la participation financière de l'Etat ; enfin l’extension progressive de cette participation, limitée en premier lieu, à un petit nombre d’opérations. Les mêmes stades se retrouvent, à peu de choses près, dans les textes successivemet intervenus au sujet des habitations à bon marché.

Dès 1889, quelques hommes, inspirés d’idées généreuses, Georges Picot, Cheysson, Jules Siegfried, Charles Robert,

Louis Rivière, proclament que la question du logement des travailleurs est à la base de tout progrès social. Ils vont jouer un rôle actif dans le mouvement qui, au bout de quelques années, amène l'intervention des Pouvoirs Publics. Le 30 novembre 1894, en effet, apparaît la première loi dans le domaine, appelée du nom de son auteur, loi Siegfried. Le principe de la loi est d’améliorer le logement ouvrier en facilitant la construction de maisons individuelles ou à étages accessibles aux personnes peu fortunées et présentant le maximum de confort et d'hygiène.

Pour parvenir à ce résultat, divers moyens sont prévus: les personnes qui s'intéressent aux questions familiales peuvent se grouper en comités de patronage et recevoir des subventions ; l’accession et la conservation de la propriété par l’ouvrier est facilitée et ce dernier prémuni contre les risques de la vie par l’assurance.

En outre, la loi Siegfried fournit aux sociétés de construction et de crédit, le moyen de se procurer certaines ressources ; en effet, elle prévoit que les bureaux de bienfaisance, hospices et hôpitaux peuvent employer un cinquième de leur patrimoine à la construction d’habitations à bon marché ainsi qu’en prêts hypothécaires aux sociétés de construction et de crédit et en obligations de ces sociétés. D’une façon analogue, la Caisse des Dépôts peut utiliser le cinquième de la réserve provenant de l’emploi des fonds des Caisses d'Epargne à l’achat d'obligations négociables de ces mêmes sociétés.

Il est intéressant de noter que la Chambre des Députés était allée beaucoup plus loin dans cette voie. Dans sa rédaction primitive, la loi autorisait la Caisse

des Dépôts, la Caisse Nationale des Retraites, la Caisse Nationale d'Assurance en cas de décès à investir un dixième de leurs fonds disponibles en prêts hypothécaires ; elle permettait également aux Caisses d'Epargne d'utiliser leur fortune personnelle à des opérations analogues.

Le Sénat, effrayé de ces mesures, les avait disjointes lors de la discussion de la loi. Mais moins d’un an plus tard, la loi du 20 juillet 1895 sur les Caisses d’Epargnes autorisait ces dernières à employer la totalité du revenu de leur fortune personnelle et le cinquième du capital de cette même fortune en prêts hypothécaires aux sociétés de construction et de crédit ou acquisition ou construction d’habitations à bon marché.

Enfin, la loi Siegfried faisait profiter les travailleurs voulant accéder à la propriété et les sociétés qui se proposent de les y conduire, d’immunités fiscales et de dégrèvements. C’est en cela, seulement, que consistait le concours de l’Etat, concours, comme on le voit, uniquement passif.

Bien vite, la loi de 1894 semble trop timide. Comportant de nombreuses restrictions et d’assez minces encouragements, elle ne peut avoir que des résultats restreints. Parmi les reproches les plus fréquemment faits à la loi, revient notamment celui de n’avoir pas institué une participation financière efficace de l'Etat et des autres collectivités publiques. Lorsqu'intervient la loi du 12 avril 1906, la loi de Siegfried apparaît moins comme une loi d’organisation, que comme un essai d’organisation.

Avec ce nouveau texte, le comité de patronage de

facultatif, devient obligatoire ; les exemptions fiscales sont étendues. Mais surtout, les départements et communes sont autorisés, sous certaines réserves, à consentir des prêts aux sociétés de construction et de crédit, ou à acheter des actions et obligations de ces sociétés ; ils peuvent également faire apport de terrains ou de constructions à ces mêmes groupements, garantir l'intérêt ou le dividende de leurs titres. Mais, en contre-partie, le rôle de la Caisse des Dépôts reste inchangé et la participation financière directe de l’Etat n’est pas instituée, abstraction faite toutefois des subventions qui peuvent être accordées aux comités de patronage.

Le concours financier de l’Etat constitue,au contraire, le trait distinctif de la loi du 10 avril 1908, dite loi Ribot. Ce texte a pour but de faire pour l’agriculteur ce que les lois précédentes ont fait pour le monde ouvrier et de créer la petite propriété rurale. Dans l'esprit de ces auteurs, il doit lutter contre le dépeuplement des campagnes, en permettant aux populations agricoles d’acquérir de petites exploitations.

L'article 2 de la loi prévoit que « des prêts au taux de «2 % peuvent être consentis par l'Etat aux sociétés « régionales de crédit immobilier » qui ont pour objet de consentir des prêts individuels ou de faire des avances aux sociétés d'habitations à bon marché. Quant aux fonds nécessaires, ils proviennent, dans les limites d’un crédit annuel, d’avances faites au Trésor par la Caisse Nationale des Retraites pour la Vieillesse ; ces avances sont représentées par des titres d’annuités, dont les intérêts sont réglés trimestriellement, au taux fixé par le tarif de la Caisse, en vigueur au moment de la réalisa-

tion de chaque avance. Les prêts sont efiectués, pour le compte de l'Etat, par la Caisse Nationale des Retraites, sur la désignation d’une commission siégeant auprès du ministère du Travail. Ainsi apparaît pour la première fois, en la matière, le mécanisme de l’avance.

La loi Ribot, devait, d’ailleurs, donner des résultats assez satisfaisants. Elle allait permettre le développement des sociétés de crédit immobilier qui, sous le régime des lois de 1894 et de 1906 n'avaient prisaucune extension. Certes, elle entraînait des sacrifices financiers de la part de l'Etat, mais, en contrepartie, elle procuraït des débouchés aux capitaux de la Caisse Nationale des Retraites pour la Vieillesse.

Aussi la loi du 23 décembre 1912 allait-elle accentuer les mesures introduites par le texte précédent. En vertu de cette nouvelle loi, les sociétés coopératives d’habitations à bon marché peuvent, tout comme les sociétés de crédit immobilier, recevoir des prêts de l'Etat à 2,50 %, dans les conditions de la loi Ribot ; il en est de même, sous certaines réserves, pour les associations reconnues d'utilité publique, se livrant aux mêmes opérations. En outre, la loi autorisait la création d’offices publics d'habitations à bon marché, chargés de la construction des logements.

Moins de deux ans plus tard, la loi du 11 février 1914 sur les avances des sociétés de crédit immobilier, remédiait à certaines imperfections de la loi Ribot et étendait le champ d’application ae cette dernière. Enfin, la loi du 24 octobre 1819 portait à 200 millions le chiffre des avances aux sociétés de crédit immobilier, consenties par la Caisse des Dépôts. Déjà, la loi du 29 juillet 1916

avait autorisé cet organisme à prêter aux offices publics et aux sociétés d'habitations à bon marché une somme de 300 millions prélevée sur le fonds de réserve et de garantie des Caisses d'Epargne ou à défaut sur les fonds même des Caisses d'Epargne. La loi de 1919 fixa le maximum de ces prêts à 300 millions de francs.

En résumé, là encore, se reconnaissent les mêmes phases précédemment observées en matière de crédit agricole : la prudence peut-être excessive du début fait place peu à peu à des conceptions plus larges, tenant compte à la fois des intérêts présents et des enseignements du passé ; c’est également peu à peu que l’abstention complète de l’Etat est remplacée par une participation active de plus en plus étendue.

En outre, les quelques exemples qui viennent d’être étudiés permettent de mieux mettre en lumière l’influence certaine qu'ont exercée les causes passées en revue au début de ce chapitre. L'action continue de celles-ci arrive, après bien des essais et bien des retouches, à façonner une législation qui semble définitive. I ne resterait maintenant qu’à passer à l'étude des textes eux-mêmes s’il ne convenait auparavant de rechercher pourquoi, entre plusieurs modes d'intervention également possibles, le législateur a si souvent accordé sa préférence au protédé de l’avance.