L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES SECONDAIRES

Mais alors se pose en pratique le difficile problème de la conciliation des droits des individus et des groupements secondaires avec ceux de l'État. On ne peut plus dire que ce problème regarde exclusivement le droit public interne puisque, en vertu d'une conception très juste de la solidarité internationale, reposant elle-même sur l'idée d'une loi supérieure à la volonté des divers États particuliers, il y a aujourd'hui, nous le savons, une tendance très nette de la communauté internationale à intervenir pour la protection du droit des minorités ethniques ou religieuses (1). L'individu dans certaines limites (2),

(1) On a vu plus haut les nombreuses applications de ce principe consacrées par les traités de paix de 1919-1920.

(2) Par exemple en ce qui concerne la protection de la liberté religieuse. Ce n'est pas telle ou telle religion qui est protégée par le droit international et c'est moins encore la religion considérée comme une entité abstraite ; c'est en tant que manifestation de la liberté individuelle qu'elle se trouve ainsi garantie. C'est un cas nouveau, avec l'extradition, la répression de la

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et surtout la nationalité, qui seule nous retiendra, apparaissent ainsi comme pouvant désormais s'opposer à l'État, faire valoir des droits contre lui. Et ce sont des droits au sens complet de ce mot, — non pas seulement de ces droits naturels que certains, à tort d'ailleurs, confondent volontiers avec les prescriptions de la morale, mais des droits reconnus et munis d'une sanction positive.

La difficulté naît ici du conflit apparent entre le droit international et le droit public interne. Ou l'État, contrairement à ce que semble affirmer ce dernier, ne possède pas un droit de décision définitive pour les problèmes qui se posent à l'intérieur de son territoire, ou la communauté internationale n'a pas le droit de lui imposer en ces matières une ligne de conduite donnée (1). Et cependant, elle le

traite et de la piraterie, où l'individu apparaît comme une personne du droit international, directement connue et protégée par lui. Et ce n'est plus seulement, comme autrefois avec la prohibition de la traite, dans sa liberté matérielle qu'il se trouve garanti, mais bien dans sa liberté morale et religieuse. — Quant à la race, que semble viser l'expression de « minorité ethnique », pratiquement, en droit international, l'identité de caractères physiques n'apparaît que comme un élément possible de la nationalité. Ou bien, en effet, on se trouve en présence, en plus de l'élément race, d'une volonté de vie commune, et c'est alors la nationalité, — ou bien ce facteur fait défaut, et alors la race, au point de vue politique, n'a pas d'existence distincte ; il y a fusion politique complète des divers éléments ethniques, comme en France, par exemple, ou en Angleterre (Gallois et Anglais proprement dits). La race est alors ignorée par l'Etat, que ce soit pour la favoriser ou la persécuter; il ne connaît que les individus; le droit international n'a donc pas à intervenir spécialement pour la protéger.

(1) J'emploie à dessein ce terme de communauté internationale et non celui de Société des Nations, pour éviter toute confusion avec la création du pacte de Versailles. Le principe de

fait ; et tous les États ont reconnu à diverses reprises, à la Haye comme à Versailles, la légitimité de cette prétention. C'est donc bien déjà la reconnaissance officielle de certains principes d'un droit universel (1), droit supérieur au droit de chaque État et susceptible d'être garanti par certaines sanctions positives. En ce qui concerne la nationalité, dans quelle mesure existe son droit opposable à l'État, et peut-on arriver à indiquer certaines règles permettant la solution des conflits possibles ? En principe, le droit international domine le droit interne en cas de conflit ; mais ici la règle à suivre n'est pas si simple ; car l'opposition a lieu, non pas en réalité entre droit international et droit interne, mais bien entre État et nationalité, la communauté internationale n'intervenant qu'à titre de juge en quelque sorte pour sanctionner, le cas échéant, l'application des principes du droit universel. Le but à atteindre ne doit pas fah'e oublier ici le point de départ, tel qu'il résulte des constatations déjà faites. Or, l'individu et les collectivités secondaires ont certes des droits, mais l'État en a aussi, et parfois de supérieurs, par là même qu'il représente une fin plus générale, l'intérêt public, et non pas de simples intérêts particuliers. L'État est à la fois le représen-

l'intervention collective est bien antérieur à la Société des Nations actuelle; elle en est seulement l'expression à la fois la plus récente et la plus complète.

(1) D'autres disent humain, ce qui est exact si on prend ici ce terme dans le sens où il s'oppose à national. Voir A. Pillet, le Droit international public, dans la Revue générale de droit international public, t. I (1894), p. 1 et s,; A. Rougier, la Théorie de l'intervention d'humanité, dAns la môme Revue, t. XVII (1910). p. 489 et 8.

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tant du droit — c'est lui qui pose le droit positif — et le fait actuel, ce fait actuel contre lequel s'élèvent les deux autres théories : la théorie historique, qui s'attache au passé, et celle des nationalités, qui prétend être l'avenir. Or, si le droit domine le fait en ce sens que le fait contraire au droit objectif est condamnable, en un autre sens, nous savons que le droit naît des actes volontaires des hommes, donc du fait. Il est impossible de ne pas tenir compte du fait actuel en droit international ; ce serait aussi vain et futile que de se refuser à tenir compte de la notion de pouvoir de fait dans les conflits du droit public interne, en cas de révolution ou de coup d'État. Voit-on Rome réclamant la France et l'Espagne, au nom du droit historique, l'Angleterre revendiquant le Hanovre et la Normandie — à moins que ce ne soit la Normandie qui revendique l'Angleterre I — les trois nations des Balkans, au nom cette fois du principe des nationalités, réclamant à la fois la Macédoine, où chacune d'elles affirme que ses ressortissants forment la majorité I II est un passé oublié et un avenir hypothétique auquel il serait aussi injuste qu'impolitique de sacrifier les États actuels, qui sont le présent.

De même qu'en droit public interne, le pouvoir de fait prolongé pendant un certain temps devient définitif, — à condition du moins qu'il soit exercé conformément au bien commun, but premier du pouvoir et critérium de sa légitimité — en droit international également, au bout d'un certain temps, l'état de fait tend à devenir le droit, surtout du jour où il est accepté par le peuple conquis. Il est impossible de fixer cette durée à priori, elle est essentielle-

ment variable suivant les cas, par cela même qu'elle comporte un élément de consentement, au moins tacite, des intéressés. C'est la preuve que le droit tient compte de la volonté des individus et des collectivités secondaires ; elle représente un fait aussi, un fait actuel, et elle joue un rôle, et même considérable, pour hâter ou pour retarder le moment où nationalité et État arriveront à concorder. C'est cette survivance d'une volonté autonome qui a fait que la Pologne, r Alsace-Lorraine, l'Irlande aujourd'hui, ont maintenu leur droit après une annexion qui a duré d'un demi-siècle à un siècle et même plusieurs pour ce dernier pays. En sens contraire, la Rhénanie, qui a appartenu à la France, et qui s'en félicitait alors, a été, après une longue résistance, assimilée par l'Allemagne ; en 1918, elle ne faisait plus qu'un même corps avec cette dernière ; elle avait donc droit en principe à ne pas en être arrachée sans son consentement, — sous la réserve que nous allons voir dans un instant pour le cas de sanction nécessaire à la suite d'une guerre injuste.

Cette conciliation du droit de l'État et de celui des nationalités constitue le plus grave problème de la politique et du droit des gens. Elle comporte une combinaison nécessaire de fait et de droit et, comme chaque fois qu'il s'agit d'une question de mesure, les applications seront parfois extrêmement délicates. Cuique suum, c'est le principe supérieur de justice sans lequel il n'y a plus que violence et désordre, et l'ordre est la grande nécessité de la vie sociale. Mais précisément, quand on est en présence

d'intérêts opposés, dont chacun en soi est légitime, qu'est-ce qui revient à chacune des parties en conflits ?

C'est tout le problème des rapports de la force et du droit, du fait et de l'idée qui se pose à cette occasion. Il ne saurait être ici qu'effleuré (1). L'homme n'étant pas un pur esprit, il n'y a pas de droit nu, purement idéal. Pour qu'un droit soit, il lui faut un minimum d'existence réelle, donc de fait et de force, ne serait-ce qu'un individu ou un groupe qui le revendique ; pratiquement, un droit sans titulaire ne se conçoit pas. En sens inverse, tout ce qui existe a par cela même un certain droit à la vie ; tout homme, de par le fait de la naissance, a une certaine personnalité, et la nier, comme le faisait l'antiquité pour l'esclave, c'est un crime contre le droit, c'en est la plus manifeste négation. Le droit est donc, dans une certaine mesure, nécessairement lié au fait, donc aussi aux circonstances historiques, puisque les faits, en politique, c'est l'histoire.

Cette affirmation n'a aucun rapport avec la théorie historique, telle qu'elle est comprise en Allemagne, permettant de revendiquer éternellement, contre la volonté des populations, un territoire une fois possédé. Cela, c'est le droit du passé. Au contraire, il s'agit ici du fait historique actuel, qui est aussi un fait juridique, le fait de la possession. Pourquoi préférer le passé au présent ? En principe le fait

(1) Il l'a été, d'une façon trop brève, malheureusement, par M. R. Johannet {le Principe des nationalités, pp. 287-288). Ces deux courtes pages sont parmi les plus exactes et les plus suggestives qui existent sur la question.

actuel l'emporte, précisément parce qu'il est l'ordre établi et que, sans ordre, il n'y a plus de société possible. Ou bien la théorie historique doit en venir à l'acceptation du fait actuel, ou bien elle se détruit elle-même ; car, comme on trouve, en remontant assez haut, les précédents les plus variés, elle devient fatalement instauratrice d'anarchie.

Mais n'est-ce pas alors revenir, par une autre voie, à la négation du droit ? Et par exemple, pour la question qui nous occupe en ce moment, n'est-ce pas nier le droit de la nationalité, l'incliner de parti pris devant celui de l'État, qui est le fait actuel, — partout du moins où la nationalité n'a pas été assez forte pour en triompher en fait ? Si le plus fort l'emporte par là même qu'il triomphe, n'est-ce pas le retour au droit de la force, le fait créant le droit suivant l'affirmation de Hegel ?

Non ; car si, pour l'homme, être réel et de tous côtés impliqué dans la réalité actuelle, le droit sort des faits, cependant, il n'est pas créé par eux, son existence en est distincte et indépendante (1). En principe, le fait actuel l'emporte, parce qu'il faut une règle ; la vie sociale ne peut subsister sans un certain ordre et, s'il surgit un conflit, c'est l'ordre actuel qu'il est tout indiqué de suivre normalement. Mais un conflit suppose nécessairement une opposition entre eux de faits tous également actuels ;

(1) Tout le beau livre de M. Gény, Science et technique en droit privé positif (t. Il, V Irréductible droit naturel), avec sa distinction de la science et do la technique, du donné et du construit, n'est que le développement de cette vérité fondamentale.

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or, dès qu'on admet que la moralité est un caractère essentiel de l'homme et que le droit n'en est que l'ap-r plication aux rapports sociaux, il en résulte qu'en cas de conflit entre deux ordres de faits opposés, c'est celui qui est contraire à un principe de droit certain qui doit être rejeté, parfois même énergiquement combattu et réprimé. C'est le principe sur lequel reposent les lois pénales de tous les pays. Il en est de même ici : si en principe possession vaut droit, parce qu'elle est le fait actuel, l'ordre établi, il en est autrement si elle est entachée d'un vice juridique ou en contradiction avec un principe certain de droit. Le droit reprend alors immédiatement son rôle de critérium supérieur ; lui seul a qualité pour hiérarchiser ces intérêts en lutte, établir entre eux un ordre de préférence. Sinon, ce serait, sous prétexte d'ordre, renoncer à ce qui fait la valeur même de l'ordre.

Par application de cette idée, que peuvent seuls rejeter ceux qui nient l'existence de la morale et du droit, il ressort qu'il est deux grands cas où le fait d'une possession actuelle n'est pas décisif, parce qu'il se trouve en contradiction avec les principes supérieurs du droit.

Le premier est celui où il existe une injustice à réparer, injustice également actuelle, en ce sens qu'elle n'est ni oubliée, ni pardonnée, qu'elle est toujours ressentie à la fois par l'État vaincu et par la population annexée de force et qui proteste contre cette annexion. Cette manifestation de volonté constitue également un fait d'ordre juridique ; on se

trouve donc en présence de deux faits juridiques actuels et contradictoires ; le conflit est tranché par le droit. La persistance des volontés contraires a empêché de s'accomplir la prescription en faveur du conquérant ; la souveraineté légitime l'emporte, comme, en droit privé, le droit de propriété l'emporte sur le fait de la possession.

Le second cas est celui d'une guerre terminée par la défaite de l'injuste agresseur. Des sanctions et des garanties peuvent et souvent doivent être prises contre lui, et rien n'empêche le vainqueur d'aller jusqu'à l'annexion d'un territoire si elle apparaît comme nécessaire pour le prémunir contre de nouvelles attaques. C'est la seule hypothèse où le droit de conquête est justifié ; mais en ce cas, il l'est à coup sûr ; la justice et la raison rejoignent ici et confirment la tradition antérieure presque universelle des philosophes, juristes et théologiens ; ni rÉtat vaincu ni la population annexée ne peuvent opposer un droit supérieur au droit à réparations, sanctions et garanties de l'État vainqueur dans une juste guerre (1).

En dehors de ces deux cas, l'importance du « fait acquis » est décisive. Par le fait même qu'il est bien établi, donc assez ancien déjà et devenu stable (ce qui suppose pratiquement, en matière d'annexion, qu'il est reconnu par la plus grande partie, sinon la presque totalité de la population), il ne rencontre plus en face de lui que des droits éteints.

(1) J'ai tenté de faire la démonstration complète de ce droit de conquête ainsi délimité dans mon étude: Guerre juste et juste paix, p. 128 et s., notamment pp. 148 à 168.

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Ce n'est aucunement là, pour résoudre une question de droit public, recourir à une notion de droit privé, la prescription, ce qui est souvent dangereux, et ce n'est pas davantage assimiler souveraineté et propriété. La prescription, dans son principe général, n'est pas plus une institution de droit privé que de droit public ; c'est une notion à la fois de raison et de justice. La raison indique que des questions aussi graves ne peuvent rester indéfiniment en suspens ; la prescription apparaît comme une institution nécessaire, un des plus fermes soutiens de l'ordre social, en droit public comme en droit privé : combien est-il de coutumes dont la plus grande force réside dans leur seule ancienneté I C'est aussi une question de justice ; car, après un long laps de temps, si un pays est devenu prospère, s'il a été transformé peut-être par un bon gouvernement, ce dernier a par là même acquis certain droit à la continuation de son œuvre. Un théologien comme Bossuet n'hésitait pas à reconnaître à la prescription une importance toute particulière ; pour lui, en politique, ce qui est légitime, c'est ce qui a duré. Il ne serait pas difficile de trouver dans Montesquieu des passages qui révèlent la même tendance ; et ces deux grands esprits, essentiellement réalistes, sont dans le vrai.

Seul, le principe essentiel de la prescription (la nécessité d'admettre qu'un temps suffisamment long peut, joint à certaines autres circonstances, créer ou éteindre certains droits) joue un rôle en droit international. 11 n'est pas fait le moindre appel à la réglementation du droit privé, qui comporte des délais précis, souvent aussi juste titre et bonne foi. I^

prescription du droit international se rapproche beaucoup plus de celle du droit public interne, la prescription du pouvoir après une révolution ou un coup d'État. A la réglementation précise du droit privé se substituent en droit public interne ou externe des notions toutes différentes : le juste titre est remplacé par le bon exercice du gouvernement, son exercice en vue du bien commun, donc en tenant compte des intérêts légitimes de toute la population ; en droit public, c'est là le grand critérium de légitimité.

De même, en ce qui concenie la question de durée, comme il s'agit ici d'un pouvoir sur des hommes et non sur des choses (en droit public le territoire apparaît surtout comme jouant, par rapport à la population, un rôle de second plan, il sert surtout à fixer les limites de ce pouvoir), le délai fixe du droit privé est remplacé ici par l'assentiment au moins tacite des populations soumises ; assentiment que précisément le pouvoir a de grandes chances d'obtenir quand il gouverne en tenant compte des intérêts légitimes des populations et non des intérêts exclusifs du groupe victorieux. L'histoire nous montre qu'en ce cas l'assentiment des populations conquises est presque fatal au bout d'un certain temps, parfois très bref ; il suffit de se rappeler la Vénétie, la Lombardie, la Toscane, les Deux-Siciles, les Marches et rOmbrie lors de la reconstitution de l'unité italienne par le Piémont, ou encore, mais ici après un laps de temps plus prolongé, le Hanovre, la Hesse, la Rhénanie dans l'Empire allemand. Une fois ce consentement acquis, tout se trouve réuni, le fait et le

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droit, la volonté du pouvoir et celle des populations ; la question est donc tranchée ; l'annexion constitue désormais un fait acquis.

Dans des questions de ce genre, la politique est intimement mélangée au droit. Par politique, il faut bien se garder d'entendre une conception antijuridique des choses, sacrifiant de parti-pris le droit à l'intérêt. La vraie et haute politique a en somme le même but que le droit, la réalisation du bien social ; elle est, ou du moins, elle doit être l'art d'appliquer habilement les principes ; elle les laisse pénétrer par la vie et les assouplit, précisément pour qu'à leur tour ils puissent pénétrer partout et tout diriger. Sinon, trop souvent le stridum jus serait la strida injuria, suivant une très vieille et très exacte constatation. On ne peut se placer uniquement sur le terrain des faits, puisqu'on se trouve en présence de faits contradictoires, possession et volonté d'autonomie ; de sorte que, sur ce terrain du pur fait, la loi de la force serait ia seule solution possible. On ne peut non plus rester sur le terrain du droit pur, car le droit pur est pour l'homme, nous l'avons vu, une notion irréelle ; le droit n'existe pratiquement que lorsqu'il prend corps dans les faits, lorsqu'il s'incarne dans un titulaire qui le revendique au risque de se heurter à d'autres prétentions. C'est précisément ce qui fait, dans ces questions de souveraineté ou de propriété, où droit et fait sont parfois presque inséparables, l'utilité et, on peut dire sans paradoxe, la justice de la prescription, notion de droit, mais à base de fait ; elle sacrifie, au besoin primordial de l'ordre social à sauvegarder, des droits

anciens que leur titulaire n'a pu, n'a su ou n'a voulu maintenir.

Voilà donc la solution exacte, celle que commandent à la fois la justice et la raison ; en dehors d'elle il n'y a plus qu'idéologie ou loi de la force. Gela est si évident que, pratiquement, tout le monde est plus ou moins obligé de le reconnaître. Parmi ceux qui nient la force extinctive de la prescription en droit public, qui prétendrait restaurer l'état de choses de l'antiquité ou seulement celui du moyen âge ? C'est la preuve qu'eux-mêmes au fond admettent le principe ; la divergence ne porte que sur une question de mesure, de délai plus ou moins long.

Avec ces principes, il est possible de résoudre les conflits de ce genre actuellement pendants, et aussi ceux de l'avenir. Car il en surgira d'autres à coup sûr. La vie ne peut rester indéfiniment figée dans les formes actuelles ; les frontières présentes des États ne sont pas immuables ; il suffît de penser à l'Irlande, à l'Egypte, au Tyrol, à la poussière d'États nés du démembrement des empires russe et ottoman. Le mouvement d'intégration centralisatrice poursuivi par de grands pays — même démocratiques, car il existe aujourd'hui un impérialisme nationalitaire qui ne le cède guère à l'ancien impérialisme monarchique — et le droit des petites nationalités revendiquant une indépendance fondée sur leur volonté d'autonomie, sont des facteurs toujours susceptibles d'entrer en lutte. Nous venons de voir quels principes permettent de résoudre ces conflits lorsqu'ils sont déjà nés et arrivés à l'état aigu.

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