CHAPITRE III

BAUX ADMINISTRATIFS

LEGISLATION

6 avril 1791, loi relative aux baux emphytéotiques. — 37 avril 1791 , loi relative aux baux emphytéotiques, baux à cens et à rentes. — 38 mai 1791, loi additionnelle à celle du 6 avril précédent. — s août 1791 , loi relative aux domaines congéables. — is octobre i79t, loi relative aux baux emphytéotiques. — is germinal an s^ loi relative aux baux à cheptel. — 3 thermidor an s, loi relative aux baux à cheptel. —8 floréal an s, arrêté du Gouyernement sur les banx des eaux minérales. — 4 thermidor an s, avis du conseil d*Ëtat sur les baux à comptant. — 9 vendémiaire an 9, arrêté qui annulle pour incompétence deux jugemens rendus au profit d'un particulier , contre les fermiers du dernier bail delà ferme générale (au Bulletin des lois).~7 germinal an 9, arrêté relatif aux baux à longues années des biens ruraux appartenant à des établissemens publics ou communautés d'habitans. — 17 messidor an 9, avis du conseil d*État sur les baux emphytéotiques (inédit). — 38 fHmaire an 10 , avis sur les baux à convenant (inédit). — s nivôse an 10 , arrêté relatif aux baux à ferme des eaux minérales. -^ s messidor an 10 , arrêté qui détermine le mode de liquidation des fer-

mages arriérés des domaines nationaux. — 38 messidor an 10, avis du conseil d*État relatif aux baux à comptant ( inédit ). — s brumaire an 11, avis du conseil d*État sur les baux des biens des communes (inédit). — 30 prairial an 11, avis sur les baux des passages d*eau sur la Seine (inédit). — s thermidor an 11 , avis sur tes hsaxx des eaux minérales (inédit). — s floréal an 13, arrêté relatif aux baux des bacs.— 30 floréal an is, avis du conseil d*État relatif aux baux des biens saisis avant le 11 brumaire an 7 (inédit). — u Juin isos, avis du conseil d'État sur la levée opérée par la toi du is messidor an 7, de Tajoumement prononcé par celle du u ventôse précédent , à la vente des biens concédés à vie ou par baux emphytéotiques. •— s septembre isos, avis relatif aux baux des bois ( inédit). — 10 mars 1S07, avis portant que la loi du 37 avril 1791, sur les havm faits par les corps et communautés, n'est point applicable à ceux des biens des hospices. — is mars iso7, avis du conseil d'État sur les baux des théâtres ( inédit). — 4 marsisos, avis du conseil d'État sur les baux des théâtres. — 7 mars isos , avis du conseil d'État sur une question relative aux redevan-

BAUX AI^MINISTRÂTIFS.

cet empbytéotiqiMt. — m avril i8oe, décret relatif au mode d^èvaluatioD des renies et Imux itipulés en nature. — s février iso9 , avis du conseil d*titat relatif à la contribution foncière des biens possédés à titre d*emphy téose. — 17 mai 1809, règlement relatif aux octrois municipaux et de bienfaisance. — ii août isot, décret relatif aux baux k ferme des biens des hospices et autres établissemens publics (inédit), —si octobre isio, décret portant rejet delà proposition de réduire le prix d*un bail passé aux enchères publiques. — is mars tsu, avis^du conseil d'État sur les baux des biens nationaux ( inédit ). — n mars isii, décret relatif aux baux des biens des communes

et aux transactfom sur procès à fin de paiement des arrérages. — » décembre isii, décret sur la compétence en matière de baux administratifs ( inédit, non approuvé ; archives, n«57on). — s février isu, décret sur la compétence en matière de baux administratif (inédit).

as Juin isss, loi relative à un baH emphytéotique de biens dépendant de la dotation de la couronne. — si avril isss, loi relative au baU emphytéotique d*un terrain dépendant de la forêt de Fontainebleau. — ss mai isss, loi relative aux baux des biens ruraux des communes, hospices et autres établissemens publics.

JURISPRUDENCE

Compétence de» trUmnaux.

I. Du principe que les formes de fadju-» dicatioQ ne changent pas la nature du contrat, et que la loi et non la volonté de Tadministrationou le caprice des parties, est seule attributive des juridictions, il suit:

Qu*en matière de baux administratif , les contestations qui peuvent s*élever , soit entre Tadministration et les fermiers, soit, h plus forte raison, entre les fermiers et les sous-fermiers ou des tiers, relativement à la validité, à Tinterpré-

[i] y. ordonnances des s mars isis (Barreaux ), — 9 avril «17 ( Guyot ), —s février fsit ( Sirey), — is août ( Leclerc), et s septembre isso (Gravillon ).

[s] y. décrets des t" février mis ( François ), — 90 novembre isu ( Richou ). y. Cornmunes.

11 en est de même des contestations sur la perception d'un droit de mesurage par suite d^un bail conununal. y ordonnances des ai mars(yaise ),m juin issi ( Manosque).

En thèse, il faut tenir pour constant que Tapprobation d*un bail communal par le préfet n^emporte ni la juridiction administrative, en cas de difliculté , ni Texécution du titre.

La raison en est, en premier lieu, que Tappr(rt)atioB du préfet n'est qu'un acte de tu-

tation , à Texécution et h la résiliation de ces baux, sont du ressort des tribunaux;

(^*ainsi c*est h Fautorité judiciaire h statuer sur les difficultés concernant les baux;

!• Des domaines de TÉtat, soit avant, soit depuis la main mise nationale, h titre de confiscation , soit indépendamment de tout séquestre et confiscation [i];

S^ Des communes [2];

5* Des établissemens publics [s];

4* Des droits de pèches [4] ;

telle qui n'intéresse ni TËtat ni les tiers ; et en second lieu , qu'elle n'est pas et ne peut ètfe revêtue de la formule prescrite pour l'exécution parée des jugemens et des actes notariés.

A la différence des baux de biens nationaux a4iugés par le sous-préfet qui emportent hypothèque et exécution parée.

[s] y. Hospices, Bureaux de bienfaisance^ Fabriques,

[4l y. décret du 39 décembre isis (Cachot) , — is septembre isis (Trabaud) , — 4 juin isis (Labbé), — s mars mis (Barreaux), — is juillet 1S17 (Pequet) , — is décembre isss (Paga), — 9 juin (Femandès), et 4 novembre 1SS4 (Chapron) , — is février isss (Montméjà).

Les tribunaux sont compétens , soit que la

DROIT ADMINISTRAT!?. TIT. IIÏ. CHAP. III.

question <*élèTe entre le domaine et Tadjudicataire , ou entre deux fermiers :

Sur rétendue de leurs droits ou de leurs cantonnemens respectifs. 4 novembre i834 (Chapron) , et i6 février isss ( Pupouget) ;

Sur rinterprétation , retendue et les effets des baux, s mars isis (Barreaux), — so Juin 1S21 (Manosque) , et 9 juin is34 (Femandès);

Sur leur inexécution, te Juillet isi? (Pequet), et is décembre isn ( Paga ) ;

Sur les demandes en dommages-intérêts.

18 août iwi (Hyjar) , et 4 Juin isift (Labbé);

Sur les délits de pécbe dans les rivières navigables, is^anvier i8»(Royer et.Bonnerue), — 11 janvier isse ( Girardin ) ;

Sur la féodalité des droits de pêcherie, so Juin 1816 (Egret-Thomassin et Boussairôles).

Au surplus, la compétence des tribunaux, ce qui tranche tout, a été établie en termes nets par la loi du 15 avril tv» sur la pèche fluviale dont Part. 4 porte : « Les contestations « entre Padmlnistration et les adjudicataires , « relatives à rinterprétation et à Pexécution « des conditions des baux et adjudications , « et toutes celles qui s'élèveraient entre Pad- « ministration ou ses ayans-cause et des tiers « intéressés, à raison de leurs droits ou de « leurs propriétés seront portées devant les « tribunaux. » La Cour d*Agen a décidé que cet article, tout en dérogeant aux règles du droit administratif , ne va pas Jusqu'à conférer aux tribunaux le pouvoir d'annuler les baux et les acijudications. Arrêt du 2 Janvier i8S4 (Marronat).

Cette loi, comîme on le voit, n'a fait que consacrer la juri^rudence antérieure du conseil d'État.

Au fond , il a été décidé par les avis du conseil d'État du 11 thermidor an u (archives), et 17 juillet isos (archives), que le droit de pêche sur les rivières navigables est compris dans la suppression des droits féodaux prononcée par la loi du so juillet 179s. Y. ordonnances des 13 février isss (Cerf ),— 37 avril t82& (Chavanaud), — u mai isss (Merle).

11 s'ensuit que les particuliers , engagistes ou acquéreurs , n'ont aucun droit d'empêcher les adjudicataires de la pêche d'en jouir. Y. le décret du s août isos ( archives) et les ordonnances des 50 mai 1821 (Gaumia), — 22 Janvier 1818 ( Hébert ). Y. aussi , dans le même sens , au si^et de canaux et étangs de navigation , une ordonnance du so Juillet isi? (Boudard ). Le ministre des finances est compétent pour rendre cette décision , sauf indemnité aux propriétaires , s'il y a lieu.

A notre sentiment, toutes les questions relatives au caractère et aux effets des lois abolitives de la féodalité , sont du ressort des tribunaux. Y. so juillet 1817 ( Boudard ), — » janvier 1833 (Hébert).

11 y a ainsi une foule de questions sur lesquelles les ministres seraient fort embarrassés de motiver légalement leur compétence. La jurisprudence du conseil d'État a besoin de porter sur elle-même une patiente et sévère investigation , et de se réformer.

Il a été décidé par ordonnance du so novembre 1816 (Dotezac) , que les travaux et appareils de pêches peuvent s'étendre sur tout le terrain réservé au marche-pied des rivières navigables.

La raison en est que les fermiers ne sont que les ayans-droils de l'État , et que l'État a la libre disposition des marche-pieds. Y. Part. 86 de la loi du 15 avril 1839 qui a consacré le principe.

Mais le propriétaire d'une lie dans une rivière navigable , ne peut être assujéti à la servitude du marche-pied envers les fermiers de la pêche. Ainsi Jugé par une décision du ministre des finances , du 19 mars isss. Y. Baudrillart (des eaux et forêts) , t. s, p. m,

La Cour de cassation a confirmé , sur certains points, la compétence administrative.

Ainsi , elle a reconnu , par arrêt du si mai i8S4 (Brocas), que les tribunaux étaient tenus d'appliquer aux contrevenans les réglemens administratifoqui prohibent un mode de pêche fluviale.

La raison en est que c'est à l'administration qu'il appartient de qualifier les modes de pêche prohibés.

Par arrêt du s juin isss (Bonnin), que les dispositions de l'ordonnance de i6S9 , qui prohibent l'emploi de certains engins , ne sont pas limitatives.

La raison en est qu'elles s'étendent à tout ce qui peut dépeupler les rivières.

Par arrêt du s mai i8S4 , que des particuliers ne peuvent établir des pêcheries sur des portions de rivières déjà reconnues flottables ou navigables, sous le prétexte que des ordonnances limitatives de la pêche n'auraient pas encore été rendues selon le vœu de la loi du 15 avril 1839.

La raison en est que la loi a déclaré lesdites rivières propriétés de l'ÉtaL

Un arrêt de la cour de Pau , du S4 décembre 1839 ( Lazaret ) , juge que , dans la loi nouvelle , l'étaMissemenl d'un gord ou barrage , n'est punissable qu'autant qu'il empêche entièrement le passage du poisson.

BAUX ADMINISTRATIFS

5* Des bacs et passages d'eau [i] ; '

[i] La jurisprudence du conseil d*ËUt a varié &k matière d'interprétation des baux adminis- IraUfii pour le fermage des bacs et passages d*eau , et elle donne lieu à une sérieuse controverse.

Ceux qui défendent la compétence administrative s*appuient sur les art. S5, ss, s?, ss, S9 et 40 de la loi du s fkimaire an 7, sur Parrété réglementaire du s floréal an 12 , sur Tavis du conseil d*ÉUt du 20 prairial an ti , et sur les décrets et ordonnances des is novembre isos (Davost), — 22 janvier isis (Laluzerne) , — 24 mars tsis (Brilland-Laiyardière), — 17 décembre ts2s ( Lefèbure ) , — s juillet (Dubaut), 10 août 1S2& (Jacquet), — 2 août (administration des contributions indirectes ) , s septembre 182S (Duftmr) , — is février iS29 (Dufour) , — 14 juillet 1S50 ( Matignon).

Us disent que le fermier s*est soumis volontairement à la juridiction administrative qui , d^ lors , Tenchaine ; que le gouvernement adjuge ces sortes de baux ; quHl en toucbe le prix ; qu'il en stipule les conditions , dans ]*intérèt public ; que , d'après la loi du s frimaire an 7 , les travaux pour les bacs doivent être exécutés par les mêmes voies que pour les autres travaux publics; qu'ainsi, le service des bacs fiait essentiellement partie de la police de la grande voirie; que les bacs, en effet, ne sont que des ponts mobiles jetés sur les deux rives d'un fleuve navigable , et qui , servant à la jonction des grandes routes par continuité , rentrent dans la grande voirie , et, par conséquent, dans la juridiction des conseils de préfecture ; enfin , que l'art, u de la loi du 6 frimaire an 7 , confère aux administrations centrales le droit de statiler sur les indemnités réclamées par les fermiers contre l*État, et que les conseils de préfecture ont hérité des aUributions contentieuses des administrations centrales.

Ceux qui soutiennent l'opinion contraire s'appuient sur l'absence d'une disposition exceptionnelle de compétence dans les lois de la matière, sur le droit commun des juridictions et sur les ordonnances des 26 février isis (Gellarier), ~8marsiS2S (Dabin), — 220ctobre 1830 ( Matignon ) , — et 25 avril i884 (Ancel), qui établissent la compétence nouvelle et contraire du conseil d'État. Un arrêt de la Cour de cassation du s août iS29(Baudouin ) a jugé dans le même sens sur une question de moins value.

Après avoir conféré ces lois , arrêtés et or-

donnances, nous pensons qu'il faut écarter l'objection tirée de la stipulation dans le bail de la juridiction administrative , parce que les juridictions sont d'ordre public , et qu'il ne peut y être dérogé par l'État lui-même, traitant à titre particulier ; l'objection tirée de ce que l'acljudication a lieu aux enchères , parce que cette formalité d'ordre n'implique pas la compétence; l'objection tirée de ce que le prix du bail se verse au trésor , parce que le trésor reçoit pareillement le prix des baux domaniaux dont les litiges appartiennent aux tribunaux ; enfin , l'objection tirée de l'assimilation de ces passages d'eau aux travaux de la grande voirie, parce qu'il ne s'agit pas ici de travaux à exécuter, ni de police administrative à observer , mais d'indemnités prétendues par le fermier contre l'État ou par l'État contre le fermier, à raison de torts et dommages causés par l'une ou l'autre des parties, les dégradations de terrains, attaches ou bacs , ou cas de résiliation , prévus et non prévus par le bail et qui se résolvent en questions d'argent ; que les conseils de préfecture ne sont que des juridictions exceptionnelles , et que , pour juger les contestations du droit commun , il faut qu'ils aient reçu de la loi , à. cet effet , une attribution formelle ; qu'ici cette attribution n'existe pas; qu'en effet, la loi du 6 frimaire an 7 sur laquelle on se fonde, ne donne aux administrations centrales que des attributions purement administratives et de police ; que c'est le préfet et non le conseil de préfecture qui a hérité de ceUe dernière sorte d'attribution ; que , s'il est chargé par l'art. 40 de la loi de pourvoir aux indemnités dues aux adjudicataires , ce n'est d'abord que dans un cas spécial; et, en second lieu, que tout ce qui résulte de son arrêté , c'est que s'il y a discord entre l'adljudicataire et lui , ledit arrêté ne doit être considéré que comme une proposition inacceptée qui ne ftiit point obstacle à ce que les tribunaux connaissent du fond même de la contestation ; que l'application des clauses du bail est d'autant moins préjudiciable à l'ÉUt , qu'il en est le rédacteur exclusif et souverain; qu'il ne convient pas qu'il soit en même temps juge et partie , et que si les tribunaux , au lieu de statuer sur une question d'indemnité, statuaient sur une question de grande voirie et excédaient leur compétence , il reste toujours à l'autorité administrative la voie suprême du conflit. V. dans ce sens , un décret inédit du 22 brumaire an 14 , in fine.

Le même décret établit, conformément à notre opinion , que l'attribution de l'art. 40 de

DROIT ADMINISTRATIF. TIT. III. CHAP. III

la loi du 6 frimaire an 7 , « n^a dû s^entendre « que des actes relatif^ à rétablissement des « bureaux aux lieux de la perception et non « aux contestations particulières, ni aux jutt gemens qui ne sont pas des apértUions dans « Tacception du mot. »

Nous croyons, avec M.Tarbé {Dich'annaire de$ travaux publics) et M. Cotelle {Coure de droit administratif appliqué aux travaux publics)^ qu*il pourrait y avoir avantage pour rÉtat , et peut-être même pour les adjudicataires, à ftiire juger les contestations rapidement et à peu de frais, par les conseils de préfecture plutôt que par les tribunaux; mais nous pensons qu*il faudrait leur attribuer directement cette compétence par une loi , et non pas d*une manière détournée, en imposant aux péagistes des travaux d*entretien qui les assimileraient à des entrepreneurs de travaux publics ; car des fermiers ne sont pas des entrepreneurs ; ils n*ont pas la confection mais la jouissance des bacs , et chaque contrat doit garder sa nature , son caractère et ses effets. Il y a déjà assez de double sens dans les lois , n*en mettons pas dans les contrats. Nos lois sont trop conftûément et trop incomplètement rédigées lorsqu'elles organisent les juridictions. Les chambres ne savent pas assez que le règlement des compétences, surtout dans les matières mixtes , est Toenvre la plus difficile du législateur. 11 faut se garder d'employer , et ceci s'applique à la jurisprudence , des expressions trop générales et trop absolues. Car , en ne voulant que revendiquer une compétence administrative sur un certain ordre de questions, on s'expose à mettre la main sur des compétences judiciaires qui regardent d'autres ordres de questions , et vice versa.

Ici , par exemple , il n'y a pas d^inconvénient à ce que les tribunaux statuent entre l'État et le fermier, sur les difficultés relatives au paiement du bail. Mais s'il s'agissaitde décider si , d'après le bail , il doit être établi un ou plusieurs bateaux de passage, dans quelle direction du fleuve, à quels terrains ils doivent être fixés, quelle doit être la dimension des cordages, et quels instrumens, hommes, chevaux , machines et procédés il feut employer , on conçoit alors que de pareilles questions d'interprétation se rattachent à des travaux de grande voirie , et à des mesures de sûreté publique et de police administrative dont les tribunaux ne peuvent rationnellement connaître.

Un décret inédit du s floréal an to, rendu sur conflit , décide , dans ce sens » que l'au-

torisation administrative doit statuer sur le placement des arbres à traille.

Ce décret renvoie les partie? devant le conseil de préfecture , lequel , il foui le dire , n'était pas compétent; mais le ministre seul peut réfermer un arrêté du préfet pris en matière de pure administration.

En thèse , lorsque la difficulté consiste 4 payer ou à ne pas payer , elle peut être judiciaire ; car elle se réduit à une question d'argent. Mais lorsque la difficulté consiste à foire ou à ne pas foire, elle devient une questioo administrative, car elle intéresse alors un service public.

En réglant les compétences avec netteté, on évite les procès , les conflit! , les retards et suspensioiis de service , et les pertes d'argent.

Le législateur, autant qu'il le peut, fera bien de donner des juges administratif aux contestations qui résultent des foits administratifo.

Au surplus, c*est l'administration qui rédige exclusivement et à son profit^ les clauses des baux ; elle doit s'imputer leur obscurité el leurs ambages.

Nous croyons devoir, en terminant, résumer les règles de la jurisprudence relatives aux bacs et passages d'eau , tant sur la compétence qu'au fend.

I. C'est aux préfets , sauf recours aux ministres, soit de l'intérieur, soit des finances, à statuer :

Sur la prise de possession des bacs légalement supprimés* 11 fevrier isss (de Chevreuse);

Sur la liquidation des indemnités dues aux propriétaires, ou détenteurs de bacs su|^rimés au profit du trésor. Y. » août is» (Delaboissière) et un décret hiédit du s prairial an 10;

Sur l'approbation de ta mise en ferme, et de l'adjudication desdits bacs. 11 fevrier isss (de Chevreuse);

Sur l'administration, la police et le placement des bacs sur la ligne, fluviale qui sépare deux départemens. n mai isu ( administratioD des contributions indirectes) ;

Sur l'utilité et la conservation d'un bac, pour les communes qui en font usage , et sur les frais d'entretien et de réparation à leur charge, u août ism (Langeac), et? mars i8S4 (Compeyre);

Sur rétablissement des bacs particuliers. 15 novembre isas (Got) , et arrêt de la Cour de cassation du ss décembre isk ( Massias).

L'ordonnance Got déclare que , lorsqu'un meunier à établi un bac pour l'achalaiidage et le service habituel de son moulin , et qu'il

BAUX ADMINISTRATIFS

passe quelquefois ceux qui se présentent, moyennant une rétribution conventionnelle, les agens de la régie ne peuvent saisir ce bac eoBune établi en contravention à la loi du s frimaire an 7 , sous prétexte qull forme un passage public soumis à un tarif.

La raison en est que la loi est inapplicable , soit parce que la rivière n^est pas navigable, soit parce que les rives dépendent du moulin , soit enfin parce que le passage , qui a lieu quelquefois, n^est pas exclusif de fout passage qall plairait à Tadministration d*établir.

Sur Tattribution du produit des péages établis même sur les rivières navigables, m septembre isio (Angros et Ledoux), et 10 juillet ts»(Gagne7);

Sur rentretien ou le rétablissement aux frais des communes intéressées , d*un bac qui continue la ligne 'd*un chemin vicinal. 7 ■Mrs 1SS4 ( Compey re ) ;

Sur les demandes en compensation formées pmr les fermiers en dehors &e9 prévisions du bail, s aottt isss (administration des contributimis indirectes).

II. (Test aux conseils de préfecture à statuer sur les indemnités réclamées par les acfj udica- Uàreê contre Tadministration , à raison , soit dhin trouble apporté dans leur Jouissance, cwnme dans le cas de rétablissement d*un pont , et de interruption du passage pendant la guerre, on pour réparer les avaries surve- Tues au bac par événement fortuit , et de force BS^r , soit à Texpiration du bail, pour des amiélioratlons et augmentations dans le matériel dépendant du bac. 3 août isss (bac de Taarey) , ~ is mai isss ( Désert) , — s juillet (DiriMint), 10 août isss (.Jacquet), — 17 décembre ISSS (Lef^Hire ) , — » septembre issi (Gauthier). Mais les conseils de préfecture excèdent leurs pouvoirs lorsqu*Us statuent iTnne manière n^ementaire et administratire , en décidant , par exemple , que les militaires sont exempts du droit de péage pour leurs persoimes , et quil n^ a que les attelages de voitures qui effectuent le transport qui doivent payer. 20 fevrier isss (ministre de la guerre).