TROISIÈME PARTIE

APPRÉCIATION DES MESURES NOUVELLES. — QUELLES REFORMES POURRAIT-ON ENCORE ENVISAGER ?

I° Appréciation des mesures nouvelles

L'équilibre budgétaire si nécessaire à l'heure actuelle se trouve donc rétabli par cet ensemble de mesures financières qui réalise un milliard d'économies et crée plus de 3 milliards de recettes nouvelles, tant par l’application du double décime que par le remaniement de diverses taxes, en vue d'améliorer le mode d’assiette et de perception ou de réprimer une fraude trop active.

Il est cependant nécessaire, avant d'examiner les possibilités qui s'offrent encore en matière fiscale à l'initiative du législateur, d'étudier l'opportunité et les avantages des dispositions principales de la loi du 22 mars comme aussi leurs inconvénients, inhérents d'ailleurs à toute aggravation sensible des impôts établis.

40 Avanraces. — L’acuité de la crise financière au début de 1924 était pour le Parlement un motif impérieux pour recourir à des mesures simples, d’un effet rapide, et à cet égard la majoration du double décime, pièce essentielle du système nouveau, semblait particulièrement avantageuse. En effet, il n'existe plus actuellement d'impôt nouveau à grand rendement ; d’ailleurs l’effort fiscal n'avait pas pour seul but de combler le déficit budgétaire, mais devait fournir sans retard à la trésorerie les

sommes qu'elle réclamait, si bien que la création d’un impôt au recouvrement différé par de trop longs travaux d’assiette ou des mesures d'exécution trop compliquées ne répondait pas aux nécessités du moment.

Au contraire, le double décime, d’un rendement immédiat et presque mathématique, facile à établir sans études préalables ni personnel supplémentaire, excluait les tâtonnements d’une fiscalité nouvelle, et permettait seul au Gouvernement d'établir son projet sans aucun délai, comme au Parlement de voter immédiatement le principe de l'effort nouveau.

C'est ce moyen, un peu simpliste il est vrai, qui devait donner à l’étranger l'impression du sacrifice immédiat, et rétablir la confiance dont la diminution exerçait sur le franc une si fâcheuse influence ; grâce à lui, il n’est plus possible de reprocher au contribuable français de supporter une charge insignifiante puisque le taux de l'impôt général sur le revenu croît maintenant plus vite que celui, fortélevé déjà, de l'income-tax, qui a servi longtemps de modèle en la matière.

20 Inconvénients. — Mais de l’avis même des rapporteurs des Chambres : « Les moyens financiers ainsi demandés d'extrême urgence n’ont que le caractère d'expédients sans avenir ; ils ne peuvent se réclamer d'aucune politique financière vraiment digne de ce nom... Les économies mises à part, tous les autres moyens ne peuvent constituer une restauration durable de la politique financière de la France. » Cetle augmentation de tous les impôts, sans autre transformation que des changements de détail, loin de remédier à leurs défauts individuels et à la répartition défectueuse des charges publiques, aggrave en effet les injustices inévi- : tables et la mauvaise incidence des taxes récemment instituées.

La remarquable simplicité du double décime est plus

apparente que réelle, puisque M. Bokanowski, dans son rapport à la Chambre du 8 février 1923, alors que le Gouvernement proposait pour la première fois le double décime, a pu dire : « simplicité trompeuse, car dès que l’on aborde l'examen des propositions de fond, apparaissent aussi les difficultés et les impossibilités du doublement pur et simple, automatique et brutal du décime complémentaire sur la plupart des impôts existants. »

En outre l'harmonie qui, dans tout système fiscal bien ordonné, doit régner entre les impôts directs et indirects, se trouve rompue par cet expédient. On reconnait en général que la proportion des impôts indirects, plus lourds à ceux qui ont moins de ressources, est trop élevée en France. Appliquer automatiquement une majoration de 1/5 à tous les impôts, c’est exagérer cette mauvaise répartition, en aggraver l'injustice, parce que le taux de l'impôt plus élevé sera moins facilement supporté par le pauvre. Et en février 1923, M. Bokanowski disait à ce sujet : « Le Parlement ne pourrait accepter que, par une mesure brutale, on aggravât uniformément tous les impôts, ceux qui sont supportables et ceux qui ne le sont pas. »

Des nécessités inéluctables ont fait adopter néanmoins le double décime ; mais la loi nouvelle n'élargissant pas la base de l'impôt, c’est l’ensemble des contribuables anciens qui supportera en définitive le rehaussement des droits, sans que le reste de la population soit appelé à participer aux charges publiques d’une façon plus effective. Les masses urbaines, salariés de tous ordres, industriels, commerçants, qui ne peuvent échapper à l'impôt sur le revenu cédulaire et général, subiront du fait du double décime une lourde surcharge, sans compensation aucune de la part des populations rurales qui en resteront à peu près affranchies. Le privilège dont jouit — en fait — l’exploilation agricole, qui a déjà soulevé maintes protestations, va se

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trouver encore aggravé, car l’agriculture continuera à jouir d’une exemption presque complète, tandis que les autres branches de l’activité seront surtaxées. Et l’avantage dont elle bénéficie est loin d'être négligeable, puisque, selon les méthodes d'évaluation, le commerce paie de 2 fois 1/2 à 9 fois plus d'impôts et que, pour un même revenu de 20.000 francs le taux de l'impôt qui atteint 6,85 0/0 pour le commerçant ,n’est que de 0,670/0 pour l'agriculteur (sous le régime de la loi de 1920).

Dans le même ordre d'idées la Done mobilière (titres et valeurs) déjà grevée de taxes multiples, sera immédiatement surchargée, tandis que la propriété foncière, qui jouit d'un régime de faveur en payant l'impôt sur les estimations antérieures à la guerre, ne supportera un prélèvement équivalent qu'au fur et à mesure de la révision des évaluations que la loi nouvelle prescrit dans un bref délai, mais qui, en pratique, ne pourra être achevée avant un temps assez long. L’inégale répartition des charges entre ces deux branches de la fortune nationale, qui existe déjà et oppose trop souvent les unes aux autres diverses classes de citoyens, sera donc accentuée par le double décime, qui ne remédie pas non plus aux superpositions de taxes, nombreuses dans notre régime fiscal.

— En second lieu, et ce n’est pasle moindre inconvénient, l'augmentation des impôts offre le danger d’aggraver encore la vie chère; donc de ralentir le développement économique du pays et par contre-coup d’entrainer un nouveau déséquilibre du budget général. Le double décime est une mesure si simple qu'on ne s’est pas inquiété de sa répercussion qui sera sans doute une augmentation du prix de la vie. En effet, les producteurs, commerçants et industriels, rejettent aussitôt sur l'acheteur toute charge nouvelle; et comme les marchandises passent par une

tire

foule d’intermédiaires qui tous majorent leurs prix du montant de leurs impôts augmenté d’un certain pourcentage, c'est en définitive le consommateur qui subira presque seul le poids de l'effort fiscal nouveau.

Cet accroissement de la cherté de la vie, en engendrant une foule de maux économiques et sociaux, risque de provoquer en outre une crise de sous-consommation et des moins-values budgétaires, au lieu des remarquables plusvalues de 1923, car le régime fiscal actuel est étroitement, lié à la prospérité publique.

Pour les particuliers dont les ressources, loin d'augmenter, vont diminuer dans la mesure où les impôts les frapperont davantage, la hausse du prix de la vie sera une cause de souffrances, et plus que toute autre, la classe moyenne, composée de petits rentiers, retraités, employés, chefs de famille nombreuses, qui ne peuvent guère augmenter leurs revenus, se trouvera atteinte. Les travailleurs, eux, obtiendront sans doute des rehaussements de salaires; mais ceux-ci ne suivent pas exactement les fluctuations des prix, ce qui forcera la masse des consommateurs à restreindre ses achats et à diminuer sa consommation. De ce ralentissement des transactions, consécutif à la mise en vigueur du double décime, peut naître comme en 14920 une crise économique avec arrêt de la production et chômage.

En tant que consommateur, l'Etat, comme les individus, supportera la hausse des prix pour toutes ses dépenses de matériel et de personnel, si bien que les crédits budgétaires nouveaux absorberont immédiatement une partie des recettes supplémentaires. En outre, le ralentissement de la consommation et des affaires affectera indirectement les revenus publics par les moins-values sur diverses taxes : impôt général sur le revenu, bénéfices industriels et comincrciaux, taxe sur le chiffre d’affaires, impôts in-

directs. Et en définitive le budget, loin de bénéficier des ressources nouvelle escomptées, peut voir disparaître certaines plus-values que l’on constatait depuis quelques mois.

— Enfin la loi nouvelle entraine les inconvénients et les dangers inhérents à toute fiscalité excessive. Si l’augmentation des impôts à caractère somptuaire, très productifs et faciles à percevoir — alcool, tabacs, aulos, cercles, billards, gardes-chasse, etc... se justifie aisément, encore faut-il en user avec mesure, et ne pas atteindre le point où la matière imposable disparaît par restriclion volontaire. (Tous les tarifs avaient déjà été sérieusement majorés en 1920.)

Mais en ce qui concerne les autres droits, de l'avis de M. Bérenger: « dans son double effort de compression et de fiscalité, l'Etat français est bien prêt d'avoir atteint la limite au delà de laquelle s’affaiblirait la puissance de la productivité et le rayonnement de la nation française dans le monde ». Déjà en 1920 il semblait difficile d'augmenter, sans danger pour la prospérité nationale, le taux des impôts existants, qui sous le régime de la loi du 25 juin atteignait 15 à 20 0/0 pour les valeurs mobilières 30 0/0 avec les centimes pour la propriété foncière et pouvait aller jusqu’à 50 0/0 pour l'impôt général; et M. Bokanowski disait alors : « toute augmentation! des taxes fiscales ferait courir à la richesse nationale un péril grave et serait susceptible de déterminer, dans toutes les branches de la production, le découragement et la mort. » La gravité des circonstances à fait passer outre à ces sages recommandations, mais il est à souhaiter que les mesures nouvelles soient de peu de durée, pour que le pays n'ait pas à s’en repentir.

De plus l'élévation des taux, notamment en matière d'impôt sur le revenu et surles successions, provoque des

fraudes nombreuses par l'attrait des gains illicites mais élevés, et favorise les envois de capitaux hors du territoire national, au détriment de l’activité économique du pays. L'expérience prouve que les tarifs excessifs encouragent les évasions fiscales par des moyens sans cesse perfectionnés, que l'administration peut dificilement déjouer, par suite de son organisation encore insuffisante. Le législateur cherche sans doute à prévenir cette tendance fâcheuse par l’aggravation des peines, et par une répression exemplaire des déclarations inexactes ou des dissimulations faites sciemment, lorsqu'elles viennent à être découvertes. La loi du 22 mars 1924 allant plus loin dans cette voie que les textes précédents, a doublé chaque prescription d'un arsenal de pénalités nouvelles, applicables en cas de manquement ; ilest permis cependant de se demander si les sanctions envisagées suffiront à assurer une rigoureuse et sincère application des dispositions légales.

Il ne faut pas perdre de vue que la fiscalité devient rapidement tracassière, et la loi nouvelle n’est pas sans occasionner au contribuable une gêne sérieuse, tant par les déclarations et formalités nombreuses qu'elle lui impose que par les mesures de contrôle qu’elle a multipliées. La principale innovation en cette matière, le bordereau de coupons, présente de notables inconvénients et risque d’entraver les opérations de banque et la libre transaction des valeurs mobilières, si nécessaires à la diffusion et au classement des titres, et à la répartition des capitaux dans les entreprises nationales.

Le bordereau apparaît, aux yeux du public, comme un mode de vérification incommode, et risque d'accroître la méfiance et la répugnance des contribuables envers l’impôtsur le revenu qu'on ne saurait remplacer actuellement ; cette formalité particulièrement impopulaire auprès des petits

épargnants, possesseurs de quelques titres qui devront désormais, pour encaisser leurs coupons, établir un écrit et faire confaître leur identité, est donc susceptible d’entrainer un exode et une raréfaction des capitaux. Mais en outre, le bordereau s’il rend la fraude difficile au petit contribuable, laisse aux possesseurs de gros revenus la possibilité de tourner la loi en faisant percevoir leurs coupons par des intermédiaires nombreux, ou en acquérant des titres de pure spéculation auxquels n'est attaché aucun dividende, mais pour lesquels le bénéfice consiste en une différence rémunératrice entre le prix d’achat et le prix de vente ; la vogue de telles valeurs n’est d’ailleurs favorable ni au Trésor, ni au développement industriel du pays.

En outre le bordereau, dont l’établissement impose aux banques une responsabilité nouvelle, apparaît comme un instrument difficilement utilisable, par suite du travail de regroupement et de classement qu'aura à exécuter le service de l'assiette afin de déterminer le revenu individuel des redevables. Le nombre des bordereaux qui pendant cinq ans s’entassseront dans les banques, accru par les efforts des contribuables pour faire toucher par des tiers en des lieux différents, rendra leur application difficile, et illusoires les recherches de l’administration des contributions directes, puisque celle-ci ne peut déjà faute de temps et de personnel puiser auprès de l'enregistrement, des mairies, des sociétés, des tribunaux, les indications qui peuvent lui être utiles et que les lois existantes lui donnent le droit d'exiger. Il est à craindre que l’utilisation des renseignements extraits des bordereaux, qui donneront lieu à de nombreux échanges de correspondances dé contrôleur à contrôleur, n’exige la création de fonctionnaires nouveaux et n'occasionne des charges pour l'Etat, sans parler des dépenses supplémentaires de personnel et de matériel des banques, que supporteront en définitive

les porteurs de valeurs mobilières. En pratique l'Administration ne pourra procéder à des vérificetions que par épreuves, en faisant des exemples ; mais alors le bordereau peut devenir un instrument dangereux et arbitraire, sans avoir d'efficacité réelle sur l’ensemble des recouvrements.

Toutes les mesures de contrôle se concentrent en définitive sur les possesseurs de valeurs mobilières, qui semblent . vus avec méfiance par le législateur et font contraste avec les propriétaires fonciers, taxés encore sur les évaluations cadastrales de 1914 ; les citoyens qui ont épargné sont pourtant dignes d'intérêt, tant par les aléas qu'ils courent — la guerre l'a bien montré — que par l'aide qu'ils apportent aux entreprises privées et à l'Etat lui-même, qui maintenant encore ne saurait se passer de leurs capitaux.

Une taxation exagérée du capital en‘formation, doublée d'un recouvrement incommode, risque de décourager le travail et l'épargne, résultat déplorable à une époque où le rétablissement de l’ordre dans les finances dépend plus que jamais de la reconstitution des capitaux détruits et de la fortune nationale.

Le contribuable français est attaché avant tout à son indépendance. Aussi l'élévation des tarifs, si elle tend vers une confiscation véritable pour les revenus ou successions de quelque importance, peut détruire à la longue l'esprit d'économie et favoriser la prodigalité, tarissant les sources futures de richesse, pour la création desquelles le respect de l'héritage est nécessaire.

Il est en matière d'impôts un point qu’il convient de ne pas dépasser sous peine de nuire au développement économique. L'augmentation des tarifs, l’aggravation de la fiscalité sont survenues alors que le système fiscal ne rendait pas tout ce qu’on était susceptible d’en tirer. C’est peut-être par là qu’il eût été nécessaire de commencer.

IL — Réformes fiscales nouvelles que l’on peut envisager

Sans doute la réforme du 22 mars 1924 représente une louable tentative pour assurer le redressement du change, hâter le rétablissement financier, l'équilibre des budgets, la fin de la vie chère ; et il était évidemment difficile de trouver une autre mesure que le double décime. Nous avons vu qu'on ne peut sans danger majorer davantage les tarifs d'impôts. On ne peut non plus envisager une refonte complète du système fiscal qui, s’il heurte les habitudes du contribuable français, semble irremplaçable, aucun autre ne paraissant susceptible de procurer des ressources équivalentes. Enfin il n'existe guère de matières imposables disponibles à part le capital et l’enrichissement (taxe sur les plus-values) dont la taxation reste bien aléatoire et difficilement réalisable ; tout au plus pourrait-on rechercher une meilleure répartition des éléments taxables entre l'Etat et les collectivités secondaires.

Malgré cela il reste encore de nombreux perfectionnements à réaliser dans nos finances publiques, pour développer les ressources bugétaires et couvrir plus facilement les dépenses. Les réformes qui s'imposent sont de deux ordres :

Elles comprennent en premier lieu et dans un délai très bref, une politique d'économies plus strictes encoré que celles prévues par la loi et en même temps le perfectionnement de l'assiette des principaux impôts en vue d'une perception plus exacte et d’un recouvrement plus parfait — ceci pour augmenter les recettes par un rendement meilleur des taxes existantes, puisqu'on ne peut en créer d’autres. L'amélioration des pratiques budgétaires permettrait en même temps un meilleur emploi des deniers publics. Mais

par la suite il importera surtout de réaliser, par une étroite collaboration entre l'Etat et les particuliers, le complet rétablissement de la prospérité économique sur laquelle s’édifie la fortune publique.