CHAPITRE II

MIICIST&ES.

Kous allons exposer les règles qui concernent :

1« Le mode de procéder devant les ministres et la ferme de leurs décisions ;

^ La nature, retendue et les limites de leur juridiction;

3" Le caractère, la force et les effets des décisions ministérielles;

4"* Leur exécution;

K<» L*autorité d*appel à laquelle ils ressortissent.

Hode de procéder.

1. Le mode de procéder devant les ministres en matière contentieuse , n*a été organisé jusqu'ici par aucune loi , ni par aucun règlement.

L'instruction des affaires s'y fait sans

d*approuver les acijudications des droits de pesage ou de travaux publics , ou de fournitures, ou autres entreprises qui , soit d'après les lois et réglemens de la matière, soit d*après' les traités et cahiers des charges , f6nt la loi particulière des contractans , et doivent être soumis à son approbation.

[i] 31 octobre is2i ( hospices de Limoges),— js janvier isse (Bouis),— so avril i828 (Magoan),— 16 juin issi (Turodin),— 25 mars i&s (Kribs).

[s] En Tabsence d*une loi sur la responsabilUé des ministres , les parties ont actuellement trois voies de recours à prendre en cas de déni de justice. Elles peuveut s'adresser

frais, sur simples mémoires des parties et productions de pièces , sans constitution d'avocats, sans ordonnance de soit-communiqué à la partie adverse, lorsque cette partie n'est pas l'État lui-même.

Les ministres ne sont pas astreints à prononcer dans un certain délai , et , par conséquent, il dépend d'eux seuls d'accélérer ou de retarder l'instruction [2].

Les ministres prennent leurs décision^ ou d'office, ou sur le rapport d'une commission spéciale , ou sur la proposition des directions générales qui leur sont subordonnées, ou sur l'exposé de leurs bureaux , ou de l'avis du comité du conseil d'État attaché à leur département, ou sur la provocation des préfets , ou sur la demande des parties [3].

directement au Roi, aux Chambres, à la presse.

I3] Cette extrême diversité de modes employés pourpréparerrinslruction des affaires, doit nécessairement influer sur la forme des décisions ministérielles.

Aussi n'y a-t-il rien de régulier et de constant à cet égard.

Il y a des décisions qui sont apposées, sous la forme d'un simple approuvé, en marge ou à la fin des rapports d*un chef de division, ou d'une commission spéciale , ou d'une direction générale : alors il est souvent très difficile de distinguer ce qu'il y a de contentieux dans la décision de ce qu'il y a d'(Mmtniêtratify et de trouver les motifs con-

DROIT ADMINISTRATIF, TIT. IL CHAP. II

IL Da principe que les ministres sont principalement agens du pouvoir exécutif, il suit :

Que ce n'est que par exception qu'ils sont juges [i].

nature et étendue de leur Juridiction.

IIL Du principe que les ministres sont les supérieurs hiérarchiques de tous les agens de l'administration, il suit :

Qu'il leur appartient de statuer sur le recours des parties, contre les décisions des préfets qui opt excédé leur compétence , ou qui sont prises dans les limites de leurs attributions [2] .

lY. Du principe que les ministres sont constitutionnellement responsables des actes de leurs subordonnés, il suit :

Qu'ils peuvent rapporter ou ordonner de rapporter tous les arrêtés des préfets rendus en matière purement executive lis].

fondus dans la narration des faits et la discussion des pièces.

Quelquefois même , ces décisions ne sont pus motivées et ne contiennent qu*un dispositif assez vague, ou elles ne visent aucune pièce , ou elles ne sont que Texpression d*un commis qui , dans une lettre , se dit chargé de transmettre les ordres d*un ministre.V. ordonnance du 36 août 1834 (Suchet),à notre rapport.

Il y en a enfin, et ce sont celles rendues de ravis des comités , qui empruntent la forme régulière des décisions du conseil d'État. Elles sont , sur le rapport d'un maître des requêtes , Tobjet d'une ample et mûre délibération , dans le sein de chaque comité ; elles visent la demande , les pièces principales produites, les défenses ou observations des parties adverses , s'il y en a, ou des agens de l'État, ainsi que les lois et réglemens de la matière ; elles ont des considérons et un dispositif; elles portent un approuvé de la main du ministre qui les signe.

On doit regretter que toutes les décisions ministérielles, en matière contentieuse , n'aient pas cette forme légale de délibération et de rédaction.

[1] On leur a même contesté ce dernier caractère. On a prétendu que la juridiction des ministres ne formait qu'un seul dfegré avec celles du'conseil d'État; mais si l'on considère isolément les décisions des ministres, si l'on fait

y. Du principe que les ministres sont indépendans dans le ressort et les limites de leur juridiction , il suit :

Que leurs décisions ne peuvent être rapportées ni par leurs collègues, ni par les conseils de préfecture, ni par les tribunaux [4].

Ylr Du principe que les ordonnances royales rendues par la voie gracieuse^ ne sont pas attaquables devant le conseil d'État, il suit :

Que les décisions des ministres ne sont pas également attaquables, lorsqu'elles ne sont que l'exécution desdites ordonnances [5].

VU. Du principe qu'il n'y a pas , auprès du conseil d'État , de procureur du Roi , ajrant pouvoir de. dénoncer la violation de la loi , d'office ou sur la demande des ministres, il suit :

Que les ministres ont qualité pour se

attention à leur force et à leurs effets, on ne pourra s'empêcher de reconnaître que les ministres exercent véritablement une juridiction de première instance , sur une foule de matières contentieuses.

[3] V. arrêté au Gouvernement, du a thermidor an 11 ; — décret réglementaire du 25 février isu , et autres. Ils ne peuvent approuver un arrêté de préfet vicié d'excès de pouvoirs. 35 juillet 1S37 (ville de Colmar).

[5] V. l'arrêté' réglementaire du 4 thermidor an II ; ■— décret réglementaire du 35 février isii , et autres.

Outre l'examen des arrêtés des préfets, et la confirmation, s'il y a lieu, des arrêtés des conseils de préfecture, dans quelques cas spéciaux, les ministres prennent aussi des décisions en matière de liquidation de la dette publique, de dettes des communes, d'entreprises de travaux publics et de marchés passés en leur nom ou avec leurs agens , de pensions , etc.

Enfin , beaucoup d'affaires d'un genre indéterminé , et qui d'abord n'étaient qu'administratives, deviennent ensuite contentieuses, soit parce que le ministre refuse d'accéder aux demandes des parties , smt parce qu'il prescrit ou approuve des mesures qui froissent leurs intérêts ou compromettent leurs droits.

[4] 33 novembre isis (Salvage) , — i«r juin isss (Mennet).

[5] s avril issi (Deslandes).

MINISTRES

pouiToir, dans rintérèt de la loi ou de rÉtat, contre les arrêtés des conseils de préfecture, ou des conseils privés des colonies, sans préjudice des droits acquis aujt parties [i];

Ou contre les arrêts de la cour des comptes, pour violation des formes ou de la loi [2] :

SetUmUet.

VUL Du triple principe que les attributions des ministres n*embrassent pas toutes les matières administratives, qu'ils ne sont que des juges d'exception, relatirement, soit aux tribunaux, soit aux autres corps administratifs, et qu'ils doivent respecter les droits acquis, il suit :

1<> Qu'ils ne peuvent statuer sur des questions de propriété, d'état ou de titres, qui sont du ressort des tribunaux ordinaires;

^ Qu'ils ne peuvent prendre des décisions qui tendraient à remettre en question ce qui a été irrévocablement jugé par les autorités judiciaires et administratives [3];

[i] 14 novembre im (Herman). T. ordonnances des i mars (ministre de Tintérieur ) , 17 décembre 1823 (ministre de l'intérieur), — 7 juin 1836 (CapdeviUe), — 26 novembre isss ( Frédéric ) , — 25 décembre iss» (ministre de l'inténeur), — 28 janvier (ministre de la marine) , 20 juillet (Klein) , 9 aoûtisse (^inot) , et autres.

[3] y. loi du 16 septembre 1807, article 17 , § 2.

[3] V. décret du 27 décembre 1812 (archives).

[4] y. ordonnance du s septembre 1825 (archives).

[i] Ainsi , les arrêtés des administrations centrales, rendus, contradictoirement , en matière contentieuse de domaines naUooaux , ne peuvent être , ni rapportés par les préfets , ni annulés par le ministre des finances; si ce dernier veut les attaquer , c'est devant le conseil d'État, par la voie du comité du contentieux , et suivant les formes du règlement, y. avis du conseil d'État, du 19 mal 1817 (archives).

[s] Ainsi, les ministres peuvent se pourvoir devant le conseil d'État, contre des arrêtés de conseils de préfecture qui déchargent des dé*

Ni donner des explications, interprétations ou déclarations qui seraient réservées, soit aux conseils de préfecture , soit au conseil d'État [4] ;

5« Qu'ils ne peuvent annuler les jugemens des tribunaux , soit définitif, soit par défaut , même ceux d'un simple juge de paix ;

Ni les arrêtés des anciens directoires de département, ou des administrations centrales, rendus en matière contentieuse [5];

Ni les arrêtés des conseils de préfecture, soit au fond, ou pour incompétence, ou même pour vices^e forme, sauf à les déférer au conseil d'État, dans l'intérêt des droits de l'administration [s] ;

Ni les arrêtés dU directoire et des consuls;

Ni les décrets impériaux ;

Ni les ordonnances royales [?];

Ni les ordonnances des anciens intendans de province [s] ;

Ni les arrêtés du conseil général de liquidation;

Ni ceux des commissions spéciales chargées de prononcer sur quelque objet en dernier ressort;

linquans , en matière de police de roulage. Alors , le conseil d'État condamne les déUnquans à l'amende, y. ordonnances des 26 décembre 182S (ministre de l'intérieur), et 14 janvier i824 ( Marseille ). — Une ordonnance du Roi , rendue sur le rapport du ministre de rintérieur^ le 12 février 1817 , et insérée au Bulletin des lois , annuité un arrêté de conseil de préfecture. On peut penser que cette ferme est irrégulière, et que le ministre aurait dû se borner à déférer ledit arrêté au conseil d'État, par la voie contentieuse.

[7] 29 janvier is28 (Deférmon). Par la même raison , ils ne peuvent connaître d'une récla* mation qui a été rejetée par le conseil d'État , 29 mai 1822 (Delorme).

[s] y. arrêté du Gouvernement du 7 thermidor anio (archives). — Conférer avec une autre ordonnance, du 4 juin i82s (Sabatier),qul juge le contraire. 11 nous semble que la première jurisprudence était plus rationnelle; pourquoi le conseil d'État ne connaitrait-il pas des décisions des anciens intendans, puisqu'il connaît de celles des directoires des départemens et des administrations centrales?

DROIT ADMINISTRATIF. TIT. IL CHAP, II

Ni ceux émanés de toute autre autorité dont un acte souverain, décret ou ordonnance, a soumis le recours , s*il y ayait lieu, au conseil d'État seul ;

4® Qu'ils ne peuvent élever eux-mêmes le conflit d'attribution [i] ;

5° Qu'ils ne peuvent suspendre , empêcher ni modifier l'exécution des dispositions des arrêtés des conseils de préfecture, ou des ordonnances royales rendues en matière contentieuse.

?orcé et efTets de leurs déctolom.

IX. Du principe que les décisions priées par les ministres en matière contentieuse , et dans les limites de leur compétence, ont le caractère, la force et les effets des jugemens, il suit :

!• Qu'elles emportent contrainte [2] ;

2® Qu'elles sont exécutoires à l'égal de celles des tribunaux [3];

3® Que les ministres ne peuvent les rapporter , du moins lorsqu'elles sont intervenues contradictoirement entre deux particuliers;

[1] V. arrêté réglementaire , du 13 brumaire an 10 ; •— ordonnance réglementaire du 12 décembre 1821.

[2] V. avi8 du conseil d'État , des 25 thermidor an 12 et 24 mars 1812 (arch.-). te ministre des finances a droit de poursuivre , par voie de contrainte , la réintégraUon des sommes indûment touchées et retenues par des comptables et fournisseurs ou entrepreneurs. V. ordonnance du 22 janvier 1824 (Berode).

Chaque ministre , dans son département, prend rarrété de condamnation , quMl transmet au ministre des finances , pour que celuici décerne une contrainte en exécution dudit arrêté. .

Les contraintes sont toujours signifiées à personne ou à domicile , par le ministère d'un huissier , à la requête de Tagent judiciaire du trésor.

[5] V. loi du 13 frimaire an s et l'arrêté réglementaire du 28 floréal an 11 , sur les débets des comptables.

[4] Conférer avec une ordonnance du k mai 1824 (Duteil) , à notre rapport.

[6] Conférer avec une ordonnance du si mars 1825 (ville de Paris) , à notre rapport.

Lorsque le ministre les a notifiées à la partie qui les a exécutées [a];

Lorsqu'elles ont fondé des droits acquises];

Lorsqu'elles ont servi de base à desjugemens qui sont passés en force de chose jugée;

4<' Qu'elles sont inattaquables de la part des tiers , lorsqu'ils ont laissé expirer les délais du pourvoi devant le conseil d'État, après due notification ;

15*> Qu'elles doivent toujours pouvoir être frappées d'opposition, si elles sont par défaut, jusqu'à exécution, et de tierceopposition, si elles sont définitives [s] ;

6° Qu'elles doivent être notifiées à la partie , sinon extrajudiciairement , du moins intégralement, et non par mention, rappel ou extrait, pour faire courir utilement les délais du pourvoi;

7» Que leurs décisions rendues entre parties, hormis l'État, doivent être signifiées, à la requête de l'une d'elles , h personne ou domicile, par le ministère d'un huissier, pour faire courir, contre l'autre, , les délais du pourvoi au conseil d'État [7].

[6] y. ordonnances des 2« février 1825 (Mouton),—10 août 1825 (Prévost de Saint-Cyr), — 26 mars i8i4 (Rey) , — 26 février isn (Tabarel) , — 10 février i830 (Arras) , — 7 février i8S4 (Barrai) , — 4 août i824 (Fabern) , et autres.

Conférer avec une ordonnance du 12 janvier 1825 (Trufl^ut) , à notre rapport. V. répertoire de M, Favard , au mot Ministre y § v.

[7] Les lettres de rappel ne constituent pas de décisions nouvelles , à partir desquelles seulement courrait le délai du recours. V. article Il du règlement , (notes).

Et les actes d'instruction préparatoire ne constituent pas de décisions du tout. 25 mat 1854 (Villandry).

Les ministres n'admettent pas les voies quasi-judiciaires de la requête civile. 24 décembre 183 L (Sarr aille), — 4 mai i8S5 (Michelet).

Les voies ordinaires du recours au conseil d'État suffirent. Au surplus , les ministres , comme les parties, ont intérêt à ce que l'opposition et la tierce-opposition soient reçues dans une forme sommaire et administrative; la justice veut que personne ne puisse être condamné sans avoir été entendu.

MINISTRES

X. Du principe que les ministres, quoique responsables solidairement , en matière de gouvernement général, ne le sont et ne peuvent Fètre qu*individuellement, en matière contentieuse administrative, et de ce qu^iîs agissent avec Indépendance les uns des autres, dans la sphère distincte que les lois et réglemens leur ont tracée, il suit :

Qu*un ministre ne peut statuer sur une question contentieuse qui ressortit h un autre département ministériel , et que , dans ce cas , ses décisions ne peuvent avoir, vis-à-vis du ministre compétent, une force et des effets obligatoires [i].

XI. Du double principe queTÉtat, dont les ministres gèrent la fortune, est assimilé à un mineur, et que les parties , quelles qu'elles soient, ne peuvent changer les juridictions établies par les lois, il suit :

Que les ministres ne peuvent , sans Fautorisation de la loi , mettre en arbitrage les affaires qui intéressent YÉtat [2].

XII. Du principe qu'ils doivent administrer les affaires de TÉtat en bons pères de famille, il suit :

Que pour éviter des frais, prévenir des insolvabilités , accélérer des rentrées de fonds, ils peuvent quelquefois transiger avec les débiteurs de TÉtat, sous la forme de modération , de remise totële ou partielle des intérêts, et sous toute responsabilité de leur part [s].

[i] V. «septembre isu (Clérisseau); — ordonnances des 81 octobre i82i (Vanlerberghe), — 22 janvier i824 (Clérisseau), — si mars 1835 (ville de Paris).

[2] y. avis dej comités réunis , du u août 1823) ; — Code de procédure civile , art. loos , floo4 ; 7- ordonnances des i? novembre i824 (Ouvrard), — n août i825 (Boyer),~un décret du so janvier i809 (Lafbrcade) porte également que les parties ne peuvent changer la compétence établie par les lois , en consentant à faire juger la contestation par des arbitres.

[s] y. ordonnance du si mars i825 ( ville de Paris) et une foule de décisions prises en

. Hodedeleurtlgnlflcatlon.

XIII. Du principe qu'aucune loi n*astreint les ministres à une forme particulière pour la signification de leurs décisions, il suit :

Que les décisions des ministres peuvent être tantôt signifiées extrajudiciairement, c'est-à-dire par huissier , tantôt notifiées administrativement , c'est-à-dire par lettre, à la partie ou à son fondé de pouvoir [4].

Forme et conséquences de leur exécution.

XIY . Du principe' que les ministres ne sont que des juges d'exception , il suit :

Que l'exécution de leurs décisions appartient aux tribunaux , à moins que la loi ne l'ait réglé autrement.

XY. Du principe que leurs décisions émanent d'une autorité qui ressortit au conseil d'État, il suit :

Que ces décisions sont exécutoires, nonobstant pourvoi.

XVI. Du principe qu'elles constituent des jugemens, il suit :

Que les parties qui les ont exécutées , sans protestation ni réserves, ne sont plus recevables à les attaquer.

Voies de recours.

XVII. Du principe que c'est devant le conseil d'État seul que le recours des parties contre les décisions des ministresdoit être porté, il suit :

matière de déchéance , de décomptes du prix de biens nationaux , de contraintes décernées contre des comptables ou entrepreneurs, de prêts d'argent ou autres valeurs , avances , etc.

L'agent judiciaire du trésor consent journellement une multitude de transactions, sous Tautorisation et la responsabilité du ministre des finances.

[4] H est passé en jurisprudence que les notifications administratives des décisions ministérielles ont la même force que les significations extrsyudiciaires , et font, comme celles-ci , courir les délais du pourvoi, y. au moi Règlement du Conseil, art. ti.

DROIT ADMINISTRATIF. TIT. IL CHAP- IlL

Qu'elles doivent, pour ériter, soit la forclusion, soit le rejet :

!• Introduire leur pourvoi dans le délai de trois mois , à partir de la notification, même administrative;

DUtlnctfon.

^ Considérer la nature de la matière ou de la question sur laquelle la décision a été rendue.

Qu'ainsi, par exemple , si le ministre a pris une décision incompétente sur quelque cas qui appartient, soitaux tribunaux, soit aux conseils de préfecture, soit au conseil d'État, ou s'il a statué sur des cas pour lesquels les lois et réglemens lui confèrent une attribution spéciale, il est évident que le pourvoi des parties formé

dans les délais est recevable, dans le premier cas, k raison de l'incompétence, et danslesecond cas,è raison de la matière. Mais que si le ministre a simplement rejeté la demande d'une grâce ou d'une faveur, ou donné des instructions ou solutions aux préposés des régies , préfets, intendans et autres agens , pour la poursuite ou la défense des intérêts de l'État, ou statué par voie réglementaire de police , d'ordre public , de sûreté générde ; ou s'il n'a fait que des actes dc^ pure administration, de correspondance officieuse, de régime intérieur, de simple gestion, de pure faculté, il est évident alors que de tels actes, prison non sous la forme de décisions, ne sont pas susceptibles d'être attaqués devant le conseil d'État par la voie contentieuse [i].