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largement imités par les autres pays), mais elle est même entrée dans le cadre de notre politique contractuelle, chose d’autant plus curieuse que cette mesure était destinée à tourner les stipulations libérales des accords commerciaux.

« Le contingentemient est ie régime qui limite pour une durée donnée les importations de marchandises à une certaine quantité ou à une certaine valeur, au delà de laquelle ces importations sont prohibées jusqu’à l’expiration de la durée prévue, ou jusqu’à nouvel ordresst(1).

Les premières mesures de cet ordre qui ont été prises par le Gouvernement l’ont été en faveur de l’Agriculture. (Les premiers décrets parus en août 1931 ayant ainsi limité les importations de vins et de bois, puis quelques semaines après paraissait un décret limitant les importations de presque tous les produits agricoles : viandes, bétail, œufs, fromages). Aussi bien était-ce la forte chute des cours de bestiaux et autres produits agricoles en liaison avec des importations brutales se produisant sur un marché français normalement exportateur de ces produits, qui fut à l’origine de la politique de super-protectionnisme dans laquelle notre pays s’est engagé, et quel que soit le Gouvernement dès lors qui fut au pouvoir, la « ligne générale » resta la même : protection de l’Agriculture. II devenait dans ces conditions très évident qu’une règle uniforme économique devait être adoptée pour maintenir un équilibre entre les divers aspects de la vie économique française, l’industrie allait à son tour se trouver fondée à réclamer les

(1) Jean Proix : rapport général au Congrès du Commerce des produits contingentés, Paris — Juin 1932,

mêmes mesures de protection, d'autant plus qu’elle avait un puissant moyen de persuasion à sa disposition : la menace du chômage, et un puissant argument pour justifier ses hauts prix de revient : le prix élevé de la vie que les mesures en faveur de l’agriculture favorisaient. Quoi qu’il en soit, voici en quels termes, à l’Assemblée Générale de l’Association de l'Industrie et de l’'Agriculture, en juin 1932, le rapporteur général, député de l'Eure, M. le Mire, exposait la situation agricole

« Il fallait faire vite, car il importait de freiner cet afflux d’importations qui menaçait d’asphyxier notre production tout entière et c’est pourquoi nous avons demandé une extension délibérée du contingentement des entrées... Des circonstances exceptionnelles ont toujours réclamé, quand la procédure ordinaire devient impuissante, des solutions d'exception et c’est pourquoi nous en avons été réduits à limiter les importations. »

Cette citation est intéressante, car elle concrétise en quelques lignes toute la justification qu’on a présentée du système du contingentement des importations, en même temps qu’elle fait ressortir l’argument type, qu’on a dès lors bien souvent entendu répéter comme une sorte de leit-motiv de toute la politique suivie en matière économique pendant cette période de crise : les méthodes ordinaires sont impuissantes, parce qu’elles sont faites en vue de périodes normales. Or nous sommes dans une période anormale, les conditions de production et de vente sont anormales, il nous faut des formes de protec tion anormales.

M. le Mire, dans la suite du rapport général auquel nous venons de faire allusion cite quelques chiffres à l'appui de sa qualification d’anormal. Nous les repro-

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duisons dans le tableau ci-dessous, car ils montreront ampleur de la crise agricole, qui peut être une des caractéristiques de la dépression économique dans laquelle nous vivons depuis plus de 3 ans, du fait qu’elle se superpose à une crise industrielle et une crise financière, formant comme autant de domaines séparés.

Bestiaux : en 1929 nos exportations dépassent nos importations de 262.818 quintaux ; en 1931, ce sont nos importations qui sont de 1.490.833 quintaux plus fortes que nos exportations.

Beurres : en 1929, nous exportons 31.612 quintaux de plus que nous n’importons ; en 1931, nous importons 135.172 quintaux de plus que nous n’avons exporté.

Œufs : 1929 : excédent d'exportation : 72.585 quintaux. 1931 : excédent d'importation : 320.481 quintaux.

Ces chiffres confirment du reste la conclusion à laquelle nous étions arrivés, dans notre chapitre précédent, à la suite de l'examen des chiffres globaux du commerce extérieur, Nous perdions peu à peu tous nos marchés d’exportation, et, les bas prix de la production étrangère aidant, il s’effectuait une substitution de la production étrangère à la production nationale. Il convient toutefois de signaler que, pour ce qui concerne les importations de bestiaux, nous avons vécu jusqu’en 1930 environ, sous un régime de prohibition sanitaire d’importation, de sorte qu’il n’est pas étonnant que les chiffres aient indiqué à partir du moment où les importations sont redevenues libres, un tel renversement de la situation.

C’est donc sur ces constatations que le Gouvernement eut recours à cette arme du contingentement, en

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procédant par voie de décret. I fallait toutefois une base légale qui put justifier de semblables mesures. L’article 17 des lois de douane codifiées (décret du 5 août 1926, reprenant les dispositions de la loi du 29 mars 1910) donnait au Gouvernement l’autorisation de prendre d'urgence toutes mesures appropriées aux Circonstances dans le cas où des mesures arrêtées par des pays étrangers sont de nature à nuire au commerce français.

I n’y avait pas d'autre texte qui autorisàt le Gouvernement à procéder sans consultation préalable du Parlement, à une mesure douanière, en dehors des cas où le relèvement des droits de douane était permis par simple décret, par application de la loi dite du Cadenas (loi de 1897) (1). Force était donc de s’en contenter. Les plus expresses réserves ont toutefois été formulées par la doctrine à propos de la légalité des décrets pris en conformité de cet article 17. Comme le signale M. Proix (op. cit.) d’une clause de représailles, on a fait une clause de sauvegarde. Il est certain qu’on a utilisé un texte législatif qui prévoyait une riposte à une manœuvre voulue par un pays étranger, à des fins toute autre que celles pour lesquelles il avait été écrit (voir notamment les articles de Mr. Edgar Allix, dans Sans Fil, septembre 1931, et l’'Addendum de lédition 1932 de son

() Il convient à ce propos de faire remarquer que presque tous les articles que le Ministère de l'Agriculture a soumis à des mesures de contingentement, étaient compris dans la loi de Cadenas. Il eût été dès lors facile de relever rapidement des droits de douane, sans procéder à une mesure aussi exorbitante du droit commun. Mais la poussée protectionniste aurait réclamé des droits d’un taux tellement élevé, qui une fois voté eussent été définitifs, que le Gouvernement préféra procéder à cette mesure qui devait être plus souple et essentiellement provisoire. Nous retrouverons plus loin l’argument de l'influence sur les prix. N'oublions pas que le Gouvernement, à l'approche des élections de 1932 était hanté par le spectre de la vie chère,

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Traité des Douanes et Législation douanière : les doits de douane). Toutefois cette discussion est toute académique. Le Gouvernement savait qu’il interprétait un texte d’une façon trop extensive, (un haut fonctionnaire du Ministère du Commerce devait le reconnaître lui-même à un discours prononcé à un banquet de Chambre Syndicale). Mais il se justifiait par la nécessité de faire quelque chose.

Quoi qu’il en soit, cette controverse n’est pas sans intérêt, car elle nous montre ainsi que déjà on avait été obligé de tourner en quelque sorte la loi interne, pour échaffauder le système de protection douanière par les modes anormaux ; mais bien plus, le droit international allait être lui aussi mis à de rudes épreuves, et l’interprétation restrictive unilatérale de clauses des accords commerciaux aurait ouvert la voie à des pourvois de-

vant la Cour arbitrale de la Haye, si les pays les plus

intéressés à la question n'avaient pas préféré prendre immédiatement des méthodes analogues, sous forme de représailles, ou de défense, plutôt que d’aller solliciter un jugement, dont l'effet aurait surtout été moral, et en tout cas lointain, tandis que les mesures de restrictions du commerce étaient immédiates. Dès lors, le principe de la réciprocité de mauvais traitement allait l'emporter sur l'interprétation rigoureuse des textes.

Au point de vue international, nous devons en effet envisager deux aspects de la question : les accords commerciaux prévoient des consolidations tarifaires ; ils contiennent la clause de la Nation la plus favorisée, illimitée et inconditionnelle, Comment allait-on concilier ces différents principes ? Il ne faut pas oublier en outre que l'accord franco-allemand prévoit une « clause de ca-

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tastrophe » permettant à chacune des H. P. C. de prendre toute mesure utile pour sauvegarder ses intérêts vitaux. C’est au nom de la sauvegarde des intérêts vitaux de la France que l’on a contingenté les importations de balais de sorghos, de poignées de parapluies ou de porteplumes !

Et en premier lieu, comment pouvait-on concilier ce genre de prohibitions tempérés, avec les consolidations de droits ?

La nature même d’une consolidation signifiait que lon garantissait au pays qui en bénéficiait une importation possible moyennant le paiement du droit fixé à l'accord, qui était considéré comme le taux nécessaire et suffisant de la protection à accorder à l’industrie nationale. Si cela ne ressort pas de la lettre des accords, c’en est du moins l'esprit. Qu'est-ce qui intéresse un état qui conclut avec un autre un traité de commerce, c’est d’avoir une sécurité dans les relations commerciales. Tout trafic normal, toute prévision commerciale, tout calcul de barème de prix à l’exportation serait impossible si les droits de douane étaient soumis à toutes les variations que peut effectuer d’une façon autonome un état souverain. Or il est bien évident que cette garantie dans le taux des droits, on la cherche aussi dans la possibilité d'établir ou maintenir des courants commerciaux. À quoi servirait de garantir un droit de douane, si par un moyen détourné, il devenait possible de supprimer toutes transactions, et d'empêcher par la même le contractant de profiter pleinement de l’avantage qu’on lui a concédé, et qu’il a payé en accordant à son tour des consolidations à son co-contractant.

Donner et retenir ne vaut, dit un vieux brocard

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coutumier, De plus, ur accord commercial bien établi est un équilibre de prestations et d'engagements. Chacun des contractants donne et reçoit, et si l’une des deux parties reprend ou limite des avantages qu’elle a concédés, cet équilibre se trouve rompu, et poussera l’autre partie, soit à dénoncer, soit à prendre des mesures de représailles. C’est ainsi qu’un accord qui semblait primitivement établi pour échanger des marchandises se transformera d’une part en cartes d’échantillonnages, si on restreint les quantités importables, et d’autre part surtout, en échange de coups d’épingles beaucoup plus que de produits.

Nous avons signalé plus haut que les états intéressés ont préféré la voie des représailles, ou des mesures analogues, à la dénonciation, ou au recours à l’arbitrage, si bien que, comme dit l’adage romain « in pari turpitudinis causa, cessat repetitio », et personne ne serait plus fondé, sur le strict terrain des faits, à venir invoquer la violation des accords.

On n’osait pas au fond rompre brutalement avec tout le système d’accords commerciaux en vigueur. La poussée protectionniste était telle, qu’on sentait qu’une fois libérées des engagements tarifiaires, les nations n'auraient d’autre souci que de s’entourer d’une muraille de Chine douanière, qui aurait paralysé irrémédiablement tout commerce extérieur.

Nous aurons occasion d’examiner plus loin l’exemple italien. Il est intéressant de signaler dès à présent qu’il est fonction directe de cette constatation, que de tels procédés sont en contradiction avec les stipulations tarifaires des accords, que limiter de façon unilatérale les possibilités d’importations de produits dont les droits

sont conventionnalisés dans un accord, est une violation dudit accord, et se retranchant derrière cet argument, le Gouvernement italien inaugura une politique de stricte réciprocité, œil pour œil, dent pour dent, qui amena le Gouvernement français à dénonrer l’accord commercial du 13 novembre 1922.

Bien que la nature et l’ampleur des événements qui se sont succédés aient donné à toute discussion sur la validité internationale des mesures de protection unilatérales, un caractère de discussion d’école, d’ordre tout à fait académique, il n’était pas sans intérêt de l’évoquer ici, puisque tout de même certains pays ont utilisé cet argument juridique pour en faire le pivôt et la justification de leur propre politique commerciale, et il n'est peut-être pas inutile de mentionner dès à présent que la Suisse, entraînée elle aussi dans de circuit des pays ultra-protectionnistes, se laissa guider dans l’établissement de ses contingents par le caractère consolidé ou non des droits afférents aux produits dont elle veut limiter les importations.

Mais une autre question allait encore se poser. Quel sort allait-on réserver à la clause de la nation la plus favorisée ?

Cette question avait déjà fait l’objet d’études au sein du Comité économique de la S. D. N. dans les sessions du début de 1931. L’exemple était toutefois légèrement différent. On avait alors à faire un système de contingentements « douaniers », c’est-à-dire d’une coexistence pour une même marchandise donnée en provenance d’un pays déterminé, de deux tarifs douaniers : l’un inférieur, limité à une certaine quantité de cette marchandise, l’autre plus élevé, formant le taux