CHAPITRE IV

CONSEIL D'ÉTAT

Les règles qui gouvernent la juridiction du conseil concernent :

1** Son organisation;

^ Ses attributions ;

5* Sa procédure ;

4*> La nature, l'étendue et les limites de sa jiuidiction ;

5" Le caractère , la force et les efiFets de ses décisions ;

6* Le mode de leur exécution.

OrgaaltatlOD dn conseil d^État.

Ce qui touche l'organisation du conseil d'État a été réglé, sous les gouvememens précédens , par la loi du 22 frimaire an s, les sénatus-consultes des is thermidor an 10 et 28 floréal an 12, les décrets des 5 nivôse et 7 fructidor an s, 11 juin et

— 14 octobre tm (Jouy), — 10 Juillet is» (Tial).

Les arrêtés préparatoires sont réformables p» les conseils de préfecture. 34 août isii (Baylac), — is juillet issi (Bourdoo).

Aillai , les autorisations de pbider , soit en deaiandant , soit en défendant, accordées an eonumnes, hospices, fabriques et éta- Miiseaiens publics , sont considérées comme

22 juillet 1806; depuis la restauration , par les ordonnances royales des 29 juin isu,

23 août et 19 septembre 1815, 19 avril isi?, 25 août 1824 , 5 novembre i828 ; et depuis la révolution de juillet , par les ordonnances des 2 février, 12 mars, 2 avril, 13 mai et 9 septembre issi.

Ses attrIbuUons.

Ce qui touche ses attributions, fait l'objet du chapitre s du titre !•'.

Sa procédure.

Ce qui touche sa procédure écrite , c'esth-dire l'introduction des instances, les constitutions d'avocats, la communication des requêtes, le nombre des écritures,

des actes de tutelle inattaquables de la part des tiers. Ordonnances des 35 juin iss5 (Bernard) , — 17 janvier issi ( GouUet) , — is mai 1833 (Galgon), — 16 novembre isss (commune de Vicq ) , et autres.

[1] y. ordonnances des 26 mai ( Séguineau), 4 aoàt is34 (Levasseur), — » juin 1S36 (Barlatier),— ss décembre is34 (Gués- Uult).

DROIT ADMINISTRATIF. TIT. IL CHAP. IV

les défenses , la forme extrinsèque des décisions , les délais , les déchéances, les oppositions, les recours contre les décisions contradictoires, les tierces-oppositions , les demandes incidentes , les mises en cause, l'exécution des jugemens et les dépens, a été prévu et réglé par le décret du 22 juillet isoe [i].

Rature de ta Juridiction.

I. Du principe que les ministres sont responsables, et qu'ils ne le seraient pas si les avis de leurs comités respectif^ étaient pour eux obligatoires , il suit :

Que les délibérations des comités du conseil attachés à chaque département ministériel, ne sont que des consultations données au ministre, qui les approuve ou ne les approuve pas.

II. Du principe que le conseil d*État n*a pas , par lui-même , le caractère et l'autorité indépendante de juge, il suit:

Que les délibérations du comité du contentieux, et même celles de tous les comités réunis en assemblée générale, sous le nom de conseil d'État , ne constituent que des projets , des avis , des actes préparatoires, et ne prennent le nom, la force et l'exécution d*arrêts, que par la signature du Roi.

ttendue de sa JnrIdIcUoD.

III. Du principe que la justice est une des branches du pouvoir exécutif, et que le chef du pouvoir exécutif est censé avoir retenu ce qu'il n'a pas délégué , il suit :

V Que, s'étant réservé l'exercice de la justice administrative , le jugement tout entier des matières contentieuses réside

|t] T. ci-dessus le règlement du conseil commenté.

[2] y. art. 4s de la Charte de iS3o , et art. 57 de la Charte de isu. Toute objection tombe devant l'amovibilité des juges, le seing royal et le contre-seing ministériel. Le conseil d'État n'est et ne peut-être dês-lors qu'un corps con-

dans la signature du Roi apposée aux projets d'arrêts du conseil [a] ;

^ Que toutes les questions d*état , de propriété et de titres privés, étant du ressort de la justice déléguée, et, par conséquent-, des tribunaux , ne peuvent être du ressort de la justice retenue, et par conséquent, du conseil d'État;

S"" Que le conseil d'État approuve les conflits en ce qu'ils revendiquent la portion administrative, d'une contestation et qu'il les annulle pour la portion judiciaire que la revendication embrasse extensivement ;

• 4<» Qu'il confirme ou infirme, à Taide de la même distinction, les arrêtés des conseils de préfecture et les décisions ministérielles dont le recours est porté devant lui ;

^"^ Qu'il refuse également de connaître ou connaît de l'interprétation des lettrespatentes ou arrêts de Tancien conseil royal , selon que ces arrêts ont été rendus dans une matière qui appartient aux tribunaux ou à l'administration.

IV. Du principe qu'aussitôt signés par le Roi , les ordonnances ou arrêts du conseil , ont le même caractère , la même autorité et les mêmes effets que les jugemens des tribunaux , dont ils ont aussi emprunté la forme, il suit :

Que, comme eux, ils emportent contrainte par corps et hypothèque ;

Que, comme eux, ils sont exécutoires [3] ;

Que , comme eux , ils doivent être signifiés è personne ou domicile , par le ministère d'un huissier, pour faire courir les délais de l'opposition [a] ;

Que, comme eux , ils sont susceptibles de tierce-opposition et de rétractation, par voie de requête civile [s].

sultant. y. le chap. 1 , avec les notes , page a.

[s] y. décret réglementaire du 11 juin i89$, art. 55.

[4] y. le règlement commenté.

[5] y. le même règlement. Biais celte dernière voie étant plus resserrée que devant les tribunaux, de même que celle de l'opposition,

CONSEIL D'ÉTAT

lâl

y. Do principe que le conseil d*État doit se renfermer dans les limites , soit de ses attribution%légales , soit de la demande des parties , il suit :

Qu*il ne peut statuer , au fond , sur des »Tèts de la cour des comptes, quel qu*en soit le mal-jugé, ni sur des arrêtés, ou portions d^arrètés , ou points de contestations, qui ne lui seraient pas déférés par les particuliers , ministres , domaine, communes , et autres parties en cause.

YI. Du principe que le Roi distribue, dans son conseil , la justice administratÎYe, il suit:

Que , de même que le conseil d*état ne peut connaître des affaires civiles, qui appartiennent aux tribunaux , il ne peut connaître non plus des affaires purement administratives , qui appartiennent au pouvoir exécutif, mais seulement des affaires contentieuses de Tadministration, qui permettent des débats contradictoires et revêtissent un peu Tappareil des formes judiciaires [i].

VU. Du principe que la nécessité la plus impérieuse commande de maintenir la division des pouvoirs administratif et judiciaire, comme le fondement du nouvel état de la société civile en France, il suit:

Qu*il appartient au chef de FÉtat seul de régler, en son conseil , ces luttes d'attributions qui , sous le nom de conflit, «^établissent entre Tadministration et les tnbuHaux.

^ peut dire qu*il est encore moins facile de KTenir sur les arrêts du conseil , que sur des H^cuiens ordinaires , et qu^ainsi ils sont une Propriété plus ferme entre les mains de ceux <Pi les obtiennent.

[0 Les attributions du conseil , sous ce rap- P^ 9 ont été fixées par une foule de lois , arf^ du Gouvernement, décrets, ordonnances ^ f^emens , dont rénumération est indiq»*edan8 le titre i" , chap. m.

Cne ordonnance du n juin isis (Bergeon) P<^ « que le conseil d'État , saisi par la voie ^^^^tentieuse, n^estpas compétent pour ordonner des mesures de pure administration. » ^ s^a^issait de biens communaux, et Ton

YIII. Du principe que les justiciables ne peuvent rester sans juges , ni les procès sans fin , il suit :

Que c'est h celui dont toute justice émane, à vider les conflits négatifs.

Ainsi, c'est h dégager, dans les contestations portées devant lui, ce qui est administratif de ce qui est judiciaire, que consiste le plus grand et le plus difficile œuvre du conseil d'État.

La spbère de ses attributions est d^autant plus vaste, qu'il réunit comme en un centre, tous les pouvoirs des ministres, préfets et conseils de préfecture, en matière contentieuse , et qu'il exerce au nom du Roi, à quelques exceptions près, la plénitude de la justice non déléguée.

Cour d'appel , il prononce en dernier ressort, et définitivement, sur le fond des matières [2].

Cour du souverain, il maintient, par le règlement des conflits, la division fondamentale des pouvoirs administratif et judiciaire.

Cour de haute juridiction administrative , il balance et fixe les compétences entre les préfets , les conseils de préfec- ' ture et les ministres.

Cour de cassation , il casse , soit les arrêts de la cour des comptes pour vices de ferme et violation de la loi , soit les arrêtés des conseils de préfecture , dans le même intérêt et sur la dénonciation des ministres [s].

Cour politique, il accorde ou reftise

demandait que la commuue fût autorisée à les affermer.

[3] 11 prononce même quelquefois en premier et en dernier ressort sur certaines matières , teUes que les mises en jugement ( loi du » frïmaire an s, art. 75), les prises (ordonnances des 9 janvier, et 28 août isifi , art. is) , les appels comme d*abus (loi du is germinal an 10 , art. s ; — ordonnance du 39 juin isu , art. s) , les demandes en nullité de jugemens qui auraient validé Taliénation des biens fermant la dotation des inigorats. Y. ordonnance du s janvier 1S17 (Agis de St.-Denis).

[s] V. loi du 16 septembre iso7, ûtA^, chap. m.

lââ

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Fautorisation de mettre en jugement les agens du Gouremem^t [i].

Cour d'équité , il use , avec une certaine latitude delà faculté discrétionnaire de remettre ou modérer les amendes encourues [2].

IX. Du principe que les réclamations d*tncompétence à Fégard des corps administratif ne sont, en aucun cas, du

[i] V. loi du » frimaire an s, art 76, et antres.

Il statuait aussi sur les cas de haute police administrative. Y. décret réglementaire du u Juin 1806, art. u.

[3] y. ordonnances des n Janvier i834 (Hache),—i? août isss (Martin).V. au mot Voirie,

[s] y. la loi du 14 octobre nso, § s , qui porte : « Les réclamations d*incompétence à regard « des corps administratifs , ne sont, en aucun « cas, du ressort des tribunaux, et elles seront « portées au Rpi, chef de Tadministration gétt nérale. »

[4] C'est en vertu de ce principe que le conseil d'État prononce sur les décisions :

De la commission de liquidation de Tindem- Dite de Saint-Domingue. Ordonnances des u août 1S53 (Thevenard), — irmai (Lassus), u août 1835 (Vergue) ;

De la commission de remise des biens des émigrés, is mars isso (Greseignac), ^lo août issa (Despire) ;

Des jurys de révision de la garde nationale, y. art. 54 de la loi du n mars issi ,—34 août isss (ministre deTintérieur ), —35 avril isss (Despeaux), et autres;

Des conseils de préfecture,en matière d'élections municipales. Y. loi du 33 mars issi , art. 43 , 51 , 53 , •— s mai 1883 (Bouzinac) , et autres.

Cette attribution du conseil d'État est sigette à controverse.

La raison de douter vient de ce que la loi, dans la plupart des cas précités , a voulu que Taffaire se consommât définitivement en première instance, et de ce que la loi du 14 octobre 1790 , outre qu'elle est fort vague dans ses termes , a été faite pour un ordre de choses qui n'existe plus et qui n'a pas de similaire.

La raison de décider vient de ce que , si le R<rf, comme chef de l'administration générale, est compétent pour réformer les actes de se$ subordonnés, il l'est à /brft'ort lorsqu'il s'entoure du conseil d'État ; qu'il est dans l'intérêt d'une bonne Justice et qu'il est secourable aux parties lésées d'avoir un recours extraor-

ressort des tribunaux, et doivent être portées au Roi [s] , il suit :

V Que le Roi peut^es faire examiner par son conseil d'État ;

â<» Que le conseil d'État peut annuler pour incompétence ou excès de pouvoirs, les décisions de toute autorité administrative, même rendues en dernier ressort [4].

dlnaire c<mtre les actes des autorités Inflérieures qui excèdent leur compétence ou leurs pouvoirs; que le conseil d'État, avec sa procédure organisée , ses hautes lumières et son indépendance, offre des. garanties contre les surprises des juridictions du premier degré; enfin, que les mille décisions échappées de ces tribunaux du même degré rompraient, au grand détriment de Tordre public et des parties, l'unité de la jurisprudence.

Nousadmettons ces raisons, qui sont graves ; mais reste l'objection que le conseil d'État ne se contente pas de casser pour violation de la loi ; il s'empare du fond et le juge , ce que ne fait pas la cour de cassation ; de plus , il casse non seulement pour incompétence , mais pour excès de pouvoir. Or , la loi du i4 octobre 1790, sur laquelle le conseil d'État s'appuie, ne parle que de réclamations pour incompétence : ii, par exemple , l'une de ces autorités a jugé une question de propriété , le conseil d'État peut annuler la décision et renvoyer devant les tribunaux. Mais il va plus loin, et au lieu de dire ou qu'il n'y a pas d'incompétence, et alors de laisser au fond la décision du premier degré telle qu'elle est , ou qu'il y a incompétence, et alors de saisir l'autorité Judiciaire, le conseil d'État interprète la loi , et l'applique par voie de jugement au cas particulier, n fait donc plus que la loi du 14 octobre 1790 ne lui permet de faire : c'est un point sérieux à traiter et à régulariser dans la loi sur l'organisation du conseil d'État

Le conseil d'État s'est arrêté, lorsqu'il s'est agi des conseils de révision en matière de recrutement , devant les termes de la loi du 31 mars 1833 , dont l'article 35 est, en effet , très-explicite. Cet article porte : Hors les cas prévus par les articles le^ttt , les dèetsùms des conseils de révision seront définitives. U importait que le sort des soldats libérés ne fût pas remis , après la décision du conseil de révision , au hasard d'une inst»Mîe administrative plus ou moins longue et |(»lus ou moins

CONSEIL D'ÉTAT

Limites àe ta JarkUctloo.

X, Du principe que le conseil ne doit exercer sa juridiction que dans le cercle exceptionnel qui lui est tracé par les lois et réglemens, et que, par conséquent, il ne lui est pas permis de toucher aux matières de la justice déléguée, il suit :

1*> Qu'il ne peut, sans conflit, faire tomber le moindre acte judiciaire , même un exploit de citation donné deyant un tribunal, ni annuler directement aucun

douteuse devant le conseil d*Ëtat. Le bien du service aurait également soujffert des suspensions d'un pourvoi. Peut-être aurait-on pu ouvrir, pour garder Tunité de la jurisprudence, un recours d'ordre pour la violation des formes ou de la loi. Le ministre de la guerre Taurait introduit dans le seul intérêt des principes. Consulter les ordonnances des Il janvier isis (Briêre) , — 7 avril isso (Bréné), — 15 septembre issi (Ade et Petit).

[1] Cette règle n'a pas toujours été fidèlement observée. Plusieurs arrêtés du Gouvernement ont annulé , sans conflit , des jugemens des tribunaux , et même des arrêts de la cour de cassation , soit sur la simple exception d'incompétence proposée par les parties , soit à l'occasion de réclamations dirigées contre des arrêtés de conseils de préfecture ou d'administrations centrales. T. arrêtés des n brumaire an 9 ,—15 brumaire an 11 ;— décrets des 21 brumaire an is, — 23 octobre isos (archives). y. au mot Conflit,

Mais il ne fout pas perdre de vue que ces entreprises du conseil sur l'autorité judiciaire, n'ont eu Ueu qu'en matière d'émigration ou de ventes nationales. Ici la règle de droit et l'ordre des compétences fléchissaient sous la nécessité du motif politique.

Trois décrets des 33 janvier, 24 juin isos et 20 septembre iso9 (archives), ont également, sans conflit, et sur la réclamation d'un préfet , annulé des jugemens de tribunaux qui avaient réduit l'amende réglée , en matière de eottscription , par le préfet , d'après l'art. 70 du décret réglementaire , du is fructidor an is. On ne considérait alors les tribunaux que comme prêtant main-forte à l'arrêté qui déclarait les conscrits réfTactaires, et ne pouvant s'écarter, dans l'application de l'amende, de la lettre de ses dispositions.

Lorsque des jugemens ne sont que la pure exécution d'un arrêté de conseil de préfec-

jugement, quel qu*il soit, ni en empêcher l'exécution , à moins qu'un tribunal ne passe outre au jugement du fond, après et nonobstant la déclaration et la notification d'un conflit élevé [1];

^ Qu'il ne peut, d'après les titres anciens , la prescription , les maximes et moyens du droit civil , juger les questions d'état , de contrats , de propriété , qui sont du ressort des tribunaux ;

S"" Qu'il ne peut ni évoquer à lui , ni rete-

ture, annulé pour cause d'incompétence, il est arrivé que le conseil d'État considérait en même temps les jugemens comme non avenus. Il aurait dû laisser l'autorité judiciaire supérieure prononcer l'annulation de ces jugemens par voie de conséquence: «St^toM causa f toUitur effhctuê, Y. décret du 20 juin isi2(Barouin).

11 en est de même lorsqu'un conseil de pré- ' fecture , préfet ou ministre , a renvoyé devant les tribunaux une question qui appartient au conseil de préfecture , préfet ou ministre et que le conseil d'État, sur le pourvoi de la partie contre la décision de renvoi , a annulé cette décision, pour s'être déclaré Incompétent, et le jugemait ,pour s'être déclaré compétent et avoir statué.

Le conseil d'État allait au-delà de ses pouvoirs. V. arrêté du 12 brumaire an 11 (archives).

Pareillement, il ne doit pas, en annulant, sur conflit, les jugemens de tribunaux, parce qu'ils auraient jugé malgré l'existence antérieure d'arrêtés admioistratifo , ordonner le maintien et l'exécution de ces derniers actes. U doit laisser aux parties la liberté de les attaquer, s'il y a lieu, devant l'autorité supérieure. C'est la règle que pose un décret du 10 septembre isos (archives). Ce décret peut se concilier avec celui du 19 août isos (archives), qui statue au fond ; car Ici , les deux parties avaient produit sur le fond et conclu.

La règle à suivre est que , lorsqu'il n'a pas été élevé de conflit, même existât-il des jugemens ou arrêts contraires , c'est devant l'autorité supérieure , soit administrative , soit judiciaire, qu'il faut se pourvoir dans l'ordre des attributions et des hiérarchies. V. décrets des 4 août, 22 décembre isii (archives), — 17 mars (Bggerlé),— 7 octobre 1S12 (de Buscber), — 20 novembre isis (Troyes), — u juin isit (Latour-Duligny).

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nir par voie dUnterprétation ou dVxamen , les anciens arrête du conseil rendus en matière judiciaire.

XI. Du principe que, hors des attributions qui lui sont conférées par les lois ou par les réglemens et actes du Gouvernement qui ont reçu la force législative , il n*a de compétence que pour les matières qui lui sont affectées par les ordonnances du Roi et dans les limites de ces ordonnances , il suit :

Qu'il ne peut annuler, soit pour cause d'incompétence , soit au fond, les décisions des commissions spéciales , instituées pour prononcer, en dernier ressort, sur des affaires administratives, même contentieuses , d'un genre déterminé telles que liquidation, etc.

MI. Du principe qu'il ne lui appartient de statuer que sur l'application des ordonnances réglementaires, foite par voie de ^ décision sur chaque espèce, et non sur la convenance ou la validité de ces ordonnances elles-mêmes, il suit :

Qu'il ne doit ni ne peut recevoir l'opposition des parties tendante au rapport, interprétation, suspensionou modification des ordonnances qui statuent sur des intérête généraux d'administration ou de politique.

XIII. Du double principe que tout juge doit respecter les droits acquis et la chose jugée , et n'a pas le pouvoir de réformer ses actes définitifs, ni même les actes d'une autorité égale à la sienne , il suit :

[i] Le conseil d'État a annulé , en matière de ventes nationales , des arrêtés pris par le comité de législation de la convention. Y. arrêté du 15 brumaire an 12 (archives).

Il a pareillement annulé des arrêtés du Directoire exécutif, soit pour cause dMneompétence. V. arrêté du m floréal an 11 (archives) ;

Soit au fond. Y. décret du so ventôse an 15 (archives).

[a] Avant le décret du 22 juillet isoe , le conseil d'État recevait quelquefois des réclamations ou oppositions contre des arrêtés du Gouvernement. Y. arrêté du is thermidor an s (archives).

[3] A fortiori^ les décrets rendus en la for-

\^ Que le conseil d'État ne peut revenir contre ses propres décisions , lorsqu'elles sont contradictoires , si ce n'est dans les cas prévus par le règlement du 22 juillet isoe;

S"" Qu'il ne peut annuler, lorsqu'ils sont contradictoires :

Les décrets de la convention [1] ,

Les arrêtés du directoire exécutif,

Les arrêtés du Gouvernetnent consulaire [2] ,

Les décrets impériaux [3] ;

5^ Qu'il ne peut connaître des décisions du conseil de liquidation , ni de celles prises par des commissions spéciales , auxquelles l'approbation du chef du Gouvernement impérial a communiqué la force irrévocable de la chose jugée , et empreint le caractère d'un acte législatif ;

4'' Qu'il ne peut confirmer des conflite élevés après l'expiration des délais de l'appel ou de la cassation ;

Ni renvoyer les parties devant les tribunaux , lorsque la cause a déjà été souverainement jugée par l'autorité administrative;

Ni annuler les décisions des ministres ou les arrêtés des préfets , qui reposent sur des arrêts ou jugemens qui ont acquis irrévocablement la force de chose jugée.

XIV. Du principe qu'il est juge , et non législateur, il suit :

Qu'il ne peut prononcer par voie de règlement, mais seulement par voie de décision sur chaque espèce [4].

me de réglemens d'administration publique, et insérés au Bulletin des lois , ne peuvent être révoqués par des ordonnances rendues en matière contentieuse , et encore moins par de simples réglemens intérieurs.

[4] SUl a quelquefois violé ce principe, c'est en matière de biens nationaux , matière toute poUtique ; ainsi , en annulant un arrêté de conseil de préfecture , il a , par voie de règlement général , déclaré nuls tous les arrêtés semblables, pris dans le même dépar^ tement. Y. arrêtés des 12 fructidor an 10 et 12 brumaire an it (archives). Quel que soit le motif de ces arrêtés du Gouvernement , ils ont excédé leurs pouvoirs.

CONSEIL D'ÉTAT

XV. Du principe qu'il n'est point agent du pouToir exécutif, mais juge des aCFaires contentieuses , il suit :

Qu'il ne peut connaître des décrets, ordonnances , décisions ministérielles, arrêtés de préfets , de maires, etc. , pris en matière de pure administration, de règlement général de police , de diplomatie , etc.

eu de reiiTol.