LE DROIT D'INTERVENTION ET LA SOCIÉTÉ DES NATIONS

Que se passera -t-il en cas de conflit aigu, dégénérant en guerre, dite guerre civile par l'État contre lequel elle est dirigée — comme le prétendirent les États-Unis lors de la guerre de Sécession, ou comme le prétend aujourd'hui l'Angleterre pour l'Irlande — mais en réalité guerre véritable par son extension et sa durée ? Déjà auparavant, en ce cas de guerre effective, les autres États possédaient le droit, soit de reconnaître le caractère de belligérants des deux parties, imposant ainsi à l'État l'obligation de respecter les lois de la guerre dans ses rapports avec la fraction de la population contre laquelle il lutte (1), soit même d'intervenir activement comme

(1) C'est ce que firent l'Angleterre et la France à l'égard des Sudistes pendant la guerre de Sécession, et c'est co qu'en 1920- 3921 il a été souvent question aux Etats-Unis de faire en faveur de l'Irlande ; une proposition en ce sens a môme été déposée devant le Sénat américain par le sénateur Borah.

le firent plus d'une fois au cours du xix® siècle la France et l'Angleterre en faveur de la Grèce, la Russie en faveur des principautés balkaniques, la France seule en 1860 pour la Syrie. Le droit d'intervention, malgré ses dangers, a toujours été plus ou moins admis en principe et pratiqué le cas échéant.

Mais l'intervention isolée est chose bien dangereuse, parfois pour le peuple même qu'on vient secourir — des exemples comme ceux de l'intervention française de 1800, la France se retirant des pays occupés dès que la protection des Maronites fut de nouveau assurée, sont rares, — parfois aussi pour l'intervenant lui-même, qui peut reculer devant l'extrême difficulté de la tâche. A plus d'une reprise, au moment des partages de la Pologne, le plus grand crime commis au xviii^ siècle contre le droit international, et plus tard, au moment des grands soulèvements polonais, la France aurait voulu pouvoir intervenir ; elle n'eût certes pas violé, en le faisant, les principes du droit international, bien au contraire; mais elle dut à chaque fois reculer devant les dangers d'une guerre aussi lointaine, condamnée à l'avance à un échec.

L'intervention collective, qui présente beaucoup plus de garanties à tous les points de vue, était bien difficile avant que la communauté internationale n'eût un organe commun ; en tout cas, il ne pouvait s'agir que d'une intervention d'un petit nombre d'États alliés. Aujourd'hui, avec la Société des Nations, la question se pose dans des conditions toutes différentes. Son premier et son pius beau rôle ne sera-t-il pas de travailler à apaiser les conflits, et

parmi les causes de conflits, celles qui naissent de la révolte d'une nationalité opprimée ne figurentelles pas au nombre des plus graves et des plus fréquentes ? La Société des Nations ne se trouverat-elledonc pasamenéeà intervenir d'office en faveur des nationalités injustement opprimées ? C'est là une question extrêmement grave, car c'est l'introduction en quelque sorte des nationalités dans le droit des gens, à côté des États. Mais nous savons que l'univers civilisé a déjà pris parti sur cette question ; les traités de 1919-1920 ont multiplié ces cas de protection des minorités ethniques et religieuses, dont chacun constitue une affirmation du droit d'intervention de la collectivité.

Ce même droit d'intervention est affirmé pour l'avenir par les articles 11 et 19 du pacte de Paris. Sauf erreur ou abus dans l'application, on ne peut qu'approuver cette orientation nouvelle de la politique internationale. Tout pouvoir sans limites est funeste. Un contrôle international — le seul possible pour les États — est donc chose désirable en soi. Contrôle juridique pour des questions de droit : à ce point de vue, la création de la nouvelle Cour permanente de justice internationale constitue un progrès considérable ; — ailleurs, contrôle plutôt politique, celui-ci exercé par le Conseil de la Société des Nations et encore susceptible de bien des perfectionnements. La simple possibilité d'une solution juridique, au lieu de l'appel à la force, trop souvent autrefois unique recours des États victimes d'une injustice, ou des nationalités opprimées, représente

un immense progrès. Les solutions de la force sont toujours pleines de périls : là même où on atteint le but final, à quel prix souvent est-il acquis I Bien plus, elles sont toujours incertaines. La Grande-Bretagne, confiante en sa force, se refuse aujourd'hui à tout arbitrage ou médiation dans les conflits irlandais et égyptien. L'Autriche-Hongrie était dans le même état d'esprit avant la guerre à l'égard des diverses nationalités qu'elle opprimait et que cette oppression même amenait à se tourner vers leurs frères de race, Serbes et Roumains. Que ne donnerait-elle aujourd'hui pour pouvoir revenir à ces années d'avant la guerre et accepter une solution transactionnelle dictée par l'esprit de justice I

Il n'y a pas à craindre, comme l'ont fait les États- Unis, qu'un tel avantage soit acquis à trop haut prix, et que les États pacifiques soient entraînés à des guerres constantes pour faire régner partout l'ordre et la justice. Lorsque fonctionnera une organisation internationale bien constituée, le plus souvent la simple menace d'intervention collective suffira sans qu'il soit besoin de passer à sa réalisation, — exactement comme aujourd'hui, dans les États parlementaires, la menace du refus de budget fait céder les gouvernants les plus résolus ; ils savent que, le cas échéant, elle peut être exécutée et cela suffit.

Des interventions abusives ne sont guère à craindre non plus. On a peine à concevoir l'entente d'une majorité des États, voire même de ceux dont les représentants sont appelés à constituer le Conseil, en vue d'une intervention hâtive et injuste au cours d'un conflit entre nationalités et États. En un cas

de ce genre, c'est bien plutôt une abstention prolongée qu'il faudra redouter.

L'idée de médiation d'office ou d'un arbitrage confié de préférence à une juridiction internationale permanente est en soi inattaquable. Personne ne peut nier que, dans les conflits internationaux — et ceux entre États et nationalités sont les plus aigus — une décision équitable, prise après un examen approfondi de la situation par des juges impartiaux, ne soit infiniment préférable à l'emploi de la force brutale, et cela dans l'intérêt de tous. Car, il n'est guère de peuple, dans l'état de choses actuel, qui n'ait à souffrir d'une guerre, lors même qu'il n'y est pas directement impliqué. Éviter toute guerre nouvelle est donc pour tous une nécessité vitale. Comme l'a dit M. Appell, l'éminent recteur de l'Université de Paris, dans la dernière guerre, la science a donné le moyen de détruire dix millions d'hommes en quatre ans ; dans la prochaine guerre, elle permettra d'en détruire cent millions en moins de temps. Pour l'Européen particulier, c'est à la lettre une question de vie ou de mort. Jamais on n'a mieux senti le côté tragique et fou d'une situation où la paix du monde est à la merci de l'ambition d'un souverain mégalomane ou d'un peuple égaré.

C'est précisément parce que les résultats de la négation du droit et les conséquences logiques des doctrines allemandes ont ouvert les yeux de tous ceux qui ne les tiennent pas volontairement fermés, qu'on constate partout la renaissance de ce droit naturel si âprement combattu par les Allemands ; tout le inonde aujourd'hui reconnaît la nécessité d'un droit

LA THÉORIE DE l'ÉTAT 14^

à fondement moral, dominé par l'idée de ^ustice, — la justice qui est l'âme du droit, comme Ta dit Schutzenberger. C'est ce principe de justice qui fonde à la fois les droits des individus à l'égard de l'Ëtat et les droits des peuples à l'égard d'une domination étrangère, car hommes et nations ont leur fin propre, ils ne sont pas de simples instruments aux mains de conquérants ambitieux.

Cette reconnaissance quasi unanime d'une loi universelle, cette « religion » de la justice, la seule où tous les hommes puissent se sentir unis, constitue le fondement premier et nécessaire de toute organisation supra-nationale. Mais cette condition nécessaire n'est pas par elle-même suffisante ; à la communauté internationale comme à l'État, il faut de plus juridiction et sanctions. Les lui donner sera la grande tâche de la Société des Nations, — sous sa forme actuelle ou sous une autre à venir, car cette tâche est certes bien loin d'être aujourd'hui accomplie. L'insuffisance du traité de paix en lui-même et les défaillances dans son application depuis deux années en ce qui concerne le désarmement de l'Allemagne, laissent planer pour un avenir rapproché de graves périls qu'on eût pu tout au moins retarder d'un demi-siècle. Pour les pays voisins, l'heure n'est donc pas, certes, au désarmement ; car ce n'est pas sur une Société des Nations elle-même désarmée qu'ils pourraient compter en cas de conffit. On ne fait donc guère encore qu'entrevoir le sens où le progrès pourra s'accomplir ; mais il est des progrès auxquels l'humanité ne peut renoncer une fois qu'elle les a entrevus; celui-ci est de ce nombre et au premier rang.

J'ai tenté, au cours de ce bref exposé de questions sur lesquelles on a déjà tant écrit, de garder une juste mesure entre des systèmes opposés, qu'on semble se plaire parfois à présenter sous un aspect irréductible, alors que la vie sociale exige leur coordination dans l'unité. Quelle peut être cette unité, capable de concentrer en elle tous les éléments de vie contenus dans les formes inférieures ? Ce n'est pas la race, à coup sûr ; elle n'est même pas une entité politique et juridique ; en fait, d'ailleurs, il n'existe pas aujourd'hui un seul grand État civilisé de race pure, où tous les nationaux, ou même seulement une forte majorité, aient une commune origine, un même sang coulant dans leurs veines, et en droit on ne peut travailler à en recréer une par voie de sélection systématique, en pétrissant comme une pâte animale la matière humaine.

Ce n'est pas davantage à la théorie opposée qu'il faut recourir, la théorie nationahtaire reposant sur la volonté des individus, seuls à même de prononcer

par voie de plébiscite et, le cas échéant, de sécession, sur le choix de l'État auquel ils veulent appartenir. C'est l'erreur individualiste, erreur opposée et tout aussi grave, menant pratiquement aux mêmes funestes conséquences. En effet, comme sa suite logique, l'anarchie, est contraire aux nécessités de la vie sociale qui s'impose à l'homme, on passe vite de l'absolutisme individuel, qui est impraticable, à l'absolutisme de l'État qui lui, au contraire, est possible et par là même dangereux. Rousseau, Kant et Fichte fournissent chacun un exemple aussi frappant que regrettable de la façon dont on peut, en partant de l'autonomie individuelle, aboutir au despotisme de l'État.

Et cependant, à défaut du droit des races et du droit des groupes à base de volonté individuelle comme la nationalité, en présence de l'insuffisance de la famille et même de la cité pour assurer la vie sociale des temps modernes, il ne reste plus que l'État. C'est donc bien à lui qu'il faut revenir, mais en lui enlevant cet élément de pouvoir absolu, arbitraire et illimité, rêve des théoriciens, presque irréalisable en fait et nettement contraire au droit. L'État n'est que la nation organisée ; pas plus qu'elle ou que l'individu, il ne peut s'élever au-dessus du droit, qu'il a au contraire la mission de servir et de faire respecter par tous ses ressortissants, groupes ou individus.

Là est le juste milieu, le moyen terme. L'État ainsi conçu synthétise les multiples éléments de la race, en tant qu'eUe apparaît encore aujourd'hui comme facteur politique, et de la nation, elle-même

synthèse d'éléments nombreux : langue, territoire, religion, histoire et traditions communes, joies et tristesses partagées, et, au premier rang, cet élément capital qu'est, de la part de ses ressortissants, la volonté d'une vie commune et indépendante, c'est-àdire un « vouloir-vivre collectif » assez fort pour se traduire pratiquement par la création d'un gouvernement autonome.

L'État complet n'est autre chose que l'aboutissement fmal de tous ces éléments multiples et leur coordination en un tout unique. Il est d'autant plus fort qu'il en groupe un plus grand nombre — car ils ne sont pas toujours tous réunis — en un faisceau plus serré. La province décentralisée, comme les anciennes principautés des Balkans, ou la colonie à gouvernement responsable, comme les grandes colonies anglaises, ne constituent qu'une étape dans cette voie. L'État véritable, l'État complet, est celui que nous nommons aujourd'hui l'État souverain, — par opposition à ces États protégés ou vassaux parfois dits mi-souverains ; — mais ce mot de souverain ne doit pas induire en erreur : en l'employant, on constate un fait, mais on n'exclut nullement le principe de l'État de droit, respectueux des droits des autres, individus ou groupements, donc aussi des nationalités particulières là où il en existe ; et c'est pour cela que l'État qui réalise ces conditions est une synthèse et non un écrasement, à l'image de l'État despotique. Si donc on ramène à sa juste valeur le rôle des nationalités, sans cependant, en sens inverse, exagérer outre mesure celui de l'État souverain, la conclusion qui se dégage de toutes ces

précisions nécessaires me paraît pouvoir être énoncée à peu près en ces termes :

La nationalité (là où elle est distincte de l'État, soit qu'elle ait perdu ce caractère, soit qu'elle n'ait pu encore le réaliser, car là où elle concorde avec l'État, la question ne se pose pas, elle se borne à en être le meilleur ciment), la nationalité, c'est avant tout une virtualité, un État en germe, — comme inversement l'État c'est la nation juridiquement organisée. Le principe des nationalités est celui qui travaille à faire coïncider la nation et le peuple, au sens actuel du mot peuple, pris comme groupement politique organisé, c'est-à-dire comme le substratum de l'État puissance publique, qui n'en est que la représentation juridique.

La nationalité, c'est donc un peuple en construction — à moins qu'il ne soit au contraire en décadence ; — c'est pour cela qu'on peut la définir, dans le cas le plus favorable, un État en germe. Elle est donc en un sens l'avenir ; un avenir à respecter, mais sans sacrifier le présent — qui est l'État — à ce qui n'est parfois aussi qu'un passé disparu.

Là où ces deux grandes forces. État et nationalité, menacent d'entrer en conflit sérieux, il est sage de recourir aux formes d'union spéciales qu'offre le droit public en vue précisément de la conciliation de ces intérêts différents. Les utiliser constitue presque toujours, pour les intéressés, une solution à la fois beaucoup plus juste et plus profitable qu'une lutte violente où leur force à tous deux court risque de s'épuiser. Heureux les États qui savent le comprendre en temps utile. Pour les autres, là où l'oppo-