SUBVENTION ET BONIFICATION D'INTERET GARANTIE D’INTERET ET AVANCE

Pour venir en aide aux activités qu’il veut secourir, l'Etat a plusieurs procédés à sa disposition. Les formes que peut revêtir son intervention varient, en effet, suivant le but que désire atteindre le législateur. Deux catégories principales se distinguent au premier abord : la subvention et l’avance. La première consiste à remettre définitivement au bénéficiaire une somme d’argent : c’est un don, ne comportant aucun remboursement ultérieur. Le trait distinctif de l’avance est, au contraire, d’être remboursable : c’est un prêt dont le montant doit être reversé par le débiteur, à échéance fixe ou à terme indéterminé, mais intégralement, soit à un moment, soit à l’autre.

Ces deux types généraux, ainsi définis, comprennent eux-mêmes diverses variétés. La subvention peut être une subvention ordinaire, faite en capital, à fonds perdus, une fois pour toutes ; mais elle peut également posséder

le caractère d’une aide continuelle, servant, par exemple, à atténuer les charges d’intérêt supportées par un organisme qui a dû contracter un emprunt : dans ce cas précis, elle prend le nom de bonification d'intérêt, l'Etat versant en définitive une partie de l’intérêt que rapporte le capital emprunté.

L’avance elle-même peut être pure et simple, elle peut aussi être conditionnelle, ne fonctionner que d’une façon aléatoire : l'Etat consent par exemple, à garantir un revenu minimum au capital-actions ou au capitalobligations d’une société ; lorsque le produit de l’exploitation ne suffit pas à assurer aux actionnaires ou aux porteurs d'obligations, le dividende ou l’intérêt minimum, l'Etat comble la différence, à charge pour la société de rembourser postérieurement les sommes ainsi fournies : c’est la garantie d’intérêt 1.

En résumé, subvention ordinaire, bonification d’intérêt, avance, garantie d'intérêt impliquent les unes et les autres une participation financière de l'Etat ; mais alors que les premières ont un caractère définitif, les deux dernières sont remboursables.

À un autre point de vue, il est possible de rapprocher la subvention et l’avance : elles consistent, en effet, toutes les deux, dans la mise à la disposition du bénéficiaire d’un capital déterminé ; au contraire, la bonification et la garantie concernent l'intérêt d’un capital.

Suivant quelles considérations est-il possible, dans un cas précis, de choisir entre ces divers procédés ?

1. La garantie d’intérêt telle qu’elle était prévue dans les conventions passées en 1855 et en 1883 entre l'Etat et les grandes compagnies de

chemins de fer était remboursable. Mais elle peut n’être pas remboursable et constituer, tout comme la bonification d’intérêt une sorte de subvention.

Il faut tout d’abord, semble-t-il, mettre de côté la subvention ordinaire. Celle-ci, en effet, se trouve presque toujours liée à une opération d’assistance : il s’agit de venir en aide à un organisme dépensier qui ne peut, avec ses seules ressources, subvenir à ses besoins. Ainsi la subvention faite définitivement concerne surtout une dépense elle-même définitive : c’est, par exemple, une somme versée par l'Etat à une commune pour participer aux frais de réfection de la voirie locale. Dans ce cas, l’opération n’est pas en elle-même productive : elle ne donne pas lieu, une fois réalisée, à la perception de loyers, de redevances, ou même de taxes pour services rendus. La subvention doit donc, semble-t-il, être écartée lorsqu'il s’agit de venir en aide à des groupements économiques, qui n’ont que des ressources insuffisantes mais qui ne s’en livrent pas moins à des actes productifs de revenus.

. Restent les trois autres procédés ; à la différence de la subvention, ils supposent, dans la plupart des cas, la participation de l'Etat à une opération économiquement productive : dans le cas de l’avance, il faut admettre, en effet, que l’organisme disposera tôt ou tard de ressources plus considérables, nécessaires au remboursement. Quant à la bonification et à la garantie d’intérêt, elles supposent l’une et l’autre l’existence d’un prêt préalable. Mais des différences sensibles se révèlent à l’analyse entre ces divers procédés.

La garantie d'intérêt a un domaine d’application tout spécial. Elle convient aux organismes ayant un capital à rémunérer el ne disposant pas toujours des ressources nécessaires à cet effet : c’est le cas, par

Guionin 5

exemple, des compagnies de chemins de fer. Mais le: problème n’est plus du tout le même, lorsqu'il s’agit, comme dans notre cas, de groupements coopératifs constitués le plus souvent par de petits travailleurs, agriculteurs, industriels ou commerçants. De telles associations n’ont aucun besoin que l'Etat leur garantisse un revenu fixe : elles ne sont pas, en effet, constituées sur le modèle des sociétés ordinaires : leurs actionnaires ne reçoivent pas de dividende, parfois ils ne perçoivent aucune rémunération si ce n’est un intérêt modique. Ce que de tels groupements désirent, ce sont les capitaux nécessaires pour leur permettre d’exercer leurs fonctions.

Reste à savoir comment l'Etat peut venir en aide à de telles associations. Il faut préciser dès le début que le choix entre l’avance et la bonificaition d'intérêt paraît singulièrement malaisé. Les deux procédés, en effet, permettent d'obtenir des résultats très voisins; aussi sont-ils parfois utilisés concurremmenrt dans la législation. C’est ainsi que l’art. 29 de la loi du 13 juillet 1928 sur les habitations à bon marché, modifié par la loi du 28 juin 1930, prévoit que « dars le cas où le construc- « teur emprunterait ‘directement cu prélèverait isur ses « ressources les fonds nécessaires pour couvrir sur la « dépense totale tout ou partie de'a somme que pourrait « lui avancer l'Etat, dansles conditions prévues à l’art. 27, « il pourra solliciter une contribution de l’ Etat au service « de l’intérét et de l'amortissement de ces fonds, contribu- « tion pouvant atteindre 2 pour cent par an, pendant 40 ans au maximum ». Le bénéficiaire peut donc avoir recours à son gré à l’un ou l’autre des deux systèmes :

sa participation à la dépense reste toujours la même ; les charges définitivement supportées par l'Etat sont également identiques; seule, change la personnalité du prêteur qui est l'Etat lui-même dansle cas del’avance, une personne quelconque dans l’autre cas. Il semble donc, grâce à cet exemple, que les deux procédés sont absolument identiques : une analyse plus poussée permet cependant de dégager entre eux quelques différences.

Si les bénéficiaires éventuels des faveurs de la loi sont susceptibles d'emprunter les fonds nécessaires, soit sur le marché, soit auprès d’établissements spécialisés, l’action de l'Etat demeure simple. Ou bien les Pouvoirs Publics peuvent à la rigueur s’abstenir de toute intervention, ou bien, s’ils tiennent à témoigner quelque intérêt aux groupements en question, ils n’ont qu’à verser une contribution aux charges d'intérêt et d’amortissement supportées par les emprunteurs. Cette participation financière est suffisante car elle permet aux groupements subventionnés de se procurer à bon compte les sommes nécessaires à leur fonctionnement. Ce qui paralyse, en effet, les associations coopératives telles que celles qui sont secourues par l'Etat, ce n’est pas tant l’impossibilité absolue de trouver des capitaux, mais la difficulté, presque insurmontable, de servir pour les fonds empruntés, un intérêt normal. Se livrant à des opérations elles-mêmes peu productives, ces groupements ne peuvent que malaisément verser à leurs créanciers une rémunération conforme au taux du marché. Les bonifications accordées par l’Etat font disparaître ces difficultés. Elles ont également pour résultat de conférer une garantie au moins morale aux organismes

bénéficiaires, et, ainsi, de donner confiance aux prêteurs éventuels jusque-là hésitants.

Dans certains cas, cependant, les Pouvoirs Publics estiment que les coopératives ne pourront contracter des emprunts qu’à des conditions trop onéreuses ou d’une façon trop discontinue : les bonifications seraient trop lourdes pour le Trésor ou sans utilité réelle pour les bénéficiaires. Il paraît alors préférable, dans l’intérêt même des finances publiques, de faire consentir les avances directement par l’Etat ou par un organisme d'Etat. Il faut, d’ailleurs, bien reconnaître qu’en fait, l’avance aboutit au même résultat pratique que la bonification. L'Etat n’a pas, en effet, toujours à sa disposition les capitaux qu’il veut prêter aux organismes bénéficiaires ; il doit, à son tour, les emprunter. Mais il ne demande à ses propres débiteurs qu'un intérêt inférieur à celui qu’il verse lui-même à ses prêteurs. Il supporte donc en définitive une différence d'intérêt, celle existant entre le taux auquel il a emprunté et le taux inférieur auquel il a prêté. Cette charge se renouvelant chaque année pendant la durée de l’emprunt est donc tout à fait analogue à celle qui résulte pour l'Etat de la bonification d'intérêt.

Il y a, cependant, une diférence importante. Dans le procédé de l’avance, l'Etat est créancier des organismes soutenus : c’est donc lui qui supporte le risque toujours possible d’une défaillance de ses débiteurs. Dans l’autre cas, l'Etat n’est pas le véritable créancier ; il n’intervient ni directement ni comme intermédiaire dans l’opération : il se borne à collaborer au versement des intérêts.

Il résulte de cette différence juridique que des consi-

dérations desécurité peuvent conduire le législateur à préférer à l’avance directe, la bonification d'intérêt. Lorsque l'organisme secouru n'effectue pas des opérations économiques, mais se livre à des dépenses non directement productives, les Pouvoirs Publics ont intérêt à le laisser chercher lui-même les capitaux dont il a besoin, quitte à l’aider par l’octroi d’une subvention. Les risques d’insolvabilité du débiteur ou de non-paiement à l’échéance, sont alors supportés par le tiers créancier, une banque par exemple. Cette façon de procéder comporte un autre: avantage car le groupement bénéficiaire est peut-être moins encouragé à emprunter constamment qu'avec le procédé de l’avance. Dans ce dernier cas, en effet, le débiteur a trop souvent tendance à considérer l'Etat comme un prêteur inépuisable et bienveillant. Il semble que ces considérations aient plus de poids lorsqu'il s’agit de venir en aide à un organisme administratif, département ou commune, uniquement dépensier et non productif, porté par ailleurs à abuser de la bienveillance de l'Etat.

Ces raisons ont peut-être exercé une influence lors des discussions qui se sont produites, il y a quelques années, lors de la création de la Caisse de crédit aux départements et communes. Mais ce sont d’autres motifs qui ont, semble-t-il, emporté, à ce propos, la décision du Parlement. Il s’agissait précisément de savoir si l’établissement projeté effectuerait à la fois des opérations de prêts et de bonifications ou verserait simplement des bonifications.

Un bref rappel des conditions dans lesquelles s’engagea

le débat permettra de mieux saisir la portée des arguments invoqués.

En 1927, la Chambre des Députés avait voté une proposition de loi, déposée depuis plusieurs années, tendant à instituer une sorte de Banque des départements et des communes. Le projet était en instance devant le Sénat lorsque l’idée en fut reprise par le Gouvernement Tardieu lors de la publication, le 3 juin 1930, du rectificatif au programme d'outillage national élaboré au mois de novembre précédent. En conséquence, la Chambre eut de nouveau à délibérer sur la création d’une Caisse d’avances aux départements et aux communes, chargée de venir en aide à ces collectivités lorsqu'elles devaient effectuer des dépenses de travaux.

Elle décida que l’action de cet organisme se manifesterait sous deux formes : la Caisse devait, en premier lieu, consentir des prêts au taux réduit de 2%, et, en second lieu, accorder des bonifications d’intérêt pour les emprunts contractés en dehors d’elle à des taux de plus de2207

Le projet arriva devant le Sénat et fit notamment l’objet d’un rapport de M. Sari au nom de la Commission d'Administration générale. L’auteur de ce document proposait de modifier ies dispositions adoptées par la Chambre ; il convenait, selon lui, de ne pas reconnaître à la Caisse le droit de consentir des avances. La distribution de bonifications d’intérêt devait donc constituer le seul objet de cet organisme. La principale raison invoquée par M. Sari à l’appui de.son opinion était la sui-

1. Rapport du 26 juin 1931, Documents Parlementaires, 1931, Sénat session ordinaire, N° 639. }

vante. D’après lui, la dotation prévue pour la Caisse était trop faible pour permettre de satisfaire toutes les demandes d’avances, qui viendraient à se manifester. Une fois cette dotation épuisée, au bout d’un court délai, la Caisse ne disposerait plus que des annuités de remboursement et du produit annuel des recettes à elle affectées. Ces ressources seraient tout à fait insuffisantes pour soutenir une politique d’avances de quelque importance. Autoriser la Caisse à effectuer des prêts, faisait observer M. Sari, c'était l'empêcher de venir en aide aux collectivités qui ont besoin de trouver des capitaux à des conditions peu onéreuses. Avec les bonifications d'intérêt, au contraire, un bien meilleur résultat pourrait être obtenu. Sans doute, ces bonifications ne seraient-elles pas remboursables. Mais ne portant que sur l'intérêt de l’emprunt, elles n’entraîneraient pas, comme l'avance, le débours d’un gros capital et pourraient ainsi être versées à des bénéficiaires beaucoup plus nombreux. L'existence de recettes annuelles permettrait donc à la Caisse d’apporter un secours efficace aux départements et communes, obligés d'emprunter.

Cette argumentation fut décisive. Le Sénat limita l’activité de la Caisse à l’octroi de bonifications d’intérêt et la Chambre se rangea finalement à l’avis de la Haute Assemblée. La Caisse de crédit aux départements et communes, créée par la loi du 28 décembre 1931, ne consent donc pas d’avances mais se borne à octroyer des bonifications d’intérêt.

Ainsi, conme le montre cet exemple récent, la nature et l'importance des ressources envisagées jouent leur rôle dans le débat. Suivant les cas, elles peuvent faire

préférer la bonification d’intérêt à l’avance ou inversement. On peut dire, semble-t-il, qu’abstraction faite de toute autre question — risque, fonctions de l’organisme secouru — dans le cas où l’Etat dispose de recettes annuelles, la bonification d’intérêt est préférable ; mais cela est surtout vrai, lorsque ces ressources sont assez minimes et les bénéficiaires éventuels nombreux, car, dans cette hypothèse, le choix de la bonification d’intérêt permet de subvenir à un grand nombre de besoins.

Lorsqu’au contraire, l’Etat dispose de capitaux importants dont il doit s’assurer le placement, l’avance apparaît comme supérieure.

En effet, ce procédé présente alors un double avantage : les fonds que gère la Caisse des Dépôts trouvent un emploi et, d’autre part, l’Etat est assuré de ne pas manquer de

ressources pour alimenter sa politique de prêts.

Il faudrait, cependant, se garder sur ce point, de toute généralisation harsadeuse. Tout ce que l’on peut dire, en la matière, c’est que, dans un exemple donné, l’un des procédés paraît meilleur que l’autre. Mais le choix est affaire d’appréciation individuelle et cas d’espèce.

Il n’en reste pas moins que c’est à l’accumulation des capitaux dans les caisses de l'Etat qu'il faut attribuer — comme il a été dit plus haut — le développement récent des prêts à taux réduit.

Ce phénomène explique, en effet, pour une large part, qu’un aussi grand nombre d’activités reçoive, à l’heure actuelle, au moyen de cadres administratifs analogues et grâce à un mécanisme financier presque toujours identique, une même aide pécuniaire de l'Etat.