Hor., Od., I

politiques d'après les lois respectives qui leur ont été assignées.

On ne peut dans une étude comme celle-ci concevoir une plus haute ambition que d'indiquer la nature et les termes de la question et de faire comprendre par quelques traits principaux ou du moins par quelques fragments le fonctionnement de ces institutions.

5. Sous beaucoup de rapports et sous les plus essentiels, les deux nations conservent, avec une fidélité qui s'accroît peut-être au lieu de diminuer, les traits de ressemblance qui existent entre une mère et une fille.

Toutes deux veulent le self-govemment , et , quelque graves que soient les imperfections qui existent sous ce rapport chez l'une ou l'autre ou chez toutes les deux, ce sont elles qui, entre toutes les grandes nations du monde, se sont le plus effectivement approchées du but véritable de la politique rationnelle.

Elles se réunissent également dans cette idée commune que la force que possède tout gouvernement doit être constamment appuyée et pour ainsi dire éclairée par la pensée traduite parla parole et par les écrits. Les gouvernants, au temps de saint Paul, « portaient l'épée » (Rom., xiii, 4). Ils portaient l'épée, comme le dit l'Apôtre, avec la mission de bien gouverner; mais il ne dit ni qu'ils eussent le devoir, ni qu'ils eussent l'habitude de prouver par le raisonnement qu'ils gouvernaient bien. Nos deux gouvernements, de quelque façon qu'ils agissent, doivent donner les raisons de leur conduite : non pas des raisons qui puissent con-

vaincre les esprits déraisonnables, mais des raisons de nature à satisfaire la moyenne des esprits et à les porter ainsi à suivre d'un commun accord une ligne de conduite qui est souvent sage, bien qu'elle ne le soit pas toujours, mais qui, lors même qu'elle ne l'est pas, a en elle-même de quoi corriger ses propres erreurs avant qu'elles atteignent des proportions intolérables. Ce ne sont pas seulement des gouvernements qui ont la force ; ce sont aussi des gouvernements de persuasion.

6. Il existe entre les deux nations bien d'autres points communs non moins essentiels qui ressortent de leurs institutions. Toutes deux préfèrent le côté pratique au côté abstrait. Elles tolèrent les opinions, sans autres réserves que ce qu'exige l'intérêt de la décence publique : elles veulent n'employer la répression que contre les actes, en laissant à la pensée une entière liberté. Elles attachent le plus haut prix à la liberté pour elle-même. Elles tiennent à apprendre aux citoyens à compter sur eux-mêmes ; elles considèrent le self-help comme infiniment supérieur à l'assistance sous toute autre forme ou plutôt comme la seule forme d'assistance qui ne soit pas constamment ou périodiquement contestée et obligée de se justifier. Elles se défient delà centralisation du pouvoir et la repoussent ; elles aiment les libertés municipales, locales et même paroissiales non seulement comme l'école à laquelle se forment çà et là des hommes capables, mais comme l'école des vertus publiques et de l'esprit d'indépendance. Elles regardent la publicité comme l'atmosphère naturelle de la vie politique ; elles

estiment qu'elle peut seule, par la libre circulation, mettre en commun toutes les opinions pour le bien général, et tenir dans un équilibre habituel et pacifique les droits et les prétentions de chacun. Il serait difficile de trouver deux autres nations offrant à la fois autant de traits communs et de traits distinctifs que nous venons d'en indiquer dans cette énumération probablement incomplète.

7. Il y avait toutefois de puissantes raisons pour que l'Amérique ne devint pas une copie de l'Angleterre. En passant d'une île exiguë sur un continent presque sans bornes, les colons modifièrent profondément leurs idées aussi bien que leurs conditions d'existence, en ce qui concernait le plus important et le plus considérable des faits sociaux, la possession du sol. En Angleterre, l'inégalité forme la base de l'édifice social. En Amérique, c'est un produit tardif, accidentel, inavoué, non de la tradition, mais de l'industrie et de la richesse, qui se développe avec elles, au fur et à mesure de leur développement irrégulier et nécessairement inégal. L'idée d'hérédité, qui réside comme une idée fondamentale dans le cœur des Anglais et qui soutient celles de nos institutions qui l'expriment plus qu'elle n'est soutenue par elles, était complètement absente du bagage intellectuel et moral que nos colons emportèrent au delà de l'Atlantique ; il semblait que ce fût un article oublié dans le connaissement du vaisseau qui les portait. L'égalité combinée avec la liberté et renouvelable de génération en génération, comme un bail dans Jequel sont stipulées des échéances successives, formait la base de

leur credo social. En vain a-t-on cherché, par des organisations telles que celles auxquelles Baltimore et Penn attachèrent leurs noms, à modifier l'action des forces toutespuissantes qui avaient créé cet état de choses. L'esclavage lui-même, chose étrange, ne réussit pas à modifier la théorie, quoiqu'il ait introduit dans la pratique un monstrueux solécisme. La Nouvelle-Angleterre n'a pas enfanté un repu-

Jblicanisme plus énergique que les Etats à esclaves du Sud, qui ont produit un si grand nombre des grands hommes d'État de l'Amérique.

8. On peut dire que ce fut le Nord et non le Sud qui compta le plus grand nombre de colons et qui fut le centre de ces influences morales dominantes qui donnèrent à l'ensemble du pays son atmosphère politique et morale. Le type de l'Américain ne fut emprunté ni au récusant du Maryland ni au cavalier de la Virginie, mais au puritain de la Nouvelle-Angleterre, et ce type eût été complètement difiërent si la colonisation avait eu lieu deux siècles ou même un siècle plus tôt. Ni la période des Tudors ni même la période des Plantagenets n'aurait pu lui donner cette forme particulière. La réforme a exercé à cet égard et sous plus d'un rapport une influence décisive.

9. Avant cette grande époque, les forces politiques du pays se résumaient dans le monarque d'un côté, et le peuple de l'autre. Dans le peuple, si l'on excepte le courant latent du lollardisme, on trouvait une grande homogénéité en tout ce qui touchait aux rapports des gouvernants et des gouvernés. En ce qui concernait la déposition des souve-

rains, la résistance aux abus, rétablissement des institutions pour la défense de la liberté, le pays n'était pas divisé en deux partis. Mais, avec la réforme, un dualisme nouveau se développa rapidement chez nous. Le dualisme n'était pas assez violent pour briser l'unité nationale, mais il était assez réel et assez tranché pour que désormais il fût bien difficile à un seul individu ou à une seule classe d'hommes de représenter le caractère anglais tout entier et l'ancien, équilibre de ses forces. La rupture qui sépara l'Eglise et la nation de l'obédience romaine nous laissa à résoudre une formidable question intérieure entre l'esprit historique et l'esprit nouveau, qui, sous une forme atténuée, nous préoccupe encore aujourd'hui.' A l'exception du court règne d'Edouard VI, le pouvoir civil, sous des formés et à des degrés divers, adopta ce qu'on peut appeler le point de vue traditionnel et favorisa le développement du caractère historique plutôt que du caractère individuel de la religion nationale.

Ces éléments soutinrent l'un contre l'autre, sous les règnes des premiers Stuarts, une lutte non seulement obstinée, mais violente. Avec les Tudors s'était développée, pour des causes multiples, une grande exagération de l'idée du pouvoir royal, et cette idée ai:riva à son entière maturité sous Jacques Y^ et Charles P^ Le mouvement contraire ne fut pas moins marqué, mais il prit un caractère encore plus viril et plus résolu. M. Hallam a compris et a dit que, au moment où éclata la grande rébellion, la vieille constitution britannique n'était pas mise en péril

par un seul des partis, mais par tous les deux. Dans cette constitution mixte s'étaient autrefois harmonisées les idées de devoir religieux et de fidélité rattachée à ce sentiment religieux qui se trouvaient désormais séparées. La portion dominante et la plus vaillante des colons américains représentait cette séparation sous sa forme la plus extrême, et ils avaient écarté de Fensemble d'idées qu'ils emportaient au delà des mers tous ces éléments d'anglicanisme politique qui dans notre pays attribuent à l'aristocratie la première place après la liberté. L'Eglise et l'Etat les avaient également repoussés , et leur réaction violente contre cette exclusion était l'œuvre de leur nature tout entière, celle du croyant comme du citoyen. Tout ce qui était démocratique dans la politique de l'Angleterre, tout ce qui était protestant dans sa religion fut apporté par eux, sous une forme accentuée et exclusive, sur un sol et sur une scène singulièrement propres au développement de ces idées.

10. C'est l'honneur de la monarchie britannique d'avoir en somme franchement accepté les faits et de ne point avoir cherché à entraver, par d'artificielles et pédantesques limitations, le développement de ces jeunes Etats. Il convient de rappeler que les accusations portées par les colonies en 1776 étaient exclusivement dirigées contre le roi qui occupait alors le trône et qu'elles absolvaient par là même de tout grief tous les règnes précédents. Leur enfance avait été en réalité ce que fut leur âge mûr, libre et républicaine. Ce que nous appelons leur révolution fut,

aussi bien que la nôtre, une revendication de libertés héréditairement possédées. Ce fut une révolution conservatrice ; et de là vint cet heureux résultat que, malgré la vivacité de la lutte avec la mère patrie et avec Tesprit de loyalisme intérieur, les treize colonies conservèrent pour l'avenir, dans leur vie et dans leurs mœurs, les réminiscences de leur passé. Les deux constitutions des deux pays expriment, il est vrai, plutôt les différences que les ressemblances des nations. L'une est sortie d'un développement naturel ; l'autre a été faite de main d'homme ; on eût pu nommer l'une praxis et l'autre poiesis; l'une est le résultat d'un ensemble de tendances et d'une longue suite d'années ; l'autre est l'œuvre de la volonté d'un peuple et d'une époque. Mais, de même que la constitution britannique est l'organisme le plus délicat qui soit sorti de la longue gestation et des progrès de l'histoire, de même la constitution américaine est, à mon sens, l'œuvre la plus merveilleuse qui soit née, à un temps donné, de l'intelligence et de la volonté de l'homme. Elle a subi l'épreuve d'un siècle, au milieu des difficultés qu'entraînait une expansion d'une rapidité et d'une puissance sans exemple ; et le fait qu'elle n'a reçu dans cette période aucune modification importante a certainement prouvé la sagacité de ses auteurs et la vigueur de leur œuvre.

H. Un homme dont la vie a été en grande partie consacrée à prendre part avec d'autres au fonctionnement des institutions de son pays n'a pas eu l'occasion d'étudier attentivement et à fond les institutions des nations étran-

gères. Aussi, en examinant celles de TAmérique, craindrais-je de ressembler à l'observateur qui voudrait étudier les astres à l'œil nu. Mes observations ne peuvent être qu'en petit nombre et ne peuvent avoir qu'un caractère dmide et superficiel, elles ne peuvent que servir d'introduction à ce que j'ai à dire de mon pays natal. Je les résumerai en peu de mots.

12. L'Amérique, dont l'attitude à l'égard de l'Angleterre a toujours été franche et virile, n'a plus à redouter de nous les critiques frivoles et blessantes qui étaient autrefois en vogue parmi nous. Mais aucune des deux nations ne préfère les institutions de l'autre (ce serait d'ailleurs un mauvais signe qu'il en fût autrement), et pour notre part nous ne contemplons certainement pas la grande République avec un sentiment de pur optimisme. Nous reconnaissons que ses institutions sont merveilleusement adaptées à sa vocation particulière ; qu'elle doit être jugée non d'une manière abstraite, mais d'après les lois préétablies qui ont présidé à son existence ; qu'elle a effacé la tache avec laquelle nous l'avions mise au monde ; qu'elle aborde bravement et énergiquement le problème qui consiste à faire d'un continent un Etat , et qu'elle conserve avec amour les antiques traditions de l'Angleterre qui sont en vérité et sans réserve autant et aussi bien les siennes que les nôtres. Ce qui peut-être étonne le plus les habitants de la mère patrie, c'est de voir que les Américains laissent continuellement troubler leur existence tout entière par la préparation des élections présidentielles, et,

qui plus est, qu'ils portent au maximum Tintensité de cette perturbation en procédant à ce qu'on nomme un « balayage général » {clean sweep) de tous les emplois civils de tout ordre et de toute nature à chaque avènement du premier magistrat. Nous ne pouvons comprendre en quoi cette façon de procéder peut être plus rationnelle que ne le serait un usage de même genre dans ce pays à chaque changement de ministère. Notre politique est aussi différente que possible. Nous limitons à un petit nombre de personnes les révocations et les nominations qui ont lieu dans ces occasions , quoique bien souvent nos ministères nous paraissent plus éloignés l'un de l'autre par leurs tendances et leurs principes que ne le sont les présidents successifs de la grande union américaine.

13. Ce ne serait pas le lieu de discuter les phénomènes particuliers de corruption locale qui se produisent aux Etats-Unis et dont la nation prise dans son ensemble ne ressent guère les atteintes ; ni les manipulations mystérieuses des votes présidentiels qui occupent en ce moment l'attention des pouvoirs publics; ni les très curieuses influences qui s'exercent sur la politique des nègres et du Sud. Cette dernière question est le corollaire de la grande question de l'esclavage, et il est fort possible que dans peu d'années nous voyions un grand nombre de travailleurs, aussi bien dans les Etats du Sud qu'en Angleterre, donner leur appui politique à cette fraction de leurs concitoyens qui a jusqu'à la fin résisté à leur émancipation.

\h. Mais s'il y a dans notre pays des personnes qui ac-

cusent la démocratie américaine de légèreté et d'intempérance, qui lui reprochent de manquer en politique d'habileté et de sagacité, de n'avoir ni abnégation ni empire sur elle-même, qu'elles se souviennent de quelques-uns des faits les plus saillants et les plus récents de l'histoire qui pourront leur inspirer d'utiles réflexions. Nous avons en pleine paix émancipé un million de nègres ; l'Amérique en a afl*ranchi quatre ou cinq millions au milieu d'une guerre civile sanglante ; cependant l'industrie et les exportations des Etats du Sud se sont maintenues, tandis que celles de nos colonies peuplées de nègres ont péri ; le Sud jouit de toutes ses libertés, tandis que nous n'avons, hélas ! pu trouver de meilleure méthode pour rétablir l'ordre et la paix à la Jamaïque, la plus importante de nos îles, que le procédé triste et vulgaire, même lorsqu'il est nécessaire, qui consiste à abolir entièrement les institutions représentatives. 15. La guerre civile a forcé les Etats, tant du Nord que du Sud, à mettre sur pied un million et demi d'hommes et à entretenir la plus grande au lieu de la plus petite armée du monde. On craignait qu'il n'en résultât un double danger. Le premier, c'était que, la guerre venant soudainement à cesser, on ne pût se débarrasser des habitudes de la vie militaire, et que, ayant pris une prédominance générale et tyrannique, elles n'entraînassent le pays à une politique agressive ou à des actes violents et révolutionnaires. Le second, c'était qu'une caste militaire ne surgît avec ses habitudes exclusives et dominatrices et qu'elle n'exerçât sur la politique une influence funeste à la liberté républi-

caine. Mais l'événement a montré que ces appréhensions étaient également imaginaires. Les innombrables armées qu'on avait dû lever ont été immédiatement dispersées. L'exemple de Cineinnatus a cessé d'être un exemple unique pour devenir une sorte de lieu commun et comme le type d'une nation tout entière. L'énorme masse d'hommes qui venait de quitter le service militaire a repris tranquillement les habitudes de la vie sociale. Lès généraux d'hier sont devenus les éditeurs, les secrétaires, les procureurs d'aujourd'hui. La légitime défiance de l'Etat a fait revivre la maxime oubliée de Blackstone, qui dénonçait comme périlleux l'exercice d'une profession distincte des .armes dans un pays libre. L''armée permanente, que l'ardeur de la guerre civile avait fait élever à des chiffres gigantesques, est retombée avec le retour de la vie civile aux proportions d'une armée en miniature et est devenue une puissance presque invisible, à raison de sa petitesse, au milieu des puissances qui dirigent les mouvements d'une société de plus de quarante millions d'àmes.

16. Les conséquences financières de cette grande lutte ont été plus remarquables encore. Les impôts intérieurs pour les besoins fédéraux, qui, avant le commencement de la rébeUion, étaient inconnus, ont été établis, pour faire face à une question de vie ou de mort, dans des proportions qui dépassaient tous les exemples présents et passés. L'intérêt de la dette américaine est devenu le plus élevé du monde, et le capital de cette dette a atteint le chiffre de 560 millions de livres sterling. La foi et la patience du

peuple ont été soumises par là à une rude épreuve. En Angleterre, à la fin de la grande guerre avec la France, les classes qui avaient la propriété et qui dominaient le Parlement se sont immédiatement révoltées contre le gouvernement tory et ont refusé de prolonger Xincome tax même pour une seule année. Nous avons beaucoup parlé et nous parlons encore du payement de notre dette nationale ; mais soixante-trois années se sont écoulées, qui toutes, à l'exception de deux, ont été des années de paix, et nous n'avons réduit le chiffre énorme de cette dette que d'un neuvième environ, c'est-à-dire d'un peu plus de cent millions, ce qui ne représente guère qu'un million et demi par an. Telle a été la conduite d'un Etat en possession d'une savante organisation hiérarchique, célèbre pour sa sagesse et sa prévoyance et consolidé par une longue expérience. Mais l'Amérique a continué longtemps à supporter et a cruellement senti le poids inaccoutumé des taxes de guerre. En douze ans, elle a réduit sa dette de 158 millions de livres sterling, ce qui représente une réduction de 13 millions par an. Elle a fait en douze mois ce que nous faisions en huit ans : son empire sur elle-même, son abnégation, sa sage prévoyance ont été au moins huit fois supérieurs aux nôtres. Ce sont des faits qui lui font le plus grand honneur; l'histoire constatera avec surprise qu'une nation affranchie a supporté des charges que dans ce pays une classe d'élite, en possession de la représentation nationale, n'a pas osé regarder en face, et que la démocratie la plus absolue que le monde ait jamais connue a résolument réduit à ses dépens les

dettes futures de l'Etat, tandis que le gouvernement aristocratique, ploutoeratique et monarchique du Royaume-Uni s'est contenté de les léguer à la postérité. De tels faits méritent d'être publiés ; il est d'ailleurs dans nos mœurs de les constater publiquement, qu'ils soient à notre honneur ou qu'ils tournent contre nous, et quelque jour leur souvenir servira à nous faire adopter une politique plus digne de nous et de la gloire de l'Angleterre.

17. Il est vrai que nous avons quelques désavantages considérables qui vont en s'accroîssant, je le crains, et qui équivalent presque à des impossibilités. Ce n'est pas au point de vue de la puissance dans le sens ordinaire du mot. Mais, tandis que l'Amérique forme un pays presque homogène et qu'il règne une admirable division du travail politique entre les Etats pris individuellement et le gouvernement fédéral, nous sommes aujourd'hui, dans les affaires publiques, un peuple surchargé et surmené *.

Nous avons assumé les charges du gouvernement à un degré et dans des conditions de diversité sans exemple dans l'histoire ; et comme il n'a pas plu jusqu'ici à la Providence de nous douer d'une puissance intellectuelle et d'une force physique dépassant également les proportions normales, il en est résulté que nous accomplissons l'œuvre gouvernementale dans quelques-unes de ses plus importantes fonctions d'une manière très superficielle et

1. J'ai développé plus complètement ce sujet dans un article sur la mission de l'Angleterre, publié dans le Nineteenth Ceniury de septembre de cette année. W. E. G., décembre 1878.

très médiocre. Les affaires des trois Royaumes-Unis, avec leur extrême diversité de lois, d'intérêts et de condition, font du gouvernement de ces seuls royaumes une tâche plus lourde jusqu'à un certain point que celle que suppose partout ailleurs un gouvernement de trente-trois millions d'hommes civilisés. Il est probable que l'on pourrait faire beaucoup pour alléger les charges de la législature centrale par une distribution intelligente de ses charges ; mais rien n'a été fait ni même tenté sous ce rapport. Les principales colonies sont heureusement arrivées en fait à la possession du self-goiwrnment; mais la masse d'affaires qui se ratta chent à nos possessions coloniales continue à être énorme. L'empire des Indes est par lui-même une charge si lourde et exige tant de soins et de préoccupations, que, s'il constituait la seule dépendance de la couronne au delà des mers, il occuperait aisément la moyenne ordinaire de l'activité humaine. Il est notoire que ce grand sujet n'obtient du Parlement qu'une faible part de l'attention qu'il mérite. Les questions qui touchent à des individus, ou à de petits intérêts, ou à des classes, excitent chez nous un plus grand intérêt et occupent un temps plus considérable que dans aucun pays peut-être. Je puis ajouter qu'il n'est pas de pays où les intérêts de personnes ou de classes soient traités avec plus de faveur quand ils se trouvent en lutte avec l'intérêt public, et que nulle part ils ne sont plus exigeants et plus en éveil pour profiter de cette favorable disposition. La vaste extension de nos entreprises et de notre commerce nous entraîne à nous préoccuper de toutes les cir-

constances critiques qui se produisent dans les affaires des États étrangers; et les responsabilités réelles qui en résultent pour nous s'accroissent nécessairement par suite de notre tendance de plus en plus marquée à exagérer notre intérêt dans ces affaires et même à nous supposer un intérêt imaginaire dans des circonstances où nul n'en peut apercevoir que nous-mêmes et ceux de nos amis du continent qui exploitent à leur profit notre crédulité et nos craintes. Il faut d'ailleurs avouer que dans ce que je viens de dire je ne représente nullement le sentiment public. La nation n'a point du tout conscience qu'on la surmène. Elle voit que la Chambre des communes est l'assemblée législative la plus laborieuse du monde : et, cela étant, elle juge que tout est pour le mieux. Au point de vue de la popularité, rien n'est plus avantageux que d'accroître gratuitement des obligations qui dépassent déjà les forces humaines; il semble que ce soit une augmentation ou une affirmation nouvelle de puissance; tel est le cas de l'annexion d'un nouveau territoire, et telle a été cette malencontreuse affaire qu'on nomme l'acquisition des actions du canal de Suez.

18. J'ai vu ainsi toute ma vie la tâche à accomplir dépasser les forces de ceux qui en étaient chargés : mais le mal a augmenté avec la surabondance de notre richesse ; et rien n'indique que cet accroissement soit près de s'arrêter. Le peuple anglais est un peuple remarquablement fort; mais il n'y a pas de force qui puisse supporter d'une manière permanente sans de funestes conséquences cette

espèce de débauche politique. On peut espérer, mais on ne saurait prédire qu'on luttera contre le mal et qu'on en triomphera à un moment où, bien qu'il ait déjà causé un dommage sensible, il ne sera pas encore devenu tout à fait irrémédiable.

19. Mais ce qui fait l'intérêt dominant dans les institutions d'un pays, c'est la manière dont elles combinent et dont elles pondèrent les forces publiques dans l'exercice de l'action gouvernementale. Il est évident que sous ce rapport l'organisation de l'Amérique est fort différente de la nôtre. On peut même se demander si à certains égards elle n'a pas un caractère moins populaire et si nos institutions n'assurent pas une satisfaction plus rapide que celle des États-Unis à l'opinion et aux volontés de la nation.

20. Dans la formation du gouvernement fédéral, il semble que l'on peut apercevoir trois phases de développement successif. C'est d'abord la formation de la Confédération à la suite de la guerre de l'Indépendance. Puis la Constitution qui a placé le gouvernement fédéral en relations définies et directes avec les citoyens qui habitent les divers Etats. Enfin la lutte avec le Sud, à la suite de laquelle il a été décidé pour la première fois et d'une manière définitive que la solution de toutes les questions non résolues par des dispositions formelles de la constitution serait réservée à l'Union représentée par le gouvernement fédéral et non aux gouvernements des États particuliers *. Le grand arcanum

1. C'est une proposition d'une importance considérable dans une matière controversée; aussi ne l'ai-je pas formulée d'une manière dogmatique, mais comme une partie de « ce qu'il semble que Ton peut aper-

imperii qui appartient chez nous aux trois branches de la législature et que rend l'expression consacrée de « l'omnipotence du Parlement » est devenu par là la propriété reconnue des trois branches de la législature fédérale; et les vieilles et les respectables doctrines de l'indépendance des États ne sont plus qu'une sorte de relique archéologique et d'antiquité historique. Cependant les attributions actuelles des autorités des États embrassent la portion la plus étendue de l'action gouvernementale ; et, grâce à cette division du travail et de l'autorité, le problème qui consiste à assigner à la nation un centre politique de gravité perd une grande partie de ses difficultés et de ses dangers en proportion des limitations apportées à la sphère d'action.

21. Dans cette sphère, l'initiative, aussi bien que la décision finale en matière de finances, appartient à la branche populaire de la législature, et de là nait une question fort intéressante sur les mérites comparés de ce système et du nôtre, qui réserve à la couronne la responsabilité de l'initiative des charges publiques et dans lequel, jusqu'à une époque récente, la pratique était absolument d'accord avec la théorie.

22. Nous arrivons à une différence encore plus marquée. Le pouvoir exécutif fédéral est renouvelé par la nation tous

cevoir » dans le développement de la constitution américaine. C'est l'expression d'une opinion que je me suis formée d'après Fexamen des documents originaux, et Tétude de l'histoire que j'ai toujours considérée et que j'ai souvent recommandée à d'autres comme une des études les plus profitables pour la politique moderne. Ce n'est pas le lieu d'en développer les motifs : mais je puis dire que je ne suis nullement disposé à y renoncer par déférence pour quelques critiques assez dédaigneuses. W. E. G., décembre 1878.

les quatre ans et prend fin après quatre années d'exercice. Mais pendant sa durée il est indépendant, dans la personne du président comme dans la personne de ses ministres, à la fois du peuple, de ses représentants et de cette remarquable assemblée, la plus remarquable de toutes les créations de la politique moderne, le Sénat des États-Unis. Dans cette importante matière, quelles que soient les qualités ou les imperfections relatives des systèmes anglais et américain, il est certain que rien ne pourrait décider le peuple anglais ni même le parti tory à changer notre système pour celui des Etats-Unis. Les étrangers peuvent à la vérité ne pas bien discerner les différences exactes des deux méthodes. Les deux Chambres représentatives ont « la puissance de la bourse » . Mais en Amérique cette puissance s'exerce dans des conditions qui ne donnent à la Chambre ni à la nation aucune action sur le pouvoir exécutif. En Angleterre, au contraire, son efficacité a été telle qu'elle a donné naissance à des moyens d'action sérieux qui dispen sent d'en faire usage et qui permettent d'éviter les inconvénients qu'entraînerait l'exercice de ce pouvoir. Un vote de la Chambre des communes déclarant qu'elle retire sa confiance à un ministère a toujours suffi à entraîner la chute de ce ministère. Il y a plus : le rejet persistant des mesures proposées par lui ou même des faits moins considérables ont été considérés comme un avertissement auquel on a obéi. Quant au peuple, quel est son rôle? Le peuple anglais n'abdique-t-il pas son pouvoir aux mains de la Chambre des communes aussi complètement que le peuple améri-

oain aux mains du président? Il le lui abandonne pour quatre ans. Nous l'abandonnons pour une période qui en moyenne est un peu plus longue. Il le reprend à une date fixe ; nous le reprenons à une époque indéterminée et à un moment qui sera fixé en définitive non d'après la volonté populaire, mais d'après l'idée qu'un ministère se formera de ses devoirs et de ses convenances.

23. Tout cela est vrai ; mais ce n'est pas la vérité tout entière. Dans le Royaume-Uni, le peuple par lui-même ne peut pas d'ordinaire agir directement sur le ministère luimême. Mais il arrive médiatement sinon immédiatement au même résultat ; car il peut agir sur la Chambre des communes, qui elle-même agit sur le ministère. En premier lieu, il n'a pas renoncé, comme le peuple américain, pour un temps déterminé à l'exercice de son pouvoir; et il a constamment le droit de chercher par des discours, par des pétitions, par des réunions publiques, à l'exercer dans sa plénitude en provoquant une dissolution. En second lieu, dans un Parlement qui compte environ 660 membres, des vides se produisent assez fréquemment; et, comme il y est habituellement pourvu sans retard, les élections partielles modifient continuellement la couleur politique du Parlement dans le sens non de l'opinion passée, mais de l'opinion actuelle de la nation, ou tout au moins de la circonscription électorale, ce qui au point de vue pratique n'est pas très différent. Mais, en même temps que ces élections partielles exercent sur la composition actuelle du I^arlement une influence positive limitée, elles donnent

pour l'avenir des indications beaucoup moins limitées. Parmi les membres qui à un moment donné siègent au Parlement, la grande majorité (probablement plus des neuf dixièmes) a le désir de revenir y siéger après une dissolution qui peut avoir lieu à toute heure. Ces membres étudient en conséquence la température politique et se conforment dans une mesure plus ou moins complète aux indications qui leur sont données. On (5omprendra par là comment en Angleterre le sentiment populaire, lorsqu'il est en éveil, est en mesure de se faire respecter, soit qu'il veuille déterminer la chute ou l'avènement d'un ministère, soit qu'il veuille (comme cela arrive quelquefois) l'amener à modifier ou à changer sa politique de manière à conjurer les menaces de l'orage qui se prépare. *

24. Il est vrai que toutes les nations sont nécessairement, à l'égard de la politique, dans une condition analogue à celle de ces natures paresseuses et endormies qu'on réveille à grand'peine, qu'il est plus difficile de tenir éveillées et qui ne tardent pas à retomber dans leur engourdissement.

« Pressitque jacentem Dulcis et alla quies, placidaeque simillima morti. »

{En., VI, 522).

Le peuple a une puissance considérable, mais gênée dans son exercice ; et, dans ses luttes avec une autorité dominante ou avec la puissance de la propriété, la supériorité de force qu'il possède incontestablement est plus que compensée par la vigilance constante de son adversaire, par la connaissance qu'a celui-ci de la faiblesse populaire, par son

habileté à profiter des circonstances. Mais c'est un vice qui tient plus aux conditions de la nature humaine qu'aux institutions politiques. On ne connaît aucun moyen de faire que la vigilance et la néghgence produisent des résultats égaux. Il suffit de dire qu'en Angleterre, quand la nation veut être vigilante, elle peut faire prévaloir sa volonté. On peut donc conclure que dans l'Union américaine le pouvoir exécutif fédéral est indépendant, pour quatre ans, du congrès et du peuple ; tandis que le ministère anglais dépend largement du peuple toutes les fois que le peuple veut fermement faire sentir son autorité ; et qu'il dépend toujours de la Chambre des communes, à moins bien entendu qu'il ne puisse sûrement et utilement faire appel au peuple.

25. Rien de mieux jusqu'ici. Mais si nous voulons réellement comprendre la manière dont s'exerce le gouvernement de la reine sur l'empire britannique, il faut nous préparer à examiner de près quelques contrastes plus marqués que ceux qui nous ont frappés jusqu'ici. La puissance executive en Amérique réside dans la personne du président actuel et passe de lui à ses successeurs. Ses ministres, groupés autour de lui, sont les serviteurs non seulement de sa fonction, mais de son esprit. L'intelligence qui dirige le gouvernement est la sienne. La responsabilité des fautes commises doit retomber sur lui, et c'est autour de sa tête que doit resplendir l'auréole du succès. Le gouvernement américain peut être défini avec vérité uu gouvernement composé de trois membres, de trois pouvoirs distincts l'un de l'autre. On définit également ainsi le gouvernement

anglais; mais cette définition, toute conventionnelle, n'est pas exacte. Car, dans le gouvernement anglais, il s'est peu à peu formé un quatrième pouvoir qui participe de la vitalité de chacun des trois autres et qui a pour but d'établir l'harmonie dans leur marche.

26. Ce quatrième pouvoir est le ministère ou pour parler plus exactement le cabinet. Car le reste du ministère est subordonné et dépendant; et, quoiqu'il partage en beaucoup de points les travaux du cabinet, il n'a cependant qu'une part secondaire et dérivée dans ses plus hautes responsabilités. On ne saurait donner une idée sérieuse de la Constitution anglaise sans faire une large et considérable part à l'étude de ce quatrième pouvoir. Ce n'est pas cependant un pouvoir distinct, formé d'éléments inconnus aux trois autres, pas plus qu'une sphère ne contient d'autres éléments que ceux qui se rapportent aux trois éléments coordonnés qui déterminent la position d'un point quelconque dans l'espace. Le quatrième pouvoir est à l'égard des autres un pouvoir parasite : il vit de leur vie sans avoir une existence géparée. Une portion de ce pouvoir forme une partie intégrante de la Chambre des lords, une autre de la Chambre des communes; et les deux réunies, établies dans la sphère d'action de la royauté, forment le conseil intérieur de la. couronne, dont elles assument l'entière responsabilité et dont en conséquence elles exercent régulièrement les pouvoirs. Le cabinet est le triple lien qui dans la Constitution anglaise unit entre eux, pour l'action, le roi ou la reine, la Chambre des lords et celle des communes. C'est en lui

qu'est concentrée toute la force du gouvernement; c'est lui qui de jour en jour tend à constituer le véritable centre de gravité pour le fonctionnement de la machine gouverne^: mentale, quoique la supériorité de force appartienne en dernier ressort à la Chambre représentative.

27. Il n'y a pas de statut ni d'usage légal dans ce pays qui exige que les ministres de la couronne siègent dans l'une ou l'autre des deux Chambres. C'est pour cela peutêtre que, si la plupart de nos concitoyens reconnaissent que c'est une louable et utile coutume, il en est peu qui comprennent combien l'observation en est essentielle et à quel point elle est nécessaire à l'équilibre et à l'unité des forces sociales. Il est bien rare qu'on s'en écarte, même pour une exception tout individuelle; jamais, que je sache, on ne s'en est départi sur une plus grande échelle. Il est arrivé, par suite de circonstances accidentelles, que j'ai été secrétaire d'État, de décembre 1845 à juillet 1846, sans faire partie de la Chambre des communes. Cette exception, qui n'a pas été exempte de critique, est, je crois, de beaucoup la plus notable qui se soit produite dans les cinquante dernières années, et ce n'est que dans ces cinquante années que notre système constitutionnel a été complètement établi.

Avant la réforme parlementaire, il était toujours facile de trouver un siège pour un ministre qui perdait le sien. C'est ainsi que sir Robert Peel, repoussé par l'Université d'Oxford, a trouvé à Tamworth un paisible refuge. Je désire fixer l'attention sur l'identification absolue qui existe

dans notre pays entre la situation de ministre et celle de membre de l'une des deux Chambres.

28. C'est, particulièrement en ce qui concerne la Chambre des communes, une partie essentielle et vitale de notre système politique. Le lien qui unit les ministres au Parlement et par la Chambre des communes au peuple est la contre-partie du lien qui les unit comme ministres à la couronne et à la prérogative royale. Les décisions qu'ils prennent sont prises sous cette double action qui représente ci* qu'on nomme en mécanique la composition des forces. C'est aux ministres placés dans ces conditions qu'il appartient de veiller à ce que le Parlement conseille et serve loyalement la couronne et à ce que la couronne agisse d'une manière absolument conforme aux obligations qu'elle a contractées envers la nation. Je ne voudrais pas me hasarder à dire si en Amérique l'adoption de ce système entraînerait ou non un grand changement dans la Constitution fédérale. Mais je suis bien sûr que son abrogation en Angleterre altérerait la forme du gouvernement ou entraînerait une crise. Je ne prétends pas qu'il ait été établi pour la plus- grande commodité des ministres. Les difierents courants d'influences politiques et sociales entrent en lutte autour d'eux, comme les courants contraires dans le canal de Saint-Georges. ou dans le détroit de Douvres; car, tout en étant en dernière analyse chargés de régler les relations entre la couronne d'un côté et le peuple par la Chambre des communes de l'autre, ils n'ont ni d'un côté ni de l'autre, une autorité qui leur permette d'agir par voie de

coercition ou de censure. Leur attitude vis-à-vis des Chambres doit être celle de la déférence : leur langage, celui du respect, sinon de la soumission. Vis-à-vis de la couronne, leur attitude et leur langage doivent en principe avoir le même caractère, mais sous une forme plus respectueuse encore, bien qu'ils aient la responsabilité suprême de décider ce qui sera fait au nom de la couronne dans chaque branche de Tadministration, dans chaque département de la politique, sans autre alternative que de cesser d'être ministres, s'ils se voient refuser le pouvoir qu'ils considèrent comme indispensable à l'accomplissement de leur mission.

29. Dans l'administration ordinaire du gouvernement, le souverain est personnellement, pour ainsi dire, derrière la scène : il accomplit à la vérité, soit en donnant sa signature, soit autrement, beaucoup d'actes personnels, mais pour chacun d'eux et pour tous il est couvert par le contreseing et le conseil des ministres qui se trouvent placés entre son auguste personne et le peuple. Aussi, sous notre Constitution, n'est-il pas plus permis de s'en prendre au monarque en sa capacité personnelle ou d'attaquer dans sa personne la ligne de succession au trône qu'il n'est permis de prendre le roi aux échecs. En réaUté, la philosophie de la Constitution anglaise se résume, pour une bonne part (bien que ce ne soit pas pour la totalité), dans cette règle fondamentale de l'admirable jeu auquel on ne peut adresser d'autre reproche que celui que lui faisait lord Bacon, d'être moins un repos qu'une fatigue pour l'esprit.

30. Le souverain d'Angleterre est le symbole de Tunité nationale et le point culminant de Tédifice social : il est (avec l'avis de ses conseillers) l'auteur des lois, le chef «uprême de l'Église, la source de la justice, la seule source des honneurs; c'est de lui que relèvent tous les services publics, le service militaire, le service naval, le service civil. Il possède d'immenses propriétés ; légalement il reçoit «t il détient la totalité des revenus de l'Etat ; il nomme et renvoie les ministres ; il fait les traités ; il exerce le droit de grâce ou de commutation de peine ; il déclare la guerre ou conclut la paix; il convoque ou dissout le Parlement; il exerce la plupart de ces pouvoirs si étendus sans aucune restriction précise de la loi ; et pourtant il jouit, dans l'exercice de ces fonctions et de toute les autres, d'une irresponsabilité absolue quant aux conséquences de ses actes. La loi du Royaume-Uni et le mécanisme de sa Constitution ne contiennent aucun moyen de demander compte au souverain de sa conduite. Ce n'est que dans un cas unique et improbable, mais parfaitement défini, celui où il se soumettrait à la juridiction du pape, que le Statut le dépouille de la couronne. En dehors de cette exception particulière due à un sentiment très vif encore à l'époque où elle fut faite, la Constitution pourrait sembler fondée sur la croyance à une infaillibilité réelle dans son chef. Rien ne serait plus faux cependant. Le droit royal, depuis la révolution de 1688, repose expressément sur un contrat, dont la violation détruit le droit du souverain à la fidélité de ses sujets. Mais aucune disposition , autre que la règle générale de

succession héréditaire, n'a pour but de pourvoir à cette hypothèse non plus qu'à celle d'un acte coupable ou d'un délit politique. Il semble que le génie de la nation ait refusé de souiller ses lèvres en prononçant un tel mot; et nous ne pouvons rendre plus exactement cet état de choses qu'en disant que la Constitution regarderait l'absence du monarque et de ses héritiers comme le chaos et qu'elle compterait uniquement sur l'énergie de toutes les forces sociales pour la reconstruction légale de l'édifice politique.

31. On fait honneur d'ordinaire à la race anglaise de l'invention du système représentatif. Ses titres à la grande découverte politique de la royauté constitutionnelle sont plus évidents et plus incontestables. C'est là une immense découverte. Il peut être difficile de prévoir si dans l'avenir elle est destinée à répondre dans son intégrité aux besoins du nouveau monde. Par ses qualités négatives, elle satisfait pleinement aux exigences des colonies fortes et grandissantes de la Grande-Bretagne, et elle les délivre des perplexités et des périls inhérents aux transmissions du pouvoir exécutif. Elle leur oflFre comme à nous ce symbole d'unité et cet objet de vénération politique que nous aimons mieux trouver dans une personne que dans une abstraction comme l'Etat. Mais l'ancien monde du moius est et peut demeurer longtemps encore le centre vivant de la civilisation ; il continue à occuper le premier rang dans la race humaine, et les divers membres de cette grande société se rapprochent de plus en plus de la pratique et de l'idée de la royauté constitutionnelle. Les

NOS COUSINS DE L'AUTRE COTÉ DE l/OCÉAN 28^

principaux Etats de la chrétienté, à deux exceptions près, l'ont plus ou moins complètement adoptée. Beaucouj^ d'entre eux, grands ou petits , l'ont mise en harmonie avec leur système politique. L'autocratie russe et la République française , qui répondent l'une et l'autre aux besoins actuels de ces deux pays, peuvent cependant par la suite graviter autour du principe qui a montré ailleurs une si remarquable puissance d'attraction. Si le courant qui a prévalu depuis un demi-siècle conserve sa direction et sa force, nous pourrons voir dans cinquante ans toute l'Europe adhérer à la théorie et à la pratique de cette bienfaisante institution et naviguer paisiblement dans^ le sillage de l'Angleterre.

32. Sans doute, à le juger d'après une règle idéale, ce système donne prise à la critique. Aristote et Platon, Bacon même et peut-être Leibnitz l'auraient dédaigné comme une monstruosité scientifique. Quelques personnes seraient tentées de faire des comparaisons peu favorables entre la royauté du moyen âge et la royauté moderne. Le roi du moyen-âge était l'incarnation normale de la puissance qui dans le pays s'élevait au-dessus de toutes le^ autres; la responsabilité et la tâche qui lui incombaient étaient si formidables que son rôle semblait revêtir un caractère surhumain, que sa vie d'ordinaire s'y usait avant son terme naturel, que dans ses infortunes et jusque dans sa dégradation il s'attachait à sa personne une majesté, une dignité et un intérêt indescriptibles. Ainsi en était-il par exemple, au dire du poète, « au milieu des gémissements

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de la mort, qui retentissaient sous le toit de Berkeley, des gémissements de Tagonie d'un roi *. »

33. Cette concentration du pouvoir, du travail et de la responsabilité ont fait place à des réalités tnoins rudes, et la responsabilité ministérielle est venue s'interposer entre le monarque et les exigences du public, comme l'armure ^ntre le corps et l'arme qui chercherait à l'atteindre ; mais c'est une armure de chair, à la fois vivante et invuljfiérable. Une critique hostile peut dire que le monarque constitutionnel n'est le dépositaire du pouvoir •que dans le sens où un arsenal est un dépôt d'armes, mais que ceux qui se servent des armes et ceux-là seuls constituent la véritable autorité gouvernante. Cela est incontestablement vrai, en ce sens que ce système tend à associer au chef de l'Etat, pour le fonctionnement du gouvernement, les personnes qui peuvent le mieux connaître les besoins et les vœux du peuple, mais à la condition que les divers aspects du pouvoir suprême seront soigneusement répartis, la dignité et l'autorité visible <lemeurant le partage de celui qui porte la couronne, et le travail et la responsabilité incombant à ses serviteurs. Il en résulte sans doute que, si des dissentiments se produisent, c'est la volonté de ceux à l'intelligence desquels a été confiée l'œuvre gouvernementale qui doit en définitive prévaloir. On peut séparer le pouvoir du travail, mais non du travail uni à la responsabilité. Cette conséquence capitale et essentielle découle de ce principe que