LE FÉDÉRALISME

Mais il est infiniment préférable, et souvent possible, quand on prend le conflit à temps, de l'empêcher de naître ; là comme ailleurs, mieux vaut prévenir que guérir ou réprimer. C'est précisément le grand rôle de l'art politique, que d'empêcher le heurt trop violent d'intérêts opposés. Fréquemment, dans les conflits entre État et natioïialité, on se trouve en présence d'intérêts qui peuvent être légitimes des deux côtés, tout en se contredisant l'un l'autre. En soi, ni le désir de garder ce qu'on possède — souvent simple application de l'instinct de conservation — ni le désir d'autonomie des groupes particuliers, n'ont rien d'illégitime. Lorsqu'ils entrent en opposition, la solution théorique du conflit réside dans l'application du principe de la hiérarchie des intérêts (1). C'est ici que l'idée de droit joue un rôle décisif, à côté et au-dessus de l'idée d'utilité matérielle et immédiate. Mais si ce principe est incontestable en lui-même, à quelles difficultés ne se heurte-t-il pas dans la pratique, en matière internationale surtout, où non seulement il n'existe pas de commun juge, mais où la loi commune même est parfois discutée I Aussi, dans tous ces cas où le droit

(1) Voir sur ce point A. Pillet, Recherches sur les droits fondamentaux des Etats dans V ordre des rapports internationaux et sur la solution des conflits qu'ils font naître.

et le fait apparaissent comme pratiquement inséparables, la meilleure solution, à la fois la plus raisonnable, la plus sûre, et souvent aussi la plus juste, c'est celle d'un arrangement par voie de concessions réciproques. C'est dans ce sens que devra nécessairement s'aiguiller la politique internationale et l'action de la Société des Nations lorsque son influence grandissant, elle sera amenée à régler ces difficultés (1).

Il sera nécessaire, pour y arriver, de faire preuve, des deux côtés, d'un esprit de sagesse et d'équité. La modération est souvent, en politique, la meilleure conseillère ; là où la violence des passions aux prises ne lui enlève pas tout espoir de se faire entendre, on se rend compte le plus souvent qu'en atténuant un peu, dans les deux sens, les prétentions opposées, leur conciliation est parfaitement possible ; c'est bien pour cela qu'en fait, heureusement, elle se trouve fréquemment réalisée.

Du côté des petites nationalités, il faut savoir renoncer à la pleine souveraineté ; il leur faut s'attacher surtout au développement de leur autonomie soit morale et intellectuelle (religion, culture, langue) soit économique sous certaines réserves, soit enfin administrative, voire même législative, sous le simple contrôle de l'État souverain pour un petit nombre

(1) Ce qu'elle peut faire même d'office aux termes de l'article 11 du pacte de Paris. 11 est remarquable que ce pacte, à la procédure juridique traditionnelle de l'arbitrage, semble préférer une solution d'ordre plutôt politique, l'enquête par le Conseil. (Voir F. Larnaude, la Société des Nations, p. 8 et s.) Lorsqu'il s'agit de questions aussi délicates et nuancées que ces conflits entre nationalités ci Etats, questions en somme d'ordre beaucoup plus politique que strictement juridique, cette préférence s'explique assez naturellement.

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de matières communes (affaires extérieures, armée, marine ou finances communes). Pratiquement, elles obtiennent ainsi toute satisfaction, sans cependant atteindre à l'indépendance politique complète, — qui pourrait d'ailleurs leur offrir plus de satisfactions d'amour-propre que d'avantages réels ; car la gêne économique et les risques politiques et militaires constituent fréquemment la rançon de cette indépendance. Il suffit de penser à la situation d'États comme la Lettonie ou l'Esthonie, enserrés entre deux colosses de soixante et cent vingt millions d'habitants I Pour ces États minuscules, à la fois sans passé et sans avenir, une vie absolument indépendante est impossible, du point de vue économique aussi bien que militaire ; et, s'ils ne font pas retour à la Russie — dont pour le moment la frayeur du bolchevisme les sépare — ils tomberont fatalement sous l'influence et le joug allemands. Si bien que, du côté des petites natipnalités, c'est souvent leur intérêt même à conserver une autonomie relative qui les amènera à atténuer leur désir de souveraineté intégrale, pour eux pratiquement irréalisable.

En revanche, du côté des grands États à tendances impériahstes, il est nécessaire aussi de savoir restreindre l'exercice de leurs droits au contrôle de ces quelques matières communes, laissant aux petites nationalités une autonomie locale à peu près complète dans les autres ordres d'idées, politique, religieux, de culture littéraire, artistique et scientifique, et même, autant que possible, économique (sauf une entente douanière qui sera souvent de l'intérêt des deux parties) ; il sera ainsi loisible à ces groupements

distincts de développer librement leur civilisation propre, parfois supérieure à celle du grand État. Une transaction de ce genre est toujours très désirable, et le plus souvent assez facile à réaliser. Il n'y a pas, en effet, que les questions de politique générale qui comptent dans la vie des nations. On attache souvent trop d'importance, entre groupes ethniques distincts, à la notion, parfois plus théorique que réelle, de pleine souveraineté politique. Elle ne suffit pas à rendre heureux les individus ni les peuples. D'un autre côté, l'État, dans son intérêt même, fera souvent preuve d'habileté en cherchant à s'attacher les petites nationalités, même au prix de certaines concessions, dût-il acquérir leur confiance et leur affection par l'octroi d'une large autonomie.

Le droit international présente précisément des formes d'union très variées, qui sont de nature à permettre une solution équitable de ces conflits inévitables, dans l'avenir comme aujourd'hui, parce qu'ils répondent à deux tendances profondes et opposées de la nature humaine : la tendance des races fortes vers leur plus grand développement, et sa conséquence fatale, l'envahissement des régions voisines par des moyens pacifiques ou non, avec toute la gamme des nuances intermédiaires, c'est-à-dire tout ce qu'on appelle aujourd'hui d'un mot, l'impérialisme ; — et, en sens inverse, la tendance des minorités ethniques vers une autonomie aussi complète que possible, en vertu de ce besoin de liberté qui est aussi puissant dans les groupes que chez les individus.

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A cette double tendance, répondent les deux grandes formes d'unions :

Là où il s'agit de pays en nombre restreint, et surtout s'il existe entre eux une grande différence de puissance ou même de civilisation, l'union s'effectue par l'affirmation de la supériorité d*un de ces pays. C'est alors la collaboration non égalitaire, mais hiérarchisée ; d'un côté l'État souverain, et de l'autre, des pays dépendants ou semi-dépendants : États protégés ou mi-souverains, provinces autonomes ou colonies à gouvernement responsable, auxquelles il faut ajouter aujourd'hui les régions soumises à une direction ou un contrôle étrangers en vertu d'un mandat international.

Là au contraire où il s'agit de réunir des nationalités nombreuses et à peu près de même civilisation, sinon de même importance et de même force, ce sera l'union fédérative, à base d'égalité, comme dans les différents États fédéraux actuels. C'est la forme à laquelle a voulu, trop tard, recourir l' Autriche-Hongrie, qui y eût peut-être trouvé son salut ; c'est celle qu'à deux reprises les États des Balkans ont déjà tenté de réaliser, et c'est en elle aujourd'hui que mettent leur espoir Russes et Chinois intelligents qui aspirent à la reconstitution de leur pays.

En effet, le fédéralisme, qui consiste essentiellement dans la participation des États membres à la formation de la volonté souveraine (1), est la construction qu^ donne le maximum de garanties politiques à une collectivité publique. Au delà, il n*y

(1) J'ai insisté sur la démonstration de ce point dans mon livre : État fédéral et Confédération d'États, pp. 606 et s., 679.

a plus que la souveraineté complète, le droit de décider librement à soi tout seul.

Il est facile de s'en rendre compte par une comparaison avec le régime politique interne de l'État. A l'intérieur de l'État, quand le souverain a consenti à donner aux citoyens des garanties contre les abus de pouvoir, on a vu apparaître tour à tour une certaine séparation des pouvoirs (qui existe aussi dans l'État fédéral, mais sur un autre plan, dans les rapports entre l'État central et les États membres), puis le régime constitutionnel, et enfin le régime parlementaire proprement dit, avec responsabilité ministérielle devant les Chambres. Mais, du jour où l'individu, grâce précisément à ces premières concessions, a pu déterminer lui-même les droits dont il voulait jouir, il ne s'est arrêté que lorsqu'il a obtenu le suffrage universel. Les unes après les autres, pour éviter le recours à cette ultime garantie qui est le droit de résistance ou de révolte et ainsi, autant que possible, rendre inutile à l'avenir l'appel à la force, les constitutions des différents États ont accordé ce suffrage universel où l'individu voyait la garantie la plus sûre et la plus pratique de ses droits. Et le mouvement continue : les déshérités de la vie politique, ceux qui n'avaient jusqu'ici à leur disposition que le droit de pétition, ce droit de vote du pauvre, comme on l'appelait auparavant en Angleterre, se remuent pour obtenir à leur tour le droit de suffrage. Pour la femme, ce pas est déjà franchi dans un grand nombre de pays et beaucoup d'autres s'apprêtent à en faire autant (1). Aujour-

(1) Les partisans de la théorie organique, un Bluntschli par

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d'hui, c'est aux enfants, représentés par le chef de famille, qu'il est question d'accorder le droit de vote, et les chefs de familles nombreuses considèrent que c'est pour eux le seul moyen de faire aboutir leurs justes revendications (1).

C'est un mouvement d'idées analogue qui explique la faveur dont la forme fédérale est de plus en plus l'objet dans le monde entier. L'énorme développement de cette forme d'union qui, aujourd'hui, s'étend à peu près à la moitié du monde civilisé, ne date guère que du milieu du xix^ siècle (2) ; c'est-à-dire précisément qu'elle est contemporaine de l'extension du suffrage universel à l'intérieur de l'État. L'État fédéral se substitue partout aux anciennes confédérations d'États inaptes à la vie ; mais les États

exemple, pour lequel les groupements ont un sexe (d'après lui l'Etat est du sexe masculin et l'Eglise du sexe féminin), n'hésiteraient sans doute pas à reconnaître cette même différence de sexe entre l'Etat et la nationalité, l'un plus fort et représentant plutôt la raison, l'autre plus faible et représentant plutôt le sentiment. Ce qui est curieux et peut être relevé à titre de comparaison, c'est qu'aujourd'hui les nationalités, ces déshéritées de la vie politique internationale, comme les femmes en droit public interne, se plaignent de l'état de choses existant et en réclament l'amélioration à leur profit.

(1) Parfois même le droit de vote constitue un trop énergique moyen de protestation en faveur de groupes niêuie restreints, mais formant bloc : il suffit de se rappeler ce qui s'est passé en France lorsqu'on a accordé le droit de vote aux ouvriers des arsenaux militaires et maritimes.

(2) Les Etats-Unis de l'Amérique du Nord seuls mis à part ; mais précisément, dans ce pays, la reconnaissance du suffrage universel des citoyens et l'adoption de la forme fédérale apparaissent en même temps dans la première constitution américaine, votée à la fin de la guerre d'indépendance et toujours restée en vigueur depuis lors.

particuliers, s'ils consentent, pour accroître leur force commune, à abandonner leur souveraineté en faveur du nouvel État, entendent cependant conserver le maximum de droits et de garanties compatibles avec l'existence d'un pouvoir central souverain; ils en trouvent le moyen dans cette participation conservée par eux, en tant que collectivités autonomes, à la formation de la volonté souveraine. Il y a là pour eux une garantie constitutionnelle, et la plus forte possible, parce qu'on ne se défend jamais mieux que par soi-même ; grâce à cette prérogative, jointe au droit d'approbation par eux des futures révisions constitutionnelles, leur sort se trouve en bonne part entre leurs mains. Leur droit est le même en théorie que celui du citoyen d'une libre démocratie, et il est infiniment plus grand en réalité, parce que la voix du citoyen ne compte que pour un dix, un vingt ou un cent millionième dans le calcul des votes, c'est-à-dire pour une part infime, tandis que, grâce à l'institution d'un Conseil des États ou d'un Sénat fédéral qui leur est propre, et où ils ont en principe voix égale, la voix de chacun des États membres compte pour un dixième, un vingtième ou un cinquantième au minimum du chiffre total des voix, le nombre des États membres ne dépassant pas le chiffre de cinquante pour le plus grand des États fédéraux.

On s'explique donc facilement que, partout où se rencontrent des provinces décentralisées ou des colonies autonomes, jouissant de droits plus ou moins étendus, mais à leur sens encore insuffisamment garantis, il existe une tendance très nette en faveur

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de Tadoption de la forme fédérale. Ce mouvement a été particulièrement marqué dans les dernières années du xix^ siècle, et il ne s'est pas arrêté depuis. Au cours même de la guerre mondiale, il s'est étendu à l'immense Empire britannique ; il est actuellement considéré coname la solution de l'avenir pour la reconstitution des grands États qui se sont émiettés au cours de la guerre, la Russie notamment ; et il serait tout indiqué aussi pour mettre fin aux graves difficultés ethniques et religieuses survenues dans certains des États nouvellement créés, comme la Tchéco -Slovaquie et la Yougo -Serbo-Croatie ; on ne^ voit guère d'autre solution sûre pour ces États s'ils veulent arriver à rendre possible l'unité nationale qu'il ne suffit pas de décréter sur le papier et s'ils tiennent à ne pas retomber dans les fautes qui ont amené la ruine de l'ancien Empire d'Autriche-Hon» grie (1).

(1) Certains auteurs ont critiqué cette conception de l'Etat fédéral et tenté de présenter comme sa caractéristique essentielle une autre notion que celle de la participation des Etats membres à la formation de la volonté souveraine. Mais tous les autres critères proposés se sont montrés radicalement impuissants pour permettre de distinguer les Etats membres de la province décentralisée ou de la colonie à gouvernement autonome. Je ne puis insister ici sur cette affirmation que j'ai longuement démontrée dans mon Etat fédéral et Confédération d'Etats (p. 589 et suiv.). Ni la distinction entre décentralisation et autonomie, ni celle entre loi et règlement, pas plus enfin que celle entre droit propre ou délégué, irrévocable ou non, ne constituent un critérium qui cadre avec les faits. Je me trouve d'accord sur tous ces points avec M. Duguil {Etats, gouvernants et agents, dernier chapitre : « Les agents décentralisés »). Cet accord se maintient en ce qui concerne la partie positive de son développement : l'affirmation que la décentralisation devient du fédéralisme lorsque, à l'existence d'agents

Entre ces deux grands types d'union, l'union fédérative à base d'égalité, ou au contraire l'union con-

institués sans participation directe ou indirecte des gouvernants, soumis au simple contrôle de ces derniers, mais non placés dans la hiérarchie gouvernementale, vient se joindre l'obligation juridiquement prise par les gouvernants de maintenir cette autonomie {Loc. cit., p. 692 et s., 722, 731, 758 à 770). Mais, à mon sens, cette formule doit être complétée et précisée ; à elle seule, elle ne donne qu'une idée insuffisante de la notion de fédéralisme. Si le législateur français avait garanti aux trente-six mille communes de France l'existence d'une municipalité entièrement élective et dotée en certaines matières d'un droit de décision simplement susceptible d'annulation, mais non de réformation, pourrait-on dire sérieusement que la Franco est devenue par là même un Etat fédéral? On trouverait sans doute sous l'ancien régime des concessions do ce genre faites à certaines localités, sans qu'il y eût pour cela apparition de la forme fédérative. Souvent en fait cet engagement des gouvernants pourra être très difficile à démontrer, précisément parce qu'il ne s'agit dans ce système que d'une question d'intention; ce sera surtout le cas chaque fois qu'on se trouvera en présence d'une simple manifestation de volonté unilatérale, reconnue suffisante par M. Duguit, en dehors de tout contrat : on trouverait chez lui [eod. loc, p. 76é et s.) des exemples qui pourraient facilement être retournés contre sa thèse. Son critérium est donc à la fois imprécis et insuffisant. En réalité, il y a fédéralisme quand cet engagement pris par les gouvernants se trouve en même temps précisé et garanti par un procédé particulièrement énergique, la participation de l'Etat membre comme tel à la formation de la volonté souveraine. Il n'y a pas plus là fractionnement de l'unité et de la souveraineté de l'Etat que dans l'existence de deux ou plusieurs Chambres dans un Etat unitaire. Et, en fait, cette institution se retrouve dans tous les Etats fédéraux. On ne peut citer un Etat fédéral où elle n'existe pas; et, en sens inverse, dès qu'elle apparaît dans une union d'Etats — comme entre la Grande-Bretagne et ses colonies au cours de la guerre — tout le monde est d'accor'd pour y voir une institution fédéraliste. Si donc, avant son apparition, il n'y a pas de fédéralisme, et s'il existe au contraire dès qu'elle se manifeste dans un groupe d'Etats, c'est que c'est bien cette institution qui constitue la caractéristique essentielle et le critérium do l'Etat fédéral.

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due sur un pied de subordination, il y a place bien entendu pour de multiples formes intermédiaires, dans le genre soit de l'ancien Empire allemand, avec prédominance marquée d'un des États membres, soit de l'Empire britannique actuel, qui est en train d'évoluer de la forme d'union subordonnée, avec colonies dépendantes de la métropole, du moins en théorie, à ki vraie forme fédérative.

Il est possible, grâce à ces multiples combinaisons, de trouver, pour les pays où races et nationalités s'entendent mal, une situation d'attente, susceptible même de devenir définitive, ou tout au moins de se prolonger pendant des siècles moyennant une certaine sagesse réciproque de l'État et des nationalités composantes.

Pendant longtemps, l'Angleterre, après un grave échec à la fin du xviii® siècle, a donné au monde l'exemple de cette modération et de ce respect des libertés locales qui constitue peut-être la plus grande sagesse politique. Un des plus beaux exemples en est l'indépendance accordée aux républiques sudafricaines quelques mois après une grande gueiTe, et la façon dont l'Angleterre en fut récompensée en 1914 par la fidélité vite reconquise des Afrikanders. Aujourd'hui, elle paraît moins souple et moins libérale ; elle a trop tardé à donner satisfaction aux vœux de certains pays, dont la possession présente pour elle une importance majeure à raison de leur proximité, — c'est le cas de l'Irlande, — ou pour d'autres motifs : c'est le cas de l'Egypte avec le canal de Suez, ou de l'immense empire des Indes. Le résultat est qu'elle se trouve maintenant en pré-

sence de difficultés presque insurmontables, dont on ne voit pas bien comment elle pourra sortir ; la force matérielle ne suffît pas indéfiniment à maintenir l'ordre quand elle se heurte à un sentiment national unanime et surexcité.