CHAPITRE XXXIV

MISES EN JUGEBIEirr.

LEGISLATION BELGE

Aucune autorisation préalable n'est néces- 1 blics. — Constitution belge du 7 février mt «aire pour poursuivre les fonctionnaires pu- | art. 24.

JURISPRUDENCE, [i]

Toute cette matière peut être analysée et circonscrite dans les divisions suivantes :

1« Quels sont les lois et réglemens qui ont établi la garantie des agens du gouvernement?

2» Quelle est l'autorité chargée d'appliquer cette garantie?

3*> Quels sont les agens garantis ?

4"* Quelles sont les personnes politiques non garanties?

' S^* Dans quels cas y a-t-il lieu à surseoir aux poursuites?

G^'Dans quels cas y a-t-il lieu de ne pas accorder l'autorisation?

7° Dans quels cas y a-t-il lieu de refuser Pautorisation à ^ns civiles ?

8** Dans quels cas y a-t-il lieu de n'accorder que l'autorisation à tins civiles ?

[i] Nous avons f6ndu ici la législation dans la jurisprudence , en rappelant brièvement le texte même des constitutions, codes, lois, arrêtés et décrets qui ont établi la garantie.

C'est par discrétion et dans l'intérêt personnel des agens autorisés, ou même non autorisés, que nous n'avons pas voulu ajouter les noms des parties à renonciation des or-

9" Dans quels cas y a-t-il lieu d'accorder l'autorisation à toutes fins?

Lois et règlement sur la garantie.

I. Les lois et réglemens qui établissent la garantie des agens du gouvernement , sont:

1*» La loi du 14 décembre i789 , qui porte , article ei , u que les officiers municipaux ne peuvent être mis en jugement, u pour des délits d'administration , sans u une autorisation préalable du directoire » du département ; »

2<> La loi du 24 août , qui défend , « article 13 , aux juges , sous peine de for- « faiture , de citer devant eux des admi- <c nistrateurs, à raison de leurs fonc- « lions >» [2] ;

Z^ La loi du 22 frimaire an s, qui assimile

donnances ; on trouvera chaque espèce à la date de l'ordonnance dans les archives du conseil d'État.

[2] Des mandats d'amener et d'arrêt contre des agens du gouvernement ont été, sans conflit, annulés directement par le conseil d'État, sur le rapport du ministre de ta justice, A attendu que ces actes ont troublé des 0 administrateurs dans l'exercice de leurs

MISE6 EN JUGEMENT

aux administrateurs tous les agens du gouTernement , et veut , article 75 , u qu*ils ne puissent être poursuivis pour

« fonctions , en même temps quMls portent tt atteinte à leur liberté, lorsqu'ils ne peuvent « être poursuivis pour des faits relatif à « leurs fonctions, qu'en vertu d'une décision a du conseU d'État. » Y. loi du i& ventôse ans.

Les juges ne tombent plus dans ces écarts : ainsi le remède serait inutUe, s'il n'était Ulégal.

Quid , si l'agent n'était pas contraint de venir comme inculpé, mais comme témoin?

Un arrêté du gouvernement , du 4 germinal an ts, a annulé un conflit élevé sur le motif qu'un juge d'instruction avait décerné un mandat d'amener contre des maires et adjoints , pour être entendus dans leurs dépositions relativement à un faux, commis sur une délibération du conseil municipal , « attendu « que l'art. 75 de la constitution de l'an s « n'interdit pas aux tribunaux de procéder à « l'audition des témoins et à la recherche « des preuves nécessaires ; que , dans L'es- « pêce, le tribunal n'a dirigé aucune pouro suite contre le maire , puisqu'il n'y avait « encore aucun prévenu de désigné». V. décret réglementaire du 9 août I8O6.

C'est dans le même sens qu'U a été jugé, par décret du 7 février isis , que , lorsqu'un maire n'a pas été mis en cause à raison d'un délit forestier commis par un tiers , et d'uik certificat qu'il aurait délivré pour atténuer le délit , mais qu'il a été déclaré seulement passible des frais causés pour la vérification d'un fait qu'il a attesté , et qui a été reconnu faux, il n'y a pas lieu d'élever le conflit.

3» Qufd, si un jugement de condamnation a été porté par un tribunal de police correctionnelle, contre un maire, par exemple?

Deux décrets, des 21 novembre isio et 20 janvier 1812, ont annulé de pareils jugements, sans conflit, «attendu qu'ils ont été rendus « sans l'autorisation préalable du conseil a d'État. »

30 Quid, si le tribunal décharge le maire de l'accusation portée contre lui ?

Tantôt le conseil d'État, se fondant sur les dispositions de l'art. 75 delà loi du 22 frimaire an s, a, sans conflit, annulé le jugement. V. décret du 17 mars isos.

Voici l'espèce de ce décret : un jugement de police correctionnelle avait condamné un

(t des faits relatifîs à leurs fonctions , ' «. qu'en vertu d'une décision du conseil u d'État» [I];

maire à la prison et à l'amende , pour avoir pris à son service un déserteur.

Le conseU d'État , attendu que ledit jugement avait été rendu sans l'autorisation préalable voulue par l'art. 75, annuité , dans l'intérêt de la loi, le jugement porté contre le maire , *et ordonne sa mise en liberté.

Il est évident que l'annulation sur conflit ou sans conflit des jugemens de condamnation prononcés contre des administrateurs dont le conseil d'État n'avait pas préalablement autorisé la mise en jugement, était conforme à l'esprit de la constitution de l'an s, et peut-être aux nécessités du temps.

Mais aujourd'hui, de pareils actes constitueraient un abus de pouvoir sans excuse. II faut rendre cette justice aux deux autorités administrative et judiciaire, qu'eUes s'efibrcent, à Tenvi, de se renfermer dans les limites de leurs attributions respectives.

Tantôt le conseil d'État a pensé que le procureur général de la Cour de cassation devait être chargé d'en requérir l'annulation , dans l'intérêt de la loi seulement , pour violation formelle de l'article 7& de la loi précitée et du décret du s août isoe.

L'avis du conseil d'État du 17 décembre isos, qui porte ces conclusions, a été déterminé par le motif :

o Que le jugement du tribunal de police « correctionneUe avait été rendu ayant l'au- « torisaUon du conseil d'État; que, dès lors, « il se trouvait en opposition formelle avec « les dispositions de l'art. 75 de la constitution « de l'an s ; que, par conséquent , il devait « être annulé.

« Mais que , quoique la garantie accordée « par cette article aux agens du gouverne- (t ment soit établie autant dims l'intérêt de a l'État que dans celui des agens , néanmoins « elle a pour objet principal de mettre ceux- « ci à l'abri des actions irréfléchies auxquelu les ils pourraient être exposés; que ce serait « faire tourner contre eux les dispositions des « lois faites dans la vue de les protéger , que o d'annuler les jugemens qui les renvoient «des accusations portées contre eux, sous «prétexte que les jugemens n'ont pas été « précédés de l'autorisation du conseil d'É- « Ut. » (Inédit).

[i] La première formule des mises en jugement était celle-ci: « Les consuls , en vertu

DROIT ADMINISTRATIF. TIT. III. CHAP. XXXIV

4*" L'arrêté du gouyernement , dus pluviôse an lo , qui autorise le directeur général de Tenregistrement et des domaines, comme Font été ultérieurement les autres directeurs généraux , u ^ traduire <c devant les tribunaux, sans recourir au <( conseil d'État, les agens inférieurs de <c son administration; »

5° Le décret du 9 avril isos, portant que l'autorisation préalable du gouvernement, qui est nécessaire pour traduire en justice ses agens, «ne fait par obsta- «< cle à ce que les magistrats , chargés de M la poursuite des délits , informent et re- <( cueillent tous les renseignemens relatifs (( aux délits commis par les agens du gou- « vernement , mais qu'il ne peut être , en u ce cas , décerné aucun mandai , ni subi u aucun interrogatoire juridique , sans u autorisation préalable du gouverneu ment;»

6® Le Code pénal [art. 127 et 129] , lequel prononce une amende « contre les juges u qui auront , sans autorisation préalable « du gouvernement , rendu des ordon- <( nances ou décerné des mandats contre

« de la décision du conseil d'État , prise con- « formément à Tart. 75 de la coDStituUon. » V. arrêtés des 19 germinal an s et 15 germinal ami.

Dans les premiers développemens de cette constitution mi-républicaine , le conseil d*Ëtat était un corps légal. 11 rendait des décisions propres. Les consuls n'auraient pu se passer de lui , ni ne pas suivre ses décisions. Ils ne faisaient qu'en ordonner l'exécution , sans pouvoir les changer. Depuis, et lorsque le principe de ce gouvernement commença à se corrompre, le chef s'arrogea seul ce pouvoir, par usurpation.

On Ut cependant encore la même formule dans quelques décrets postérieurs à l'établissement du gouvernement impérial : « Le con- « seil d'État , en vertu de l'art. 75 de l'acte des « constitutions de l'empire , donne la décision « suivante. « Y. décret du is septembre tsio (inédit).

L'arrêté du 19 germinal an s i^oute « qu'au « lieu de ce mot , peut être poursuivi , lorsque o c'est VÉtai qui poursuit , il faut mettre « setn » : ce qui laisse penser que, dans le premier cas , la faculté de poursuivre est laissée

« ses agens ou préposés , prévenus dé u crimes ou délits commis daus Texeru cice de leurs fonctions » [1] ;

7"" La Charte constitutionnelle, dontl'article 70 est ainsi conçu : « Toutes les lois u et ordonnances en ce qu'elles ont de conte traire aux dispositions adoptées pour <( la réforme de la Charte , sont dès à <c présent et demeurent annulées et abro- »t gées. »

S'* Le projet de loi sur la responsabilité des agens du pouvoir, adopté par la Chambre des pairs, a résumé, sur l'action criminelle , les principes de la législation et de la jurisprudence actuelles.

Art. 40. uLes agens du pouvoir ne peu- <( vent être poursuivis devant les tribuu naux, pour crimes et délits relatifs à leurs (c fonctions , que dans les formes et d'au près les règles ci-après déterminées. »

Art. 41. «Lorsqu'un agent du pouvoir sera u inculpé d'un crime ou d'un délit comte mis dans l'exercice de ses fonctions , « le procureur général près la Cour royale « du ressort dans lequel réside cet agent , u requerra du premier président la dési-

à l'arbitrage du ministre public, et, dans le second cas , qu'il y a pour lui obligation.

[1] V. arrêt de la Cour de cassation du s octobre isos.

« On pourrait dire que la loi du n frimaire an s est contraire à la Charte , même dans l'art. 75.

Car le conseil d'État, aux termes de la loi de l'an s, rendait une décision en vertu de son attribution constitutionnelle , et indépendamment de la volonté du premier consul. Mais, sous l'empire de la Charte, le conseil, n'étant plus un des corps organiques de l'État, ne rend plus de décisions ; il ne fait que proposer ; il ne donne que des avis.

La Charte aurait donc , en ce point, abrogé l'article 75 de la constitution de l'an s. Com- • ment, dès lors , s'appuierait-on sur cet article 75 pour justifier l'attribution du conseil d'ÉUt?

Ne vaut-il pas mieux s'appuyer sur les autres lois relatives à la garantie , et surtout sur la responsabilité des ministres, établie par l'art. 12 de la Charte , article important , et qui n'est même pas visé dans les ordonnances sur les mises en jugement?

MISES EN JUGEMENT

« gnation d*un membre de la Cour pour M procéder à une information prélimiunaire.

<( Le magistrat commis entendra les tête moins , ou commettra un juge pour u recevoir leurs dépositions , mais il ne ic pourra décerner contre Tagent inculpé u aucun mandat , ni le citer devant lui u à quelque titre que ce soit , sauf le cas u de flagrant délit.

« La partie plaignante sera tenue de se « constituer partie civile. »;

Art. 42. u Lorsque Tinformation préliu minaire sera terminée, le procureur géu néral en adressera immédiatement cote pie, ainsi que de la plainte, au ministre » du département auquel appartient Ta- <c gent inculpé , et au garde des sceaux, « ministre de la justice ; il y joindra son <L avis.

(( 11 sera sursis à toutes poursuites pen- « dant le délai de trois mois, à partir <( du jour de la réception des pièces au mite nistère.

tcDans ce délai, une ordonnance du t* roi décidera si les poursuites peuvent t( ou non être continuées. Cette ordon- «t nance sera délibérée en conseil d^État , t( et contresignée par le ministre de la juste tice.

t( Si Tordonnance autorise la continud-

[ij Le projet établit, comme on le voit, au profit de ragent , «ept sorte» de garanties :

1o Nécessité d*une autorisation préalable.

3o Information préliminaire du délit par un magistrat de la cour royale.

3o Défense de lancer contre Tagent inculpé , mandat ni citation.

40 Obligation par la partie plaignante de se constituer partie civile.

50 Communication de Tinformalion préliminaire au ministre de Tagent inculpé.

6» Sursis à toutes poursuites pendant trois mois.

70 Délibération du conseil d*Ëtat sur la validité des poursuites.

[3] Ceprincipe est rappelé par Tarticle 40 du projet de loi.

[s] Sous le régime impérial , les mises en jugement étaient dans les attributions de législation et même de la section de Tlntérieur.

t( tion des poursuites , ou 8*il n'est intert( venu aucune ordonnance dans le délai « de trois mois, il sera passé outre aux t( poursuites, et s'il y a lieu, à la délite vrance des mandats contre Fagent in- « culpé. Il sera procédé , conformément t( aux articles 236 et suivans du code t( d*instruction criminelle , sans préjut( dicedes dispositions des articles 10 et is tt de la loi du 20 avril isio[i]. »

ftalaon de la garantie.

I. Du principe que les membres des corps constitués n'agissent pas en vertu de leur détermination propre et personnelle, mais en vertu de la fonction ou du mandat publicdont ils sont revêtus, il suit :

Qu'ils ne peuvent être régulièrement mis en jugement sans une autorisation préalable [2].

Autorité qui rapplique.

U. Du principe que le conseil d*État étant un corps consultatif, placé au sommet de l'administration, est sans faveur et sans baine, et plus propre qu'aucun autre corps pour protéger à la fois les agens coptre la vengeance des tiers, et les tiers contre l'arbitraire des agens, il suit:

Que l'autorité chargée d'appliquer la garantie , s'il y a lieu , est le conseil d'Etat [3] .

L'ordonnance royale du 39 juin isu a transféré cette attribution au comité du contentieux.

Cette ordonnance a été rapportée par celle

du 28 août 1815.

Mais une ordonnance réglementaire, du 20 septembre isi5 , porte :

« Considérant que les décisions à intervenir^ « sur la mise en jugement des fonctionnaires « publics, appartiennent, par leur nature, « au contentieux de Tadministration ;

« Nous avons ordonné , etc.

« Art. i''. Les rapports sur la mise en Jua gement des fonctionnaires publics seront « faits au comité du contentieux, qui sous a notre approbation , statuera sur ces affaires « ainsi qu'il appartiendra , et dans les formes « voulues par notre ordonnance du 33 août o dernier. »

Mais, par ordonnance réglementaire du 22

DROIT ADMINISTRATIF. TIT. III. CHAP. XXXIV

caractère des autorUatlons.

III. Du principe que les autorisations de poursuivre leis fonctionnaires publics, pour raison de leurs fonctions, sont des actes de haute administration rendus par le conseil d'État sous la responsabilité des ministres, il suit :

1^ Que les demandes semblables ne peu- Tent être portées au conseil d'État, par la voie contentieuse, directement et sans l'intermédiaire du procureur généraUi];

2«> Que les conseils de préfecture excéderaient leurs pouvoirs, s'ils accordaient ces sortes d'autorisations [2] -,

5» Que les préfets sont également incompétens, si ce n'est à l'égard des percepteurs de contributions et des préposés d'octroi [3];

4'> Que les ordonnances rendues sur les mises en jugement ne peuvent être frappées, ni d'un recours par là voie contentieuse, ni de la requête civile, ni de tierce-opposition [4].

AgeDS garantis.

IV. Du principe que d'après la constitution de l'an s, la garantie est absolue et couvre sans distinction tous les agens du gouvernement, il suit :

mars issi , les mises en jugement ont été rangées parmi les affaires administratives dont rinstruction , le rapport, la délibération et le jugement se font sans publicité.

Déjà et alors même que cette matière était contentieuse, on avaitétablien principe que les ordonnances d'autorisation ne constituaient pas un débat contradictoire entreles parties; d'où il suivait que Von n'était pas recevable à demander la communication d'un avis émis dans l'affaire par un ministre. Y. affaire Fabry; adde.f 7 août isss.

Ni des pièces de l'instruction administrative. La raison en était que l'article 3 du décret du 9 août 1809 prescrit seulement qu'il soit donné avis des demandes d'autorisation au ministre du département de l'agent inculpé.

[1] Ordonnances réglementaires des 13 mars IS3I, — 31 octobre isss (Petit), — s juin i8S4 (Boisson), — 10 février isss (Regnault).

L3] 10 septembre isos (Rodière), — 37 décembre 1830 (Âgache).

Que la garantie actuelle couvre tous les agens du gouvernement et notamment les ecclésiastiques, les conseillers d'État, les militaires de tous grades en activité de service, les préfets, sous-préfets, maires et adjoints, lesintendans militaires, lesintendans de la marine, les consuls et viceconsuls , le préfet et les commissaires de police, les membres des conseils de révision pour le recrutement de l'armée, les membres du bureau de bienfaisance et les administrateurs des hospices, les employés des domaines, des octrois, des monnaies, les préposés à la navigation, les vérificateurs de poids et mesures, les directeurs, percepteurs, receveurs particuliers et généraux des contributions directes, les inspecteurs et directeurs des postes, les gardes forestiers des domaines de l'État et de la Couronne, et jusqu'aux gardes pêche et gendarmes, lorsqu'ils sont prévenus d'avoir commis un délit dans l'exercice de leurs fonctions administratives [5}.

fitendue de la garantie.

V. Du principe que les autorisations sont d'ordre public, et qu'elles n'ont pas pour objet de couvrir le fonctionnaire, mais la fonction, il suit :

[5] Arrêtés réglementaires des 10 floréal an 10 et 39 thermidor an 11 , — 35 juillet is27.

[4] 31 octobre issi ( Bellenger ) , — 36 février 1817 ( archives ) , — 10 juillet i836 (archives).

[&] y. arrêt de la Cour de cassation, du 9 février 1810 ; — ordonnances des s mars isis, — 19 décembre i83i,— 37 février i833 , — 4 février, 38 avril , 36 mai, 9 juio, i«^ décembre i834 , — 13 janvier, mai 1835 et autres.

Ce serait un grand pas vers un meiUeur système que de vouloir , ainsi que de bons esprits en ont depuis longtemps reconnu la nécessité, ôter la garantie à tous les agens inférieurs ou supérieurs du gouvernement, autres que les maires et adjoints, sous-préfets et préfets.

Nous ne connaissons qu*un seul exemple de mise en jugement d'un préfet autorisée par le conseil d'État. V. décret du 30 septembre

Depuis la révolution de juillet , trois préfets ont été poursuivis pour violation de domicUe

MISES EN JUGEMENT

V Que le défaut d'autorisation ne peut être couvert par racquiescement du fonctionnaire poursuivi [i] ;

2"» Que la garantie s'applique aux agens du gouvernement destitués ou démissionnaires, comme aux agens en activité de service [2];

5* Que la garantie couvre les agens du gouvernement, poursuivis par voie civile à raison de faits ou d'actes commis par leur auteur, dans l'exercice de ses fonctions [3].

Limites de la giranUe.