LA SOUVERAINETÉ ABSOLUE ET L'ÉTAT DE DROIT

Mais cela veut-il dire que l'État soit tout-puissant, que l'État souverain, par là même qu'il est souverain, ne connaît d'autre loi que sa volonté arbi-

férentes en Amérique, dans le Nouveau continent les termes de Nation et d'Etat sont employés comme équivalents. — Lorsque la môme question fut abordée en Europe, trois ans après, par l'Union juridique internationale, le choix entre les termes d'Etat et de ]\ation fit naître au contraire de vives difficultés ; le compte rendudes séances et travaux de la seconde session (novembre 1919) en porte de nombreuses traces (V. notamment pages 119 à 128, 132 et 133, 143 à 152, 169 et 170). On finit, faute de pouvoir arriver à un accord complet, par se résoudre à adopter une solution assez singulière : on maintint le titre de Déclaration des droits et devoirs dos Nations, mais dans le corps de la Déclaration, on ne parla plus que des Etats, comme si ces mots étaient synonymes, alors qu'en droit public européen ils ont des sens nettement différents. En réalité, c'était le sens traditionnel d'Etat qui l'emportait. — Lorsque la question vint pour la troisième fois en discussion, cette fois devant l'Institut de droit international (session de Rome, octobre 1921), le rapporteur, M. de Lapradellc, crut devoir présenter un texte nouveau. Deux articles de sa déclaration prenaient parti sur la question du droit des nations. D'abord, l'article I", ainsi conçu: « Tout peuple qui s'est donné sur le territoire qu'il occupe, un gouvernement capable, à l'intéri<;ur, de maintenir l'ordre, à l'extérieur de coopérer à l'organisation de plus en plus développée de relations fondées sur l'utilité commune, la justice et la paix, a droit à la reconnaissance internationale de sa nation comme Etat. » Puis l'article 4, déclarant que: «Dans une société des Etats, la guerre ne peut être que la sanction, à l'intérieur, de la volonté séparatiste d'un peuple, à l'extérieur, d'une décision de justice internationale. »

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traire ? Ou ne faut-il pas au contraire modifier cette conception relativement récente (1) et rejeter cette notion de la souveraineté absolue qui a fait tant de mal en droit public interne comme externe ? C'est vers cette seconde solution qu'on tend de plus en plus, et elle est seule compatible en effet avec la reconnaissance d'une loi morale s 'imposant à l'homme, forcément niée par le premier système. On se rappelle les théories fameuses dans lesquelles les Allemands résumaient leur conception de l'État souverain : obligation ou détermination exclusive de l'État par sa propre volonté, droit pour lui de fixer librement

Mais cette tentative très nette déchaîna une opposition non moins énergique chez plusieurs autres membres de l'Institut. L'un d'eux, M. Jitta, condamna « l'expression purement subjective de nation, qui évoque la volonté de réaliser un idéal commun » et manifesta son intention de « s'en tenir à la notion objective de l'Etat, dont le mot seul doit figurer dans une Déclaration des droits et devoirs » (p. 211). Un autre, M. Noldé, trouva l'article l*' révolutionnaire et l'article 4 également dangereux (p. 215). Après une discussion à laquelle prirent part plusieurs autres membres de l'Institut, l'avis général fut que la question n'était pas mûre et elle fut renvoyée à une commission pour étude plus approfondie en vue de reprendre la discussion à lai)rochaine session (1922).

(1) Relativement récente en ce sens qu'avec le triomphe des principes de justice et de droit amenés par la civilisation chrétienne, l'humanité semblait y avoir définitivement renoncé; le moyen âge, par exemple, la rejette nettement. (Voir les faits nombreux et précis cités par Montalembért dans son grand ouvrage les Moines d'Occident, t. VI in fine.) Mais, si on remonte plus haut, on s'aperçoit que cette conception d'une souveraineté absolue est un retour pur et simple à la conception de l'antiquité païenne, reprise déjà à la Renaissance (et même plus tôt encore, avec le mouvement de renaissance du droit romain) et qui devait triompher de nouveau en Allemagne au XIX» siècle.

sa compétence (théorie de la Kompetenzkompetenz) (1)^ amenant forcément à celle de l'auto-limitation, en vertu de laquelle il ne saurait y avoir juridiquement d'autres limites à la volonté de l'État que celles qu'il lui plaît de reconnaître, et aussi longtemps seulement qu'il veut bien y consentir. C'est revenir aux maximes sur la souveraineté de l'ancien Empire romain, qui sont celles de tous les despotismes : princeps legibus solutus est, la souveraineté ne se lie pas ou elle cesse d'être la souveraineté. L'État ne peut donc être lié par sa parole. Il était fatal que cette théorie fût également appliquée en droit international ; c'est elle qui explique cette afTirmation très nette de beaucoup de juristes, publicistes ou hommes d'État allemands, déclarant avec Hegel qu'un traité ne peut obliger l'État qu'autant qu'il y trouve son intérêt (2). Il faut se rappeler tout cela pour comprendre que la théorie du chiffon de papier du chancelier von Bethmann-Hollweg — alors approuvée par tout le Reichstag et toute l'Allemagne — n'est aucunement un accident ou l'expression d'une conception personnelle et isolée, mais au contraire l'aboutissement nécessaire des théories allemandes sur la morale et le droit. On ne devait pas tarder à s'apercevoir que ces

(1) Théories de JeUinek, do Rosirt, de Hacnel et, avec ou après eux, do la plupart des juristes allemands de ce dernier demi-siccic. On en trouvera à la fois l'exposé sommaire et la critique dans L. Le Fur, État fédéral et Confédération d'États, p. 422 et s.

(2) Sur le mépris que professent les Allemands pour la force obligatoire des traités, voir les citations de Daniel Bcliet, Mentalité teutonne. Jugés par eux-mêmes, notamment pp. 133 et suivantes.

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théories, par là même qu'elles nient toute morale supérieure à l'homme, nient aussi tout droit, public comme privé, et plus particulièrement encore le droit international que tout autre. A l'intérieur de l'État, en effet, on se trouve en présence de sa volonté, arbitraire, mais sanctionnée ; à défaut de droit à base morale, il reste un droit positif, à base de force. Mais à l'extérieur, aussi longtemps du moins qu'il n'y aura pas de Société des Nations investie d'un pouvoir propre et supérieur à celui des États, il ne reste plus pour chacun d'eux que l'intérêt comme principe et la force comme limite à sa réalisation ; l'état de nature entre États, comme le reconnaît Kant, c'est l'état de guerre. La théorie s'achève donc logiquement et nécessairement dans l'affirmation du pur droit de la force, proclamé en effet par un grand nombre d'Allemands, parmi lesquels il faut compter la plupart de ceux qui ont dirigé l'opinion de leur pays au cours du siècle dernier.

Ce sont là des conceptions détestables, à la fois profondément fausses et dangereuses. Mais parce que des publicistes ou hommes d'État ont conçu l'État souverain comme au-dessus de toute règle morale et juridique, ne relevant que de sa propre volonté, c'est-à-dire en fait de son degré de force, faut-il renoncer à voir dans l'État le sujet définitif du droit international, faut-il, après les notions de race et de nationalité, rejeter à son tour celle d'État, de sorte qu'on se trouve en présence du néant ?

Non ; il est parfaitement exact de prendre l'État comme sujet et comme point de départ du droit in-

temational ; mais c'est dans la conception même de l'État que gît l'erreur, c'est elle qu'il faut redresser ; il faut renoncer une fois pour toutes, en droit international comme en droit interne, à cette conception de la souveraineté illimitée — omnipotence à l'intérieur et indépendance absolue à l'extérieur — qui a si longtemps empoisonné et corrompu tout le droit public ; il faut la remplacer par celle de l'État de droit, de ce Rechisstaat que proclament en théorie ceux-là mêmes qui en sapent ensuite les fondements et, par une singulière contradiction, lui enlèvent sa seule base stable, en niant l'existence d'une morale s'imposant à lui comme à l'individu.

Nous voici donc en présence de deux points de départ nécessaires : le droit de décision suprême, ce droit du dernier mot qui doit nécessairement exister quelque part, et l'affirmation de lois, non pas seulement morales, mais aussi sociales et économiques, qui lient l'État. N'est-ce pas éviter une contradiction pour retomber dans une autre ? Aucunement ; il s'agit ici d'une de ces multiples contradictions apparentes dont la vie est faite et dont la solution apparaît vite dès que l'action s'impose.

Le droit du dernier mot existe : c'est un fait, et un^ fait nécessaire, ce qui explique son universalité, faut qu'il y ait dans l'État une autorité compétente* pour statuer en dernier ressort, qu'il s'agisse d'une loi, d'un acte administratif ou d'un jugement. Or^ dans quel groupe peut-elle résider ? Ce n'est ni dans la famille, ni dans le groupement professionnel, qui -ont une fin autre, et plus restreinte, que les groupements politiques ; ce n'est pas non plus, par défini-

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tion même, dans les groupements politiques secondaires (communes, provinces ou colonies). Ce n'est pas davantage, nous le savons, et même, à certains points de vue, c'est encore moins dans la nation, là où elle ne forme pas un État, car elle est alors inorganisée, donc incapable d'exercer une action politique régulière.

Reste donc un seul groupe possible, celui qu'on appelle parfois le peuple, c'est-à-dire la nation organisée en État, dotée d'une représentation juridique. C'est aujourd'hui la plus haute forme<îonnue de groupement humain, et en même temps la plus grande réalité, non pas seulement juridique, mais aussi sociale. Qu'on compare les grands États modernes, l'Allemagne et la Russie d'avant-guerre, la France, la Grande-Bretagne ou les États-Unis d'aujourd'hui, à ces vagues groupements ethniques ou prétendus tels que sont les Slaves ou les Germains, les Celtes ou les Latins : ils paraissent des sortes de fantômes, d'abstractions idéologiques en présence de ce gra'nd fait social, politique et juridique, économique même, qu'est l'État.

Mais ce prétendu droit du dernier mot est-il bien un droit véritable, un droit à fondement moral ? Non ; cette règle de droit positif n'est, quand on va au fond des choses, qu'une pure nécessité de fait. Le dernier mot doit toujours appartenir à la justice et à la raison ; mais il est difficile d'affirmer que ce sont les éléments de décision dont s'inspirent tous les gouvernants. C'est cette constatation qui amène M, Duguit à nier toute souveraineté (1). Il a raison

(1) L'Etat, le droit objectif et la loi positive, p. 9, 319 et s.

en tant qu'il vise la souveraineté absolue, celle de la Cité antique ou du Machtstaat allemand. Mais il ne faut rien exagérer. D'abord, en pratique, une certaine souveraineté apparaît comme un fait nécessaire, découlant de la nature même des choses : dans tout groupement, surtout un peu nombreux, il faut une certaine dose d'autorité. Particulièrement, lorsqu'il s'agit d'un groupement autonome, il est indispensable qu'il trouve en lui-même tous les éléments de vie nécessaires. C'est cette «autarchie » où les Grecs voyaient, à bon droit, un caractère essentiel de la Cité. Au premier rang de ces éléments figure l'autorité, et une autorité complète, s'étendant à tous les besoins sociaux, en un mot ce que les modernes aj)pellent la souveraineté. Est-ce bien un pur fait ? Non, dans l'État comme dans la famille, cette autorité renferme un élément de droit. Car le droit ne peut aller contre la nature des choses ; il ne peut ignorer les conditions de vie sociale de l'humanité qui sont précisément sa raison d'être. Il est indépendant du fait et même supérieur à lui en ce sens qu'il porte en luimême sa règle et sa justification ; il n'est pas créé par lui, comme l'affirment trop souvent les Allemands, mais il sort de lui en ce sens que le droit humain, par là seul qu'il a à régler les rapports des hommes entre eux, ne peut pas ne pas tenir compte des conditions naturelles de vie de l'humanité.

L'autorité n'est donc nullement contraire au droit, et elle lui est même nécessaire dans une certaine mesure, puisque le droit est une règle qui oblige ; c'est seulement l'autorité arbitraire et illimitée, qui la nie ou prétend s'élever au-dessus delui, qu'il ne peut

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admettre. Ce qu'il faut, c'est donc non pas nier l'autorité, quelque nom qu'on lui donne, — et il est naturel d'appeler souveraineté cette autorité suprême dont un groupe autonome ne peut se passer, — mais simplement la préciser, la limiter, pour qu'elle ne dépasse pas les limites du juste et du rationnel. C'est là précisément le but d'une bonne constitution en droit interne ; ce devra être celui de la communauté internationale dès qu'elle aura des organes et un pouvoir propre ; la force n'apparaît ensuite qu'à titre de sanction ; loin de créer le droit par elle-même, elle n'est légitime que lorsqu'elle est mise au service du droit. La mission de l'État — de l'État-pouvoir, c'est-à-dire des gouvernants — est précisément d'instituer et de garantir une bonne organisation juridique de la société.

Mais l'État n'existe pas par lui-même. Non seulement, il serait inexistant sans les individus — ce qui. serait également vrai de l'homme sans les cellules qui le composent — mais de plus, il ne prend conscience de lui-même, il ne veut et n'agit que par l'individu (1). Dans l'individu, ce n'est pas la cellule qui

(1) Il est boa de retenir à ce point de vue l'aveu remarquable d'Herbert Spencer, un des plus fervents adeptes de la théorie de l'organisme social. Après l'avoir longuement développée dans ses Principes de Sociologie (t. II, §| 220 et s.), la force de la vérité l'amène à reconnaître dans un chapitre final intitulé: Réserves et résumé, que : « Il n'existe point d'analogie entre le corps politique et le corps vivant, sauf celle que nécessite la diiïérence mutuelle des parties que ces deux corps présentent. L'organisme social, discret au lieu d'être concret, asymétrique au lieu d'être symétrique, sensible dans toutes ses unités au

sent, pense et dirige, c'est l'organisme complet ; à l'inverse l'État ne sent, pense et dirige que par l'intermédiaire de sa cellule autonome, l'individu. C'est pour cela que, bien que très supérieur en force à l'individu, l'État existe par lui, pour l'aider à atteindre son développement intégral dont il est un facteur essentiel. Il doit donc respecter sa personnalité, lui venir en aide au lieu de tenter de l'annihiler, et ceci est vrai tout aussi bien à l'égard des groupements inférieurs (dont l'un, la famille, constitue également un groupement naturel et nécessaire) qu'à l'égard de l'individu même.

Si donc il faut une autorité suprême, ou souveraine, ce qui étymologiquement est la même chose, et si cette autorité ne peut résider qu'en l'État, cela ne veut aucunement dire qu'elle est absolue, car elle est limitée par la loi morale et par le but même de l'État. Mais elle est souveraine dans sa sphère, car il faut bien qu'il existe en un organe donné, pour les groupements d'ordre temporel comme pour ceux d'ordre spirituel, une autorité compétente pour prendre des décisions définitives.

L'État moderne, c'est donc l'État de droit, qui proclame, au moins en théorie, le respect de la loi morale. C'est reconnaître par là même l'existence d'un droit supérieur à sa volonté arbitraire ; mais ce droit, c'est lui. État, qui a la mission capitale de le dire et de le sanctionner. Il est donc facile de répondre à ceux qui seraient tentés de trouver que proclamer

lieu d'avoir un centre sensible unique, n'est comparable à aucun type particulier d'organisme individuel, animal ou végétal. »

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le droit de l'État, c'est sacrifier à la fois celui de l'individu et des nationalités. Cela est vrai de l'État absolu, mais non de l'État qui reconnaît sa subordination à la loi morale et au droit objectif. Ce n'est donc pas dans l'affirmation du droit de l'État que réside l'erreur, car il constitue une société naturelle et nécessaire ; c'est dans la conception même de l'État — conception antique ou conception allemande renouvelée de l'antiquité — et dans l'étendue des droits à lui attribuer, que l'erreur se glisse trop souvent. Pas plus que nous n'admettons la famille antique, avec les droits absolus du pater familias^ nous ne pouvons admettre l'État absolu de l'antiquité païenne, restauré par les légistes ou les philosophes allemands : et c'est ce que font aussi bien Rousseau et Kant que Karl Marx, dont l'aboutissement logique est Lénine, plus absolutiste que les anciejns tsars.

Dans l'État de droit, fondé sur les principes de la morale chrétienne qui se trouvent à la base de la civilisation moderne, l'autorité existe pour les gouvernés, mais elle s'impose à eux et, en cas de conflit, il est une règle supérieure de justice pour le dirimer. Certes, il faut bien qu'un droit de décision définitive existe dans un groupe donné, nous venons de le voir, et ce ne peut être que dans l'État, non dans la race, inexistante comme groupement politique, ni dans la nation, juridiquement inorganisée. Mais sa souveraineté n'est pas arbitraire ; il est lié par le droit objectif et la notion de but. L'État qui veut être juste — et le plus souvent cette justice est aussi intelligence — doit respecter les intérêts légitimes.

non seulement des individus, mais aussi des autres groupes, familles, associations et groupements politiques secondaires, dont beaucoup lui sont historiquement antérieurs et forment des groupements intermédiaires pratiquement nécessaires dans un grand État.