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du droit commun, et auquel les importations restent libres, en des quantités illimitées (1).

La question qui se posait, était de savoir si tous les pays allaient bénéficier de cet avantage d’un contingent à tarif réduit. Elle ne se posait en tout cas, que d’une façon fort rare. Ce système était pratiquement réservé pour des avantages frontaliers, donc en dehors du jeu même de la clause de la nation la plus favorisée (voir par exemple l’accord franco-belge du 23 février 1928, qui contient un grand nombre de contingents frontaliers à droits réduits), ou alors était établi en faveur de certains pays que leur situation particulièrement délicate mettait en posture de réclamer un traitement préférentiel (tels les pays danubiens, l'Autriche à qui on a dès 1931 reconnu le droit à un traitement douanier de faveur, la Roumanie à qui on a octroyé un contingent préférentiel de maïs, la Hongrie qui a bénéficié des accords préférentiels sur le blé de Lillafured).

L'exemple typique est le cas du beurre à l’importation en Allemagne. Ce pays avait été amené, en vertu du jeu de la clause de la nation la plus favorisée, à faire bénéficier tous les pays exportateurs de beurre, d’un contingent aux droits réduits de 75 RM les 100 kïilogs, puisqu'elle avait accordé au Danemark un contingent de 5000 tonnes à ce taux, le droit normal étant 100 Rm le kilog.

L'Allemagne avait en la circonstance appliqué son principe des contingents égaux. Chacun des pays exportateurs (Pays-Bas, Finlande) avai obtenu le même contingent de 5000 tonnes. Aucune nation ne se trou-

(1) Voir Jean Weiller — Le contingentement et la politique cemmerciale, oct. 1932,

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vait ainsi avantagée par rapport à une autre. C'était même une façon très rigoureuse d'interpréter le sens du traitement de la nation la plus favorisée : en donnant au Danemark un contingent à droit réduit, il a la situation d’une nation plus favorisée ; cette faveur est de l’ordre de 5000 tonnes. Tous les pays qui ont droit à ce même traitement auront droit à 5000 tonnes.

Egalement quand en mars 1933 l’Allemagne eût relevé le droit sur les fromages de 30 Rm à 90, elle fut obligée de maïntenir à la Finlande un contingent de 19.100 quintaux aux droits consolidés dans l’accord germano-finlandais de 20 Rm. Tous les pays bénéficiaires de la clause de la nation la plus favorisée se voyaient aussi octroyer un contingent égal de 19.100 quintaux aux droits réduits, ce qui permettait d’atténuer légèrement les effets d’un si brutal relèvement de droits.

Toutefois ce genre de raisonnement est possible, quand il ne s’agit que d’une mesure d’une aussi faible envergure. On pourrait lui objecter, il est vrai, que de pays qui n’exportera que son contingent à droits réduits, se trouvera favorisé par rapport aux pays qui auront expédié une certaine quantité supplémentaire, aux taux plus élevés. En effet, la moyenne de leurs exportations aura eu dieu à un tarif douanier supérieur au tarif réduit, tandis que la moyenne des exportations du premier pays aura été effectuée intégralement au tarif réduit.

Rien n’est donc plus facile que de chercher des subtilités dans l’application de la clause de la nation la plus favorisée, et c’est pourquoi celle-ci ne doit pas être effectuée d’une façon tout à fait rigide. Cette clause est surtout une clause de bonne foi : c’est dans son es-

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prit qu’elle doit être respectée, et non dans sa lettre ; autrement il serait trop simple de créer des spécialités ou des catégories telles qu’en apparence on soit hors de son jeu. L’exemple de la spécification de l’altitude des pâturages dans lesquels devaient paitre les vaches importables en Allemagne n'est-il pas un exemple typique de ce qu’on peut faire quand on veut violer l’esprit de la clause tout en respectant la lettre ?

C’est du reste ce que remarquait le Comité Economique de la S. D. N. qui, le 25 septembre 1930, écrivait qu’il s'agissait de savoir si l’octroi de contingents identiques à tous les pays intéressés est compatible avec « L'ESPRIT de la clause de la nation la plus favorisée ».

De plus, le Comité économique reconnaissait qu’il ne convenait pas de se livrer à une interprétation dogmatique et rigide de cette clause, et qu’il serait imiprudent de condamner, dans la gravité de la situation actuelle, des arrangements d'ordre partiel (il visait l’aide à accorder aux pays d'Europe Centrale). Il convenait donc d’après le Comité, d'admettre un peu de souplesse dans l’application de cette clause, tout en évitant un trop grand relachement du principe, qui le désagrégeraït (1).

Quand donc en France on fut amené à procéder, non plus à des contingentements douaniers, mais à un système beaucoup plus généralisé de contingents d’importation, on chercha à rester dans le cadre de la clause de la nation la plus favorisée. Et il apparut tout d’abord qu’il était absolument impossible, sous peine d’effectuer les plus grandes injustices, d'utiliser le mode, que nous

(1) Voir Rapport à la deuxième Commission du Comité Economique,septembre 1930.

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appellerons allemand, de contingents numériquement égaux. On se rallia à un principe de proportionnalité (2), c’est-à-dire on considéra qu’il convenait d’assurer à chaque pays un contingent proportionnel à ses importations antérieures. Ce régime, calculé sur des chiffres, semblait également éviter tout arbitraire. Il est clair toutefois, que si la répartition avait une apparence de logique, la fixation du contingent était entachée d’arbitraire, puisque les pourcentages que l’on reconnaissait à chaque pays variaient suivant les années qu’on allait considérer comme base. On essaya de corriger cet arbitraire en matière de contingents agricoles (nous rappelons que ce sont les premiers produits dont les importations aient été contingentés, et nous devons ici faire une exception pour les vins, qui au début n’ont pas fait l’objet d’une répartition mathématique entre pays), en étendant la période de référence sur un grand nombre d’années (1927-1931 en l’espèce) et en affectant les importations effectuées au cours de la période supposée normale 1927-1930, d’un coefficient supérieur à celui dont on affecta les importations effectuées dans la période 1930-1931.

Chaque pays se trouvait avoir, plus ou moins, conservé dans le commerce global avec la France, le rang qu’il possédait avant, et c’est dans le maintien de ce rang que l’on fit, en France, consister le respect de la clause de la nation la plus favorisée, qu’on aurait dès lors pu appeler avec juste raison le principe de la nation la plus « défavorisée », personne ne pouvant se

plaindre d’avoir une situation inférieure à un autre

(2) Voir également J. Weiller (op. cit. : Principes et répercussions du contingentement des importations.

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pays. Toutefois les exigences des mathématiques dûrent quelquefois céder la place aux impérieuses nécessités des faits, quand il fallut tenir compte des prohibitions sanitaires qui, existant quelques années auparavant à l'encontre de certains pays, les avaient privés, notamment de toutes importations antérieures de bestiaux, ou de viandes abattues. Ces pays réclamèrent l’octroi d’un contingent. Ils avaient le droit de n'être plus évincés du commerce avec la France, leur cheptel étant maintenant guéri et il fallut donc trouver une possibilité de leur allouer un pourcentage quelconque.

Cette répartition des contingentements agricoles par pays déterminé, si elle semble conforme au respect des stipulations du droit international, n’en présente pas moins au point de vue économique, un inconvénient considérable. Elle tend, en effet, à cristalliser des courants commerciaux sur une base ancienne. Elle oblige un importateur à ne se procurer de la marchandise que dans les pays où il s’en est procuré au cours des années antérieures, même si les conditions de production ou de prix ont changé. Elle méconnaît donc le grand aspect dynamique du commerce international, qu’elle fige dans une phase statique. Elle force les courants commerciaux à conserver la figure qu’ils ont eue à un moment donné, et projette donc ainsi dans l’avenir un aspect du passé. On peut donc faire à ce principe, le grand reproche de ne pas permettre le développement des situations particulières nouvelles. La rigueur et l’aspect anti-économique de cette méthode se révélèrent quelques mois plus tard, quand de nombreux pays furent amenés à suspendre leurs paiements à l’étranger, et que des caisses de compensations furent établies avec eux. L'intérêt du re-

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couvrement de nos créances bloquées dans ces pays principalement agricoles aurait dû nous pousser à développer nos importations en provenance de ces pays, et par conséquent à avoir assez de souplesse dans notre régime de contingentement pour ce faire. D’autre part, ce compartimentage forcé des importations aboutissait à donner au pays détenteur du contingent un monopole de fait, ce qui ne sera pas sans effet sur les prix des denrées, surtout dans cette manière des produits agricoles, où les cours ont un caractère mondial, et présentent par conséquent une sensibilité extrême. Nous retrouverons ce problème quand nous étudierons d’une façon générale l'effet du contingentement sur les prix.

Mais on peut même se demander s’il convenait d’appliquer, en matière de répartition des contingents, la clause de la nation la plus favorisée (1). Au début de la période d’application de ce néo-protectionnisme, quand la France était encore pratiquement le seul pays à s’y adonner, il semblait difficile de procéder autrement. Pour le faire adopter par les pays étrangers, sans qu’on ait à redouter de leur part des représailles qui viendraient frapper notre exportation, la seule méthode était encore de leur garantir, d’une part que ce régime n’était que provisoire et d’autre part que personne ne viendrait, à l’aide de ce régime, faire une concurrence

(1) Nous devons signaler à ce propos, qu’une solution radicale de la question eut été de ne pas répartir les contingents, mais de fixer un chiffre global maximum d’importations en France d’un produit déterminé, à l’intérêt duquel la libre concurrence aurait joué entre importateurs. Mais il aurait fallu organiser pour cela toute une procédure de délivrance de licences d’importation par les administrations françaises. C’eût été en quelque sorte la renaissance du régime de l’économie de guerre, de la loi de 1916. On préféra ne pas s’y exposer.

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déloyale aux autres pays, et s'emparer, grâce à un trai-

tement préférentiel quelconque, des débouchés qu’ils s'étaient acquis sur le marché français. C’est seulement en continuant à garantir aux pays étrangers le traitement de la nation la plus favorisée, que nous pouvions à notre tour espérer continuer à profiter, pour nos exportations, du traitement de la nation la plus favorisée. Et depuis, dans toutes les critiques qui se sont élevées contre cette fameuse clause, qu’on accusa à nouveau d’être responsable de tous les maux (2), on oublie trop souvent que nous en profitions nous-même largement pour nos exportations de vins ou de soïeries notamment.

Enfin cette clause était inscrite dans les accords commerciaux, et quel qu'était le désir qu’on aït de tourner ces accords établis dans une période de libéralisme économique, on ne pouvait pas ne pas en tenir compte. Mais il en est d’elle, comme de toutes les stipulations de droit international. Un grand principe domine ce Droit, c’est celui de la réciprocité. « Hanc veniam petimus damusque vicissim », et si nous concédons la clause, c’est pour en jouir à notre tour. Or nombreux furent les pays qui par la suite, furent amenés à prendre des mesures de restrictions des importations, soit par voie de fixation de contingents quantitatifs, à l’instar de la France, soit par voie d'action sur la délivrance de devises (voir partie II de cet ouvrage) et qui rompirent délibérément avec la clause de la nation la plus favorisée, en prétextant qu’elle ne concernait que les stipulations tarifaires des accords, mais qu’en matière de

@)Et il n’y a qu’à voir à ce sujet , tous les vœux émis par les Chambresde commerce ou groupements économiques. Pas un qui ne demande la suppression de la clause de la nation la plus favorisée.

« protectionnisme anormal », on se trouve eo ipso en dehors du jeu des accords établis pour des périodes normales, et que par conséquent la clause n’a plus sa raison d’être.

Il se produisait alors une rupture d’équilibre en continuant à faire automatiquement et unilatéralement bénéficier de tous les avantages qu’on pouvait être amené à concéder à un pays quelconque, d’autres nations qui elles établissaient des discriminations de traitement. Aussi n’est-il pas surprenant que les groupements économiques les plus modérés (c’est-à-dire ceux qui ne demandaient pas la dénonciation brutale de tous les accords, et le repliement complet sur le marché national, en sacrifiant toute l’industrie d'exportation) aient quand même revendiqué eux aussi la suppression de l’application inconditionnelle et illimitée de la clause, et son remplacement par un système de réciprocité de traitement, c’est-à-dire de faire de toute concession à un pays donné l’objet d’une contrepartie consistant en une facilité quelconque. Au lieu d’une réciprocité théorique et illimitée, que devait être le libre jeu de la clause de la nation la plus favorisée, on envisageait une réciprocité de faits. C’est dans cet esprit que le Ministre du Commerce, Julien Durand, pouvait dire, en essayant de définir ce que serait la politique commerciale de France : «Nous nous orientons vers une politique de réciprocité, non pas des échanges, mais de traitement.

Par là même, il mettait en même temps fin à une regrettable confusion trop souvent formulée par des groupements économiques, et qui sous le vocable de réciprocité envisageaient un strict nivellement de la balance commerciale pays par pays, de telle sorte que nous

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aurions plus dû importer d’un pays pour une valeur supérieure à celle de ses achats en France (1). Il y avait une dangereuse méconnaissance, dans cette théorie, non seulement des plus élémentaires principes de l’économie politique, mais même des conditions matérielles dans lesquelles pouvait et devait s'exercer le commerce mondial. Cette confusion ne s’expliquait, à vrai dire, que par la mystique du troc, ce procédé primitif de commerce, en vigueur au moment où n’existaient encore ni la « Geldwirtschaft » ou économie monétaire, ni encore moins la « Kreditwirtschaft» ou économie fiduciaire, suivant les stades de la vie économique d’après les sociologues allemands. L’ébranlement du crédit, et les difficultés monétaires redonnèrent en 1932 une très importante vitalité aux échanges directs en marchandises (dont l’exemple le plus frappant que tout le monde a encore en mémoire est l’échange de blé américain contre du café brésilien, effectué par le Farm Board et l'Etat de Sao Paulo). Toutefois ces procédés que nous retrouverons par ailleurs, quand nous étudierons l'influence des restrictions au libre commerce des devises, ne pouvaient qu’amener upe regression considérable du volume du commerce mondial. L’examen des statistiques du commerce extérieur des principaux pays en 1932 en est une illustration évidente.

Autre chose était la réciprocité de traitement, c’està-dire se faire octroyer en contre partie des avantages que l’on pouvait concéder à un pays déterminé, des facilités d’exportations correspondantes. Bien que discu-

(1) Soulignons du reste qu’une telle formule, telle que « j’achéte à qui m’achète » n’aurait de sens vraiment pratique que dans un régime de monopole du commerce extérieur, où l'Etat est effectivement le maître d’orienter ses achats là où il veut.

table également du strict point de vue de la doctrine économique, il convient de constater que dans la constellation que prenait peu à peu le commerce mondial, cette attitude devenait logique, étant donné que dans beaucoup de pays, les contingentements étaient devenus un simple moyen de négociation et de pression.

L'exemple italien n’en est pas le moins frappant.

On pouvait donc très logiquement être amené à se demander si, continuer à appliquer unilatéralement la clause de la nation la plus favorisée n’équivalait pas à faire figure de dupes ?

Nous n’avons jusqu’à présent raisonné qu’en prenant comme exemples les contingents de produits agricoles. Il est clair que les mêmes critiques, et les mêmes arguments peuvent être utilisés, si on examine la situation industrielle. Toutefois dans le domaine industriel, il était plus facile de présenter les contingentements comme un essai de régularisation des marchés, et c’est cet aspect qui va donner aux décrets contingentant les importations de produits industriels un caractère spécial, que n’ont pas les contingents agricoles.

Dans ce même discours auquel nous venons de faire allusion, le Ministre du Commerce établissait une distinction entre les contingents qui résultaient d’une décision autonome du Gouvernement, et ceux qui étaient établis par voie contractuelle, après une entente entre les industriels intéressés. L’existence d’une telle entente semblait signifier que tout l'arbitraire d’une décision autonome du Gouvernement était exclu, et que celui-ci n'avait fait que donner la force exécutoire à un contrat librement consenti entre les parties. Le Gouvernement français semblait ainsi parfaitement en harmonie avec

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