LA COMMUNE.— CE QU'ELLE EST

De quelle manière, en effet,, nos modernes législateurs ont-ils compris la Commune ? J'ouvre le code municipal : quel tissu de puérilités et de contradictions I Et d'abord, remarquez bien ceci : c'est en 1831 qu'est portée la loi sur la formation des municipalités, •t c'est en 1837 qu'est élaborée la loi sur les attribua fions municipales.

Nous ne nous arrêterons pas longtemps sur l'inconcevable imprudence d'une pareille division. Comment! on crée un pouvoir sans savoir de quelle manière et sur quels objets ce pouvoir s'exercera ^ On établit les règles en vertu desquelles une autorité qu'on définit exercera certains droits, sans avoir défini ces droits eux-mêmes l Comment l ce n'est pas le pouvoir qu'on crée pour les fonctions, ce sont les fonctions qu'on crée pour le pouvoir I

Si on avait su en vue de quelles attributions on formait une autorité municipale, il aurait bien fallu se demander si, dans telle commune, tel droit trouverait à s'exercer, et on aurait été conduit de la sorte àmo-

(1) Bien que cette critique se rapporte à un état de choses qui a été modiflé depuis, peut-être les lecteurs ne la trouveront-ils pas tout à fait dénuée d'à-propos, s'ils y cherchent les principes qui lui ont servi de base.

difier la division communale. LecontT*àire a eu lieu. Qu'en résultera-t il ? Que Tincapacité de quelques communes pauvres et ignorantes forcera la loi, qui ne peut être qu'uniforme, à resserrer le cercle des droits dont auraient joui des communes plus riches et plus éclairées. N'avons-nous pas raison de dire qucf sous ce régime-ci, le gouvernement des choses est confié au hasard ? Le monde va de lui-même, disait Machiavel ; si cette maxime doit donner un bill d'indemnité à l'imprévoyance des pouvoirs sociaux, les peuples paient trop cher vraiment l'honneur d'être gouvernés.

La loi sur les Mtributions municipales a été basée sur cette règle : « Laisser à la Commune une apparente initiative sur toutes choses, et à l'administration tout pouvoir de réformation. »

Autant valait dire : « Pour organiser la Commune, nous avons suivi cette règle : Détruire la Commune. »

On va voir à travers quelles erreurs de langage, quelles distinctions fausses, quelles subtilités vaines, les législateurs ont dû passer pour arriver à ce but.

Nous nous contenterons d'analyser les titres les plus importants.

Le titre II de la loi s'occupe des attributions des Maires.

La loi commence par reconnaître au maire un caractère double. Comme délégué du pouvoir central, le maire est placé sous Vautorité du gouvernement.

Il est placé sous sa surveillance^ comme gérant de la commune.

Dans un système qui suppose entre les intérêts généraux et les intérêts particuliers une opposition naturelle, et qui crée cette opposition par cela seul qu'il la suppose, assigner au même personnage deux rôles différents, c'est le mettre dans le cas de mal remplir tantôt l'un, tantôt l'autre, et souvent tous les deux à la fois.

Voulez- vous un exemple de l'importance que les auteurs du projet du gouvernement attachent à cette distinction entre les intérêts généraux et les intérêts particuliers ?. Craignant de compromettre la sécurité publique, s'ils faisaient entrer la police municipale dans les attributions confiées au maire comme gérant de la commune, ils avaient rangé la police municipale dans la catégorie des attributions qui lui appartiennent comme délégué du pouvoir central; et il fallut que la commission modifiât sur ce point l'œuvre ministérielle , en replaçant dans la catégorie des fonctions essentiellement communales le soin de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité des rues. On le voit, dans la pensée du rédacteur ministériel, il existait une distinction bien tranchée entre les fonctions déléguées et les pouvoirs propres de l'autorité municipale. Et cependant, ces deux sortes de pouvoirs ont été réunis dans

la même main I Peut-on imaginer une plus grande anomalie ?

Aux termes de la loi, tout arrêté du maire pourra être annulé par le préfet, et ceux qui porteraient règlement permanent ne seront exécutoires qu'après son approbation.

Mais si le préfet est libre d'annuler les arrêtés du maire, son rôle ne se borne plus à une simple surveilance. La volonté municipale est remplacée par la volonté administrative. D'un autre côté, que signifie cette disposition qui soumet à Tapprobation préalable ceux des arrêtés municipaux qui portent règlement permanent ? Si, par arrêtés permanents, il faut entendre ceux dont l'application doit embrasser un espace de temps indéterminé, à la différence de ceux qui ne se rapporteraient qu'à des besoins momentanés, qu'à de§ circonstances fortuites, les mesures du dernier ordre supposant moins de réflexion que les premières, et pouvant, par leur nature même, ouvrir carrière à un arbitraire plus dangereux, n'est-ce pas contre elles surtout que devrait être dirigée la précaution d'une approbation préalable ? Par quelle inconséquence redoute-t-on des mesures que l'inspiration d'un moment peut dicter, plus que des mesures nées de la méditation et de l'étude ?

En laissant les mots pour aller au fond de la réa* lité, voici ce qu'on trouve dans la loi : 1^ maire propose, le préfet di8pôS4\

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Et ne croyez pas que là s'arrête la défiance qu'inspire aux législateurs le représentant de la commune. Il nommera, il est vrai, les gardes champêtres ; mais ce ne sera qu'autant que ceux-ci auront été agréés et commissionnës par le sous-préfet. Pour ce qui est du droit de révocation, il appartiendra exclusivement au préfet.

Or, comme la crainte de perdre sa place attache un fonctionnaire à celui qui peut la lui enlever, bien plus étroitement que la reconnaissance ne le lie à celui de qui il Ta reçue, la conséquence inévitable des dispositions que nous venons de signaler est de mettre sous la dépendance du pouvoir administratif les gardes champêtres, c'est-à-dire des fonctionnaires revêtus d'un caractère presque eœcli/sivement mwnicipal.

En résumé, d'après la loi, le maire ne peut pas être appelé le gérant de la commune, puisqu'à cette qualité il en réunit une autre qui la neutralise. Il ne peut pas agir comme gérant de la commune, puisque ses décisions n'ont d'autre valeur que celle qu'elles reçoivent d'une volonté, non-seulement étrangère, mais la plupart du temps hostile. Enfin, il ne peut être considéré, en aucune façon, comme le gérant de la commune, puisque les agents que cette gestion lui impose le devoir d'employer sont sous une dépendance qui n'est pas la sienne.

Du chapitre qui règle les attributions des maires^

passons à celui qui règle les attributions des conseils MUNICIPAUX.

Ces attributions sont divisées en trois classes. Lorsqu'il s'agit de la décision d'objets qui ne concernent que le présent, le conseil municipal doit réglementer. Lorsqu'il s'agit d'objets qui se rapportent aux intérêts de l'avenir, le conseil municipal n'a plus que le droit de délibérer. Enfin, il est certaines questions sur lesquelles il n'est appelé qu'à donner son avis.

Nous demanderons d'abord sur quoi repose cette ingénieuse distinction entre les choses du présent et celles de l'avenir. Ne vous semble-t-il pas que le mode d'administration des biens communaux, par exemple, pouvant inftuer sur la valeur intrinsèque de ces biens, dont les générations futures jouiront, se lie aux intérêts de l'avenir tout aussi intimement, quoique d'une manière moins directe peut-être, que l'ouverture d'une rue ? Eh bien ! de ces deux objets, le premier se trouve classé parmi les choses qui appartiennent au pouvoir réglementaire du conseil municipal, tandis que le second ne peut devenir, de la part de ce coiiseil, que le sujet d'une délibération. Ne vous semble-t-il pas que le droit de couper du bois pour le consommer constitue un intérêt d'avenir tout aussi réel que le droit d'arrêter les conditions des baux à terme ou à loyer, même lorsque la durée en excède dix-huit ans pour les propriétés rurales et neuf ans pour les autres ? Eh bien l le conseil municipal ne pourra que délibérer

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sur les conditions de ces baux à terme ou à loyer ; il statuera par voie de règlement sur les affouages.

Mais nous ne sommes pas encore au bout de toutes les distinctions inexpliquées et inexplicables dont fourmille la loi.

Veut-on savoir quelle différence existe entre les attributions qui s'exercent par voie de règlemenfet celles qui ne comportent que la délibération ?

Dans le premier cas, les délibérations du conseil municipal sont exécutoires sans approbation du préfet, mais seulement après un délai de trente jours, accordé au préfet pour annuler, si bon lui semble, l'œuyre municipale.

Dans le second cas, les délibérations municipales ne sont exécutoires qu'avec l'approbation du ministre, dans certaines circonstances; du préfet seulement, dans certaines autres.

Entre ces deux sortes d'attributions, odestla différence, je vous prie ? Pour les premières, l'autorité supérieure n'a point à donner son approbation, mais on lui confère le droit d'annuler ce qu'elle jugerait •convenable ; pour les secondes, l'approbation de l'autorité supérieure est requise comme condition exécutoire. Au fond, tout cela n'est-il pas absolument la même chose ? User du droit d'annulation, quand on le possède, n'est-ce pas, dans la réalité, refuser son approbation ? Refuser son approbation, quand elle est nécessaire pour valider un acte, n'est-ce pas annuler cet acte?

OÙ veut-on en venir avec œs frivoles subtilités ? Nous ne saurions nous empêcher de le dire : tous ces logogriphes législatifs ne peuvent avoir pour but que de masquer, sous le charlatanisme des mots, l'intention bien arrêtée d'ôter à la commune tout mouvement, c'est-à-dire d'ôter toute vie au large et fécond principe de l'association.

Cette appréciation est sévère ; mais elle est juste.

Il faut que la preuve soit complète.

On sait toutes les lenteurs qu'entraînent les formes administratives. L'obligation de recourir à l'approbation du préfet, et même, dans des cii*constances déterminées, à celle du ministre, met les affaires les plus importantes, les plus urgentes, à la merci de l'insouciance ou de la paresse bureaucratique. Comment obvier à cet inconvénient dans le système proposé ? Lors de la discussion, quelques membres de la commission avaient demandé qu'on fixât un délai après lequel, faute de décision de la part du préfet ou du ministre, la délibération serait tenue pour approuvée. Cette motion fut repoussée, sous prétexte que Tapprobation, quand elle est exigée, est le complément né^ cessaire de la délibération ; paroles imprudentes, qui laissent échapper le secret qu'on avait cru enfouir sous le fatras de je ne sais quelles distinctions futiles 1 Là, en effet, se révèle tout entier l'esprit de la loi. Le conseil municipal ne peut rien décider sans l'approbation du préfet. Cette approbation est le complément

nf^cessaire de la délibération. Cela ne revient-il pas encore à dire : Le conseil municipal propose, le préfet dispose? ^

On a beau prétendre que l'initiative est laissée à la commune; qu'importe, si cette initiative n'est pas pour elle un moyen sûr d'arriver à l'action par l'exercice de la pensée, la mise en jeu de la volonté et Tusàge de la parole ? A quoi servirait l'initiative des lois accordée aux Chambres, si cette initiative ne devait pas se résoudre en un vote souverain ? Penser, quand on n'a pas le droit de vouloir ; vouloir, quand on est privé de tout moyen d'exécuter sa volonté, c'est la condition la plus humiliante qu'on puisse infliger à la dignité d'un homme, à plus forte raison à celle d'une assemblée.

Il est vrai qu'en dédommagement de tant d'entraves, de tant d'humiliations, le pouvoir municipal est solennellement investi du droit général d'émettre son vœu sur tous les objets d'intérêt locaL Quelle dérision I

Le titre suivant est relatif aux dépenses et aux recettes des communes.

Ce titre établit deux sortes de dépenses : celles qui sont obligatoires et celles qui ne sont que facultatives.

Les dépenses obligatoires, à en croire nos législateurs, sont celles dont la nécessité se tire de leur rapport immédiat avec l'Etat et les intérêts généraux.

Mais toute dépense, à la rigueur, n'entre-t-elle pas dans cette catégorie ?

Les dépenses faites en faveur des asiles ouverts à l'indigence affectent l'intérêt général. Pourquoi la loi a -t-elle déclaré cette dépense facultative ?

Nous le répétons, toutes ces contradictions ne s'expliquent que par le désir, mal déguisé, d'enchaîner la Commune.

Nous en donnerons une preuve dernière et péremptoire.

Se figurerait-on jamais qu'on se soit avisé de déclarer obligatoires les frais de bureau pour le service de la Commune, le traitement du receveur municipal, celui des gardes champêtres, etc...? Mais tous ces frais ne tiennent-ils pas à l'existence communale ? Et, si on suppose que la Commune ne peut et ne veut pas faire ce qui est nécessaire à son' existence, pourquoi la Commune ?

Le budget proposé par le maire, voté par le conseil municipal, est réglé par arrêté du préfet, dans les communes- dont le revenu est inférieur à 100,000 fr. et par ordonnance du roi dans les autres.

Ce qu'il y a de plus remarquable dans cette théorie des franchises municipales, c'est que plus la Commune dont il â'agit est considérable et, par conséquent, selon toute apparence, en état de se gouverner elle-même, plus son action est limitée. En d'autres termes, la tutelle devient d'autant plus impérieuse et défiante,

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que la raison de celui sur qui elle s'exerce la rend moins nécessaire.

Et qu'on y prenne garde! l'autorité confiée au préfet de régler le budget communal ne s'étend pas à moins qu'à rejeter ou à réduire les dépenses qui y sont proposées.

On a cru prévenir l'abus de cette exorbitante concession en autorisant les conseils municipaux à ouvrir un chapitre spécial pour les besoins imprévus, et en refusant à l'administration le droit de réduire ou de rejeter cet article, si ce n'est dans le cas où il excéderait le dixième des revenus de la Commune.

On a remarqué, en effet, que la nécessité de recourir sans cesse à Tautorisation de Tautorité supérieure, forçait les maires à alimenter de recettes illégales un budget clandestin, entretenu à l'ombre du budget avoué.

Mais cette considération ne s'applique-t-elle pas aux dépenses régulières aussi bien qu'aux dépenses imprévues? Qu'arrivera^t-il, si les dépenses prévues sont réduites hors de propos par l'autorité centrale, si sujette à erreur ? Encore des contradictions 1

Et voyez où mène un faux système I

Une fois qu'on établissait toutes ces dépenses obligatoires, il fallait bien qu'elles pussent être introduites d'ofûce dans le budget par l'autorité administrative ; voilà donc l'administration sortant de son rôle de survetUancej et agissant directement sur la Gom-

mune. Ce n'est pas tout. Les recettes de la Commune peuvent être insuffisantes. Pour faire face aux dépenses obligatoires, que faire? Le conseil municipal doit y pourvoir. Mais s'il refuse ? Dans ce cas, une ^ntribution extraordinaire sera établie. De quelle manière? Par ordonnance du roi. Mais, en cela, les principes du gouvernement représentatif sont violés. Car voici un impôt établi sans Tint^rvention de la puissance électorale 1

Statuer que l'autorité chargée de régler le budget ne peut augmenter les dépenses proposées ou en introduire de nouvelles, qu'autant qu'elles sont obligatoires, c'est une véritable dérision, lorsque la plupart des dépenses sont déclarées obligatoires.

Je ne pousserai pas plus loin cette analyse, déjà trop longue peut-être; mais il était indispensable, pour bien faire saisir l'esprit de la loi, d*en embrasser l'ensemble. Et d'ailleurs, pourrait-on se faire illusion sur l'importance capitale, décisive, immense, d'une loi qui s'attaque aux bases mêmes de la société ?

Encore un .mot: Dans la loi que je viens d'examiner, on trouve au nombre des dépenses facultatives « l'entretien des rues, » et au nombre des dépenses obligatoires « la clôture des cimetières. » Eh quoi 1 les organisateurs des municipalités n'ont pas senti que l'existence communale se composait tout entière d'habitudes, d'affections, de souvenirs 1 L'obligation de veiller sur la cendre des morts ne peut être écrite

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dans les loi» que chez un peuple logiquement matérialiste, et il n'en existe point de tel. Ne dites pas aux fils ce qu'ils doivent à la sépulture de leurs pères. Dans un pays où la loi s'occupe des tombeaux, la Commune est impossible.