QUELLE DOIT ÊTRE LA BASE D'UNE LÉGISLATION DOUANIÈRE

La législation douanière embrasse les lois et règlements relatifs à l'importation et à l'exportation des marchandises. Ces lois et règlements peuvent avoir en vue soit la prohibition absolue à l'entrée ou à la sortie du territoire de certaines marchandises, soit la protection de l'industrie ou de l'agriculture nationale contre la concurrence étrangère, soit encore de procurer au Trésorier, au moyen de droits purement fiscaux, une partie des ressources dont il a besoin pour faire face aux dépenses publiques.

Selon les époques et les idées en cours, la législation douanière dans tous les pays s'est inspirée tantôt des idées mi-prohibitives, mi-protectionnistes,tantôt des idées libre-échangistes, les divers pays ayant en général imité la France et l'Angleterre et suivi de loin leurs aspirations vers la prohibition ou la liberté.

Afin de pouvoir examiner dans son ensemble la question posée — quelle doit être la base d^une législation douanière ? — il eût donc fallu en premier lieu rechercher dans le passé, — notamment depuis Colbert, en passant par Cromwell, TEspagne et le Portugal avec leur exclusivisme au xviii^ siècle, la période révolutionnaire en France, le traité de commerce franco-anglais de 1786, le Consulat et TEmpire, la Restauration, les réformes de Huskisson en Angleterre en i825, celles de R. Cpbden et Robert Peel de i83g à 1845, le fameux traité de commerce de 1860 entre la France et TAngleterre, la paix de Francfort, jusqu'au courant d'opinion fortement entaché de protectionnisme signalé en plusieurs pays depuis 1881, les tarifs de Mac Kinley et Dingley, etc., — il eût fallu rechercher, disions-nous, dans quelle mesure le législateur a tenu compte des 'différents systèmes douaniers adoptés des rapports nécessaires q%ii dérivent de la nature des choses, s\n\^nt la belle définition de Tauteur de U Esprit des lois ; ensuite, comparer les résultats d'ordre divers que l'application de ces difi*érents systèmes à donnés : nous eussions pu dégager ainsi, en quelque sorte, la législation douanière expérimentale. Mais cela, nous mènerait trop loin, et d'ailleurs nous sommes obligés d'être concis pour nous conformer au programme du Congrès.

Nous nous bornerons donc à examiner sommairement la législation douanière actuellement en faveur dans un certain nombre de pays, en jetant d'abord un rapide coup d'oeil sur la situation commerciale universelle. Nous essayerons ensuite de poser les bases d'une législation douanière.

Lorsqu'on examine, à un point de vue général, la situation commerciale actuelle, on est frappé de constater à la fois et Timportance qu'a prise de nos jours le commerce international et l'incohérence qui semble, à ce sujet, régner dans les esprits. Ainsi, d'une part, on remarque dans tous les pays une expansion commerciale à outrance, la lutte pour la suprématie commerciale et la concurrence prenant

.des proportions inconnues jusqu'aujourd'hui ; la chasse effrénée aux débouchés se poursuivant sans relâche sur tous les points du globè^ le commerce enfin — qui constitue à cette 'heure chez tous les peuples un intérêt politique de premier ordre — étant une des principales préoccupations des gouvernements, des parlements, des diplomates, des chambres de commerce, des associations, etc., etc.

D'autre part, on ne voit plus guère que des barrières se dresser entre les nations, comme jadis entre les provinces, entravant les échanges, rendant difficiles les approvisionnements, renchérissant les produits, créant enfin un état de guerre économique de plus en plus accentué.

Tout le monde, à peu d'exceptions près, ferme ses portes, tout en demandant que les voisins ouvrent les leurs.

C'est ainsi que l'agriculteur demande à être protégé contre l'envahissement du blé exotique, mais il veut en même temps que ses œufs, ses bestiaux, ses légumes, soient reçus en franchise à l'étranger.

Le fabricant de wagons veut être protégé contre l'importation des wagons étrangers, mais prétend que les siens jouissent d'un traitement de faveur dans les pays où ils sont expédiés.

Le sucrier demande qu'on lui alloue des primes de fabrication et d'exportation et TEtat s'empresse de les lui accorder. D'où il résulte cette situation bizarre que le pays qui ne produit pas de sucre est précisément celui qui fabrique et exporte la plus grande quantité de sous-produits, tels que biscuits, confitures, etc. ; celui aussi qui en consomme le plus et à meilleur marché que dans les pays producteurs de cette denrée !

Et ainsi de suite.

De la protection et encore de la protection, voilà la clameur que l'on entend dans presque tous les pays.

De sorte que, pour peu que cela dure, nous verrons encore les fabricants de chandelles de Bastiat, ou plutôt les successeurs de ces intéressants industriels, les fabricants de bougies et les entrepreneurs d'éclairage actuels, demander à être protégés contre la lumière du soleil qui leur fait une concurrence redoutable.

Dans toutes ces aspirations, dans tous ces desiderata, que l'on

croyait enterrés depuis longtemps, il est des idées qui s'entrechoquent et se font violence. N'importe, si étrange que cela paraisse à la génération actudle, cela est.

De cet état de choses est née, naturellement, toute une législation douanière ad hoc. Un grand nombre de traités de commerce ont été dénoncés, le régime douanier conventionnel est remplacé par celui des tarifs maximum et minimum et des primes sous toutes les formes sont allouées à certaines industries. De temps en temps, une guerre de tarifs éclate par- ci par-là, mais cela passe presque inaperçu.

Dans Tentre-temps, personne n'a cure du consommateur ou du contribuable, non plus que de certaines industries non protégées, telles que la marine marchande et les industries accessoires, chantiers, corderies, etc., qui périclitent à vue d'œil.

Par contre, on constate que là où le régime douanier est libéral, modéré ou soumis à des tarifs conventionnels comme en Angleterre, en Allemagne, en Belgique, en Hollande, en Suisse, etc., Tindustrie, le commerce prennent un vif essor, la concurrence devient moins difficile, les produits manufacturés s'écoulent plus rapidement, la marine marchande trouve d'excellents frets de sortie, et la banque elle-même, dans le papier, créé grâce aux multiples transactions auxquelles donne lieu un mouvement commercial intense, trouve aussi de quoi s'alimenter largement.

Au total, toute une législation arbitraire et artificielle, violant tous les principes économiques, jetant le trouble dans les industries non favorisées, faussant les rapports entre producteurs et consommateurs, créant l'instabilité des prix, amenant des représailles, même de la part des pays où a cours le libre-échange, ainsi que l'Angleterre, par exemple, l'a déjà insinué à la dernière Conférence de Bruxelles, à propos du sucre primé ; et, singulière aberration, les peuples, surtout ceux qui vivent en pleine démocratie, renonçant de plein gré aux avantages que leur procurerait l'échange sans entrave des produits dont ils ont besoin et s'ingéniant à payer plus cher ce qu'ils auraient pu acquérir à bon compte !

Telle est la législation en faveur dans un grand nombre de pays au moment où se tient le Congrès de législation douanière et de l'organisation du travail.

De même que révolution politique et sociale des sociétés modernes exige des organismes appropriés aux besoins nouveaux qui se sont fait jour, nés d'un nouvel état de choses, de même, en matière de douanes, la législation doit tenir compte des considérations nombreuses qui se rattachent à l'évolution économique universelle et qui nous montrent, entre autres choses, l'impossibilité pour une nation de se créer un organisme économique autonome.

Il se peut qu'une nation en cours d'évolution ou arrivée déjà à un tel état d'avancement et de prospérité économique et financière, comme l'Angleterre, par exemple, puisse se ménager un système de. douanes sui generis. Mais ce sont là des cas absolument exceptionnels, surtout dans les circonstances actuelles du monde.

Ainsi, l'isolement économique n'étant point chose possible et, d'autre part, les avantages du commerce international étant pour un pays d'une importance vitale, à quelque point de vue que l'on se place, politique, économique ou financier, il va de soi qu'il est nécessaire d'établir des règles qui à la fois déterminent et facilitent les rapports commerciaux entre les nations, et, par conséquent, il importe que ces règles soient décrétées dans un esprit de sage modération et n'aient pas un caractère agressif et brutal. Et comme le meilleur moyen pour un peuple de s'assurer une bonne part dans le commerce du monde est encore de ne point perdre de vue l'axiome économique qu'en matière d'échanges « il ne faut pas seulement vouloir vendre^ il faut aussi savoir acheter », il s'ensuit que la seule politique commerciale possible aujourd'hui, pour un grand nombre de pays, semble devoir être la politique du donnant donnant avec discernement.

Sous l'empire des considérations générales qui précèdent, quelle doit être la législation douanière la mieux appropriée au développement des rapports commerciaux entre les peuples ?

L'examen attentif des faits et des résultats en dernière analyse semblant démontrer, d'une part, qu'un système douanier basé sur

les principes du libre-échange absolu, aussi bien que celui basé sur le protectionnisme à outrance, serait de nos jours tout à fait hors de saison, et, d'autre part, qu'un régime tout à la fois simplifié, libéral et modéré paraît être le seul à Tombre duquel la division internationale du travail puisse produire les fruits que Ton est en droit d*en attendre et dont la bienfaisante influence se fait tous les jours sentir, principalement dans le commerce, voici la réponse que nous ferons à la question posée :

1° Dans l'élaboration du régime douanier, des considérations de principe doivent guider le législateur, de prime abord, à savoir : un grand désintéressement et l'absence de toute préoccupation des intérêts particuliers ou de coterie, faisant place au souci des intérets généraux ou collectifs, tout en ne perdant pas de vue les intérêts légitimes du Trésor. En d'autres termes, le législateur devrait s'attacher à ne pas favoriser, au moyen des lois et règlements des douanes, telle ou telle catégorie de producteurs, travailleurs ou consommateurs au détriment de telle autre ; et, en tenant compte de l'enchaînement et de la répercussion des phénomènes économiques, appliquer, dans l'établissement du système douanier, les préceptes que conseillent l'observation et l'étude de ces phénomènes ;

2** Une législation douanière doit avoir pour base : des droits d'importation modérés ; la préservation des marchés acquis ; une grande facilité d'augmenter les échanges et d'étendre les débouchés ; le développement des industries propres aux ressources naturelles du sol et aux aptitudes des hommes, et en aucune façon l'encouragement de celles qui sont manifestement incompatibles avec le génie de la race, car un pays ne doit pas chercher à produire tout ce dont il a besoin, mais ce qui lui est le plus avantageux ; l'entrée et la sortie en franchise de toutes les marchandises en transit ; l'exportation libre, à l'exception des articles pour la production desquels le pays a un monopole absolu, et dans ce cas, les droits de sortie doivent être modérés ; point de prime de sortie, sous quelque forme que ce soit ; la faculté d'entrepôts réels ou fictifs, et finalement le moyen de procurer au Trésor une partie des ressources qui lui sont nécessaires, sans considérer toutefois les droits de douane comme une source inépuisable de revenus.

Deux questions fort importantes et d'ailleurs très controversées a3'ant également trait à la législation douanière méritent une mention spéciale : nous voulons parler des céréales et des matières nécessaires à rindustrie.

Nous n'avons pas à faire ici Thistoriquc des lois plus ou moins restrictives qui, de tout temps et dans presque tous les pays, ont entravé le commerce de grains, notamment depuis 1816 et 1819, époques où Téchelle mobile a été mise en vigueur en Angleterre et en France respectivement, jusqu'en 1846 et 1861, date de sa suppression. Disons seulement que, de la comparaison des résultats qui ont suivi l'application du régime restrictif avec la liberté du commerce des grains, il ressort que peut-être jamais le but que l'on s'sst proposé, à savoir : le maintien sur le marché intérieur du prix déterminé du blé, par exemple, n'a été atteint.

Ce qui, en apparence, a presque toujours rendu cette question fort complexe, c'est que d'agricole et d'économique qu'elle est, on en a fait Une question politique, une arme d'opposition, dans presque tous les pays. L'importance et la quotité de la population agricole, la puissance et l'égoïsme des grands propriétaires terriens, la question d'alimentation publique grossie à dessein souvent dans l'intérêt des partis, les grands mots de famine, de révolution sociale, etc., brochant sur le tout, voilà les considérations d'intérêt public au nom desquelles les gouvernements ont été amenés à réglementer le commerce des grains, alors qu'en fait le système restrictif n'a jamais fait autre chose que nuire au commerce sans que l'agriculture en ait profité.

Nous croyons donc, et en cela nous sommes d'accord avec de très bons esprits, que le meilleur moyen d'établir l'équilibre du marché intérieur, dont la perturbation est née de causes accidentelles ou passagères (bonne, moyenne ou mauvaise récolte), et par conséquent d'éviter toute cause ou prétexte à des agitations auxquelles là question des céréales donne lieu de temps en temps, c'est encore de soumettre celles-ci au droit commun, en les tarifant d'une façon modérée et libérale, au moyen de droits fiscaux ou même légèrement compensateurs, ceux-ci, si l'on veut, représentant une partie des impôts payés par l'agriculteur indigène. Mais nous n'ignorons pas combien cet équilibre est malaisé à établir.

Toute entrave apportée au libre exercice du cx)mmerce des grains, ou tout au plus modérément tarifé, ne peut produire qu'une amélioration fictive et ce au détriment du consommateur, ainsi que des industries accessoires, telles que les distilleries, les minoteries, les fabriques de pâtes alimentaires, et aussi de la navigation et de nombreux travailleurs. Or, il semble que les agriculteurs, aussi bien que le consommateur et les industriels en question, méritent le même traitement de la part des pouvoirs publics, c'est-à-dire une neutre bienveillance.

Quant aux matières premières nécessaires à rindustrie, nous sommes également partisan de leur entrée en franchise, particulièrement de celles destinées à être transformées en produits pour la fabrication desquels le pays excelle, c'est-à-dire possède un monopole relatif et à plus forte raison s'il en est grand exportateur.

Un autre motif qui nous fait préconiser la franchise pour les matières premières, c'est que, si on les frappe d'un droit à l'importation, il faut en tenir compte à la sortie du produit fabriqué par la restitution de droits (drawback, admission temporaire) équivalents à la quotité de la matière employée — ce qui est très compliqué et par conséquent difficile à établir d'une façon équitable, outre que le résultat au point de vue du fisc serait insignifiant, tout en étant cause d'inconvénients nombreux et donnant lieu à des conflits fréquents entre les préposés aux douanes, occasionnant des lenteurs, etc.