LES PRÉLUDES

Il y a une série de moyens, un échelonnement de causes aux mesures de coordination : les unes, d’origine législative ou réglementaire; les autres procédant du rôle de comité de coordination de 1932 ; certaines apportées par la jurisprudence ; les dernières contenues dans l’avis du conseil national économique.

$ 1. — Les premières mesures législatives et reglementaires.

Avant de songer à coordonner les transports ferroviaires et routiers, il fallait — et le législateur l’a compris — ordonner les transports eux-mêmes, particulièrement les transports ferroviaires.

Un premier projet, déposé en juin 1931, par le ministère Laval, se proposait d’égaliser les charges fiscales du chemin de fer et des services publics automobiles. Rejeté par la Chambre des députés, il fut remplacé par un autre, également repoussé « tendant à assouplir, les conditions d’exploitation-des réseaux ; une proposition de M. Jules Moch, député, tendant à la déchéance des compagnies et à la nationalisation des chemins de fer ne fut pas non plus adoptée.

En octobre 1932, un nouveau projet fut introduit par M. Daladier, ministre des Travaux publics, il envisageait la fusion de tous les réseaux de chemins de fer ; en avril 1933, vint celui déposé par M. Paganon, ministre des Travaux publics, qui devait aboutir à la loi du 8 juillet

II y a lieu, de la sorte, à relever plusieurs textes et leur finalité propre :

1° L’avenant du 6 juillet 1933 à la Convention de 1921 et la loi du 8 juillet 1933 « tendant à adapter aux nécesités actuelles, dans l’ordre technique et économique, le régime des grands réseaux de chemins de fer d'intérêt général » se référaient à trois séries de réformes :

A. Des réformes organiques. — La fusion des exploitations des réseaux du P.0. et du Midi — une nouvelle formule de calcul des primes de gestion ; — la création d’administrateurs nommés par la puissance publique ; — l'établissement de nouvelles règles d'amortissement et de rachat du matériel roulant. Elles ont été complétées par un décret du 20 octobre 1933 fixant le statut des administrateurs d'Etat et un décret du 6 janvier 1934 créant une commission des marchés.

B. Une réforme des cahiers des charges. — Le décret, prévu par l’article 2 de la loi du 8 juillet 1933, intervenu le 19 janvier 1934, détermine les conditions dans lesquelles, en matière d'exploitation technique et commerciale, il pourra être dérogé par les grands réseaux de chemins de fer d'intérêt général, aux prescriptions des lois, cahiers des charges et conventions.

C. Une réforme des tarifs et des impôts. — Réalisée par les décrets du 1% novembre 1933 (abaissement à 12% de l'impôt sur les billets de chemins de fer-voyageurs, et

autorisant l'élévation correspondante des tarifs) et du 30 décembre 1933 (assouplissement de la tarification et réduction des délais de mise en vigueur des tarifs).

20 Le décret du 4 décembre 1933 rassembla en une seule les directions des chemins de fer et de la voirie routière au ministère des travaux publics.

30 Touchant à l’organisation interne des transports routiers, aucune mesure de réglementation administrative n’a été prise. Il faut signaler cependant une réforme fiscale et une modification de la police de la route. D'une part, la loi du 28 février 1933 établit certaines taxes sur les poids lourds et celle du 28 décembre 1933 remplace l'impôt de circulation sur les automobiles par une surtaxe sur l’essence de 50 francs par hectolitre. D'autre part, un arrêté ministériel du 17 août 1932 avait limité la vitesse des poids lourds de 20 à 65 kilomètres à l’heure, suivant le poids total en charge et suivant la nature des bandages ; un autre, d’avril 1933, instituait une commission pour l’adaptation des poids lourds aux nécessités de la Circulation.

Pour être complet, il faut noter qu’une circulaire du 26 novembre 1931 du ministre des Travaux publics avait recommandé aux préfets d’user de leurs pouvoirs de police pour refuser l’autorisation aux entreprises susceptibles de concurrencer les services publics de transports déjà existants, et, en particulier, les chemins de fer : cette recommandation n’a pas été suivie ; et relever aussi les efforts poursuivis par les conseils généraux touchant la coordination des chemins de fer départementaux, des tramways urbains et des tramways suburbains avec les autocars : l'absence d’une loi sur la matière les a génés considérablement et ils n’ont pu prendre les mesures que dictait le bon sens.

Il faut ajouter que le parlement avait manifesté nettement son sentiment à ce sujet lors de la discussion des interpellations de MM. Marcel Regnier, Valadier et Mollard, au Sénat, le 14 mars 19331. Ces interventions visaient l’aggravation persistante du déficit du fonds commun des réseaux de chemins de fer et l’organisation des transports en France, et M. Marcel Regnier affirmait en conclusion : « Travaillons à mettre sur pied un système ferroviaire qui, coordonné avec le système des transports routiers, assurera à notre pays un ensemble complet de moyens de transports ».

$ 2. — Le rôle du comité de coordination de 1932.

Les réseaux prirent l'initiative, en 1932, de constituer un comité de coordination du rail et de la route qui comprenait des représentants des grands réseaux et des réseaux d'intérêt local, des transporteurs par route et des groupements d'usagers.

Quatre avis furent adoptés par lui : le 22 juin 1932 sur le remplacement des trains sur les lignes secondaires des grands réseaux d'intérêt général par des automobiles, le 22 juin 1932 également, au sujet de l’organisation du groupage des marchandises, le 11 juillet 1932 sur l’organisation des containers, le 25 juillet 1932, touchant la répartition du trafic entre le rail et la route. Ce quatrième avis définissait clairement le but de l’étude entreprise « en vue de supprimer les doubles emplois et les concurrences inutiles ou onéreuses que se font le chemin de fer et l'automobile la commission a examiné les méthodes qui permettraient, par accords mutuels, de répartir

1. J. off., Débats parlementaires, Sénat, n° 37, 15 mars 1933.

entre eux le trafic, d’une façon rationnelle « et il énonçait ainsi les principes de la répartition des transports ! : «19 examiner s’il n’y a pas intérêt à faire assurer par la route la desserte voyageurs et colis de détail des régions traversées par des lignes sur lesquelles l’importance ou la nature du trafic ne justifient pas le maintien de services par trains ou automotrices capables de couvrir les frais de leur exploitation à l’aide de tarifs qu'il leur est permis de percevoir ; — 20 confier à la route le ramassage et la distribution des colis de détail, en les groupant sur des relations par fer bien choisies ; — 3° sur les lignes principales, réduire la desserte par les trains omnibus, en allant, au besoin, jusqu'à la fermeture de certaines stations aux voyageurs et au détail, lorsque la route peut mieux assurer la desserte des localités correspondantes ; — 49 par contre, supprimer tous transports par route sur les distances un peu importantes, en particulier lorsqu'il faut, pour le parcours principal, employer une voiture différente de celles qui ont fait la collecte ou doivent faire la distribution, parcours de collecte et de distribution pour lesquels il y a, au contraire, intérêt à développer l’emploi de l’automobile; — 5° enfin, réserver au chemin de fer les transports au départ d’embranchements particuliers et même, d’une façon générale, par chargements de l’ordre du wagon complet, sauf les cas d’espèce où la route évite un détours ou supprime les manutentions trop rapprochées, les containers doivent permettre de réduire considérablement ces derniers cas qui n’existent d’ailleurs pas pour les embranchements particuliers ». De tels avis contenaient en

1. Conseil national économique, Le problème des transports, op. cit., p. 159.

germe toutes les mesures qui devaient être prises par la

suite.

$ 3. — L'action de la jurisprudence.

Bien avant que n’existât l'automobile, le Conseil d'Etat avait dégagé et établi, au cas où une entreprise commerciale utilise pour son fonctionnement le domaine public, le droit pour la puissance publique d'intervenir et de réglementer pour des raisons de sûreté et de la circulation, de conservation et de judicieux emploi du domaine public, de satisfaction rationnelle et économique des besoins publics. En vérité, la loi s’est occupée de concilier ces trois nécessités avec la liberté du commerce et de l’industrie : comme elle ne peut tout prévoir, la jurisprudence a dû la compléter ou y suppléer. Les arrêts en la matière ont envisagé, défini et déterminé les conditions d’application des principes rappelés, les autorités compétentes pour réglementer les transports et les limites de pouvoirs de ces autorités.

A. Conditions d’application des principes. Le principe de la liberté des transports a fait l’objet d’un grand nombre de dispositions législatives, comme l’a bien fait remarquer M. Laroque, dans sa note sous l’arrêt Mironneau (C.E., 13 janvier 1933, S. 33.3.41) : « La multiplicité même de ces textes est la marque des hésitations que n’a cessé de soulever la détermination de la portée exacte du principe ». Non moins juste est la remarque que « ce principe ne saurait s’appliquer qu’à l’exercice normal de l’industrie des transports. cesse de jouer à l'égard des transports présentant un caractère spécial et exceptionnel... auxquels il convient de réserver la dénomination de transports publics et qui se caractérisent

par la notion de services réguliers ». Aussi bien, la liberté en cause a-t-elle pour limites : — la sûreté de la circulation au regard des véhicules et des personnes, — la conservation et le judicieux emploi du domaine public!, la nécessité d'éviter, entre les différents modes de transports, une concurrence qui aboutit à un gaspillage nuisible à l'Etat.

B. Les autorités compétentes. Les textes désignent le Président de la République, les préfets et les maires.

1) Le Président de la République : loi du 30 mai 1851, sur la police du roulage, et, d’une manière implicite, pour l’ensemble du territoire, les mesures que peuvent prendre les préfets et les maires eux-mêmes dans le cadre de leurs compétences respectives ?.

2) Les préfets : Les lois des 22 décembre 1789, section 3, article 2 (routes nationales et départementales), 21 mai 1836 articles 9 et 21 (chemins vicinaux), 30 août 1881, article 8 (chemins ruraux reconnus), combinés avec l’article 99 de la loi du 5 avril 1884 pour la police de la circulation dans les agglomérations.

3) Les maires : quant à la police de la circulation sur toutes les voies publiques et même privées à l’intérieur des agglomérations, l’article 98 de la loi du 5 avril 1884, tantôt à titre exclusif (chemins ruraux non reconnus, tantôt concurremment avec les préfets (chemins ruraux reconnus et chemins vicinaux ordinaires). De l’article 98, $ 2 de la loi résulte le droit pour les maires d'accorder des permis de stationnement sur toutes les voies publiques, des articles 91 et 99 de cette loi, pour les maires et les préfets (sur la totalité du parcours) celui de fixer les points de stationnement, d'interdire la montée ou la

. 1. Cassation, 24 février 1858, S. 58.1.408. 2, C.E., 8 août 1919, Leb. chr., p. 736.

descente des voyageurs en dehors de ces points et de fixer, en respectant le principe d’égalité entre les entreprises concurrentes, des points d’arrêt différents pour ces entreprises 1; de cette loi résulte également le droit d’assujettir les lignes de transports en commun à des prescriptions générales concernant les horaires, les itinéraires et l’affichage des prix ?.

C. Les limites des pouvoirs de ces autorités. Elles sont la suite et la contre-partie des règles ayant un caractère de généralité et concernant les dimensions des véhicules, les dispositifs de sécurité. l’éclairage, la vitesse, les priorités de passage, etc. Aussi bien, dans sa note sous l'arrêt Ramel (C.E., 16 juin 1933, D. 33.3.33) M. Josse estimait-il que l’opportunité d’une coordination des transports imposait un régime nouveau d’après lequel chaque moyen de transport se verrait attribuer le trafic pour lequel il est le plus apte techniquement et économiquement. De fait, une réglementation particulière est devenue nécessaire pour assurer la sécurité de la circulation, la conservation et l’usage normal du domaine public, en un mot, par l’exercice du pouvoir réglementaire, une rationalisation des transports conforme à l'intérêt de l'Etat. |

Or, la jurisprudence reconnaît aux préfets et aux maires le pouvoir de compléter par des mesures spéciales, justifiées par des considérations d’ordre local ou régional, la réglementation générale résultant des articles 24 et 39 du Code de la route (déclaration du siège du principal établissement du nombre de voitures, du nombre de places, des itinéraires et horaires ; autori-

1. C.E., 11 juillet 1934, Meley et Féfération nationale des transporteurs

de France, Annales des chemins de jer et tramways, 1934, 5e livraison).

2. C.E., 11 juillet 1934, Beaumont, Annales des chemins de fer et tramways, 1934, 5e livraison).

sation par le préfet de la mise en circulation de véhicules affectés aux services publics de transports en commun). D'autre part, en raison de leur pouvoir d'accorder les permis de stationnement sur les voies publiques et de fixer les points d’arrêt des véhicules (CE., 11 juillet 1934) préfets et maires ont été reconnus habiles à limiter le nombre des entreprises en vue d’assurer la commodité et la sûreté de la circulation :. Et M. Josse dans sa note précitée de souligner ainsi la portée finale de cette jurisprudence : « dans l'intérêt du bon ordre à l’intérieur des agglomérations, le maire peut instituer un régime d’autorisation pouvant aller jusqu’à un monopole de fait accordé à une entreprise déterminée ».

Au demeurant, l’autorisation des services automobiles n’est pas une simple autorisation de police, mais un mode d'exploitation d’un service public, d’où sa subordination à toutes les conditions nécessaires pour garantir la bonne exécution de ce service (nombre, dimensions, puissance des voitures, itinéraires, tarifs, assurance obligatoire, etc...) c’est dire en définitive que si, en matière de transport, le principe est la liberté, ce principe comporte comme limites non seulement la sûreté de la circulation et la conservation du domaine public, mais aussi la bonne exploitation de celui-ci.

Y a-t-il lieu de dépasser ce stade et de passer de ces limites restrictives d’un principe à l'institution d’un autre régime ?.

1. Cass. Ch. réunies, 24 février 1858 (S. 58.1.408); C.E., 2 août 1879 (Leb. chr., p. 970); 8 décembre 1888 (S. 90.3.69) ; 5 mai 1899 (Cook); 20 mai 1904 (Lamarthonis) ; 10 février 1928 (Cie pyrénéenne de transport par taxis); 6 décembre 1929 (German et Audibert); 29 janvier 1932 (D. 32.3.60) ; 18 mars et 28 octobre 1932 (D.H. 1932, p. 257 et 592).

2. « La coordination des transports par fer et par route et la jurisprudence » dans Les Annales des chemins de fer et des tramways, 1934, n°3, p. 21 et suiv.

La substitution par l'administration de services automobiles aux trains sera-t-elle légale ? La question s’est posée, en particulier la substitution par les Conseils généraux de services automobiles aux chemins de fer départementaux. En octobre 1933, 41 départements avaient supprimé les trains des services voyageurs et 31 faisaient assurer partiellement par des services automobiles les lignes de chemins de fer départementaux. à

Le Conseil d'Etat saisi de recours contre les décisions des Conseils généraux les a reconnues régulières (notamment : C.E., 23 juin 1933, Annales chemin de fer et tramways, 1933, I, p. 202 avec les conclusions du commissaire du gouvernement Rivet).

En approuvant ces décisions, M. Josse a affirmé que, pour lui, le concessionnaire peut obtenir un véritable privilège sur ces lignes de substitution. Il estime que les maires et les préfets peuvent « organiser un véritable service public des transports automobiles, accorder un privilège au concessionnaire du département et le protéger efficacement contre toute concurrence. À défaut d’un statut complet des services automobiles, dont la nécessité apparaît chaque jour plus urgente, il y a là un moyen de faire régner l’ordre dans l’anarchie actuelle des transports que la jurisprudence du Conseil d'Etat a, tout au moins, le mérite d’indiquer comme une possibilité aux autorités intéressées ».

C’est la masse de cette jurisprudence qui devait inspirer les conclusions du Conseil national économique et les dispositions du décret-loi du 19 avril 1934.

LA COORDINATION DES TRANSPORTS JUSQU'EN 1933 89 $ 4 — L'avis du Conseil national économique.

Le Conseil étudia en 1933 le problème des transports dans son ensemble. La Commission permanente entendit le 3 juillet 1933 M. Josse, maître des requêtes au Conseil d'Etat dans son rapport préliminaire. Elle procéda ensuite à l'audition de personnalités particulièrement qualifiées. Enfin, le conseil adopta les 16 et 17 février 1934 des conclusions qui peuvent être résuméesde la manière suivante :

En principe, une affirmation du caractère de service public des transports, d’où suit la nécessité d’une réglementation générale, la concurrence ne pouvant suffire pour amener d’une part, l'harmonie entre les différents modes de transports par l'élimination pour chaque trafic du concurrent le moins apte, et, d’autre part, les abaissements de tarifs et de prix de revient nécessaires à l’économie nationale ; à ces fins, la prévision convenable : — d’une part, de mesures de police générale visant la sûreté et la facilité de la circulation ; — d’autre part, d’une réglementation de l’exploitation des transports publics s'inspirant de souplesse et de progrès, de traitements équitables et non différentiels des moyens de transports, d’ententes recherchées préalablement à l’usage de la voie d’autorité, entre les différents entrepreneurs de transports, l’adaptation enfin de la coordination des transports au cadre départemental ou régional et aux circonstances locales de fait. |

Sur ce plan, le Conseil envisageait la constitution d’un Conseil national des transports selon la formule tripartite, composé par tiers de représentants de la puissance publique et des intérêts généraux, des usagers, des transporteurs et du personnel.

Comme réalisation, le conseil proposait une réglementation des différents modes de transports :

— au regard du chemin de fer, un assouplissement nécessaire de la réglementation commerciale, tarifaire et technique.

— quant à l'automobile, une réglementation de police plus stricte touchant la circulation, la limitation du tonnage et de l’encombrement, la fixation de vitesses maxima pour certains types de véhicules et tout un système d’exploitation des transports : transports publics, moyennant certaines modalités transports privés exceptionnels et transports professionnels occasionnels. Le régime considéré comme le plus souple était celui de l'autorisation avec possibilité d’autorisations concurentes, de courte durée (dans la limite de 3 à 5 ans). Les conditions de l’autorisation se référaient aux horaires et aux tarifs, à l'égalité des usagers, à la responsabilité et à l’obligation de l’assurance, à l’obligation d’assurer le service et certains services tels que le courrier postal, à un statut convenable du personnel, à l’absence de redevance à caractère fiscal.

Le Conseil National économique établit une distinction très nette entre les services substitutés ou parallèles à la voie ferrée où il admettait au profit du chemin de fer un droit de préférence pour l’organisation du service routier et les autres services automobiles où tous les demandeurs en autorisation se présentaient sur un pied d'égalité. Il proposait, au surplus, pour les services automobiles existants le bénéfice d’une période transitoire de 18 mois pendant laquelle ils seraient réputés autorisés.