CHAPITRE V

La politique commerciale.

Il est un passage de Libanius, le maître de saint Basile et de saint Jean Chrysostôme, que les auteurs du moyen âge invoquent assez fréquemment. L'illustre professeur de l'Ecole d'Antioche montre la volonté divine dans le fait du commerce, « parce que dans sa sollicitude illimitée, le Créateur des cieux et de la terre n'a pas voulu que tout se trouvât uniquement dans un seul pays ». Les anciens publicistes basent précisément sur cette volonté le devoir qui s'impose aux hommes de dispenser des bienfaits et d'en accepter la réciprocité ; ainsi se forme, selon eux, ce qu'ils appellent la liberté du commerce des nations et qui est la faculté d'entrer, de séjourner et de faire le commerce dans un pays (i).

Les développements de la liberté de commerce entendue en ce sens apparaissent avec netteté. Concessions faites à certaines personnes, à certaines localités ou bien encore en vue d'époques déterminées, telle est une première manifestation ; ensuite se produit la notion de l'entrée et du séjour libres du marchand étranger ; finalement triomphe, mais non de manière complète, l'idée de liberté de commerce. Dans la pratique même, à de rares excep-

(1) E. Nys, Les origines du droit international, p. 278.

tions, cette liberté demeure entourée de restrictions : l'exportation ou l'importation de certaines marchandises sont prohibées ; certaines places seulement sont ouvertes au négoce du dehors ; les modes d'importation et d'exportation sont réglementés ; ou bien encore des taxes spéciales et des droits de douane sont établis accordant des avantages à l'une ou à l'autre nation (i).

Le libre échange est affirmé pour la première fois peut-être par un écrivain français du commencement du XVII® siècle. Dans un livre intitulé Le nouveau Cynée ou discours d Estât représentant les occasions et moyens d'estahlir une paix generalle et la liberté de cominerce par tout le monde, Éméric Crucé défend, en 1623, à la fois la cause de la paix et les intérêts du commerce. Il admet, en ce qui concerne ce dernier point, que le prince retire quelque argent des marchandises qu'on apporte et qu'on transporte, mais il déclare qu'il doit user de modération et cela principalement pour les marchandises nécessaires à la vie ; il fait l'éloge du négoce ; il proclame qu' « il n'y a mestier comparable en utilité à celui de marchand qui accroist légitimement ses moyens aux despens de son travail et souventes fois au péril de sa vie, sans endommagier personne " ; il célèbre la situation idéale que créerait la communication largement ouverte entre toutes les nations. « Quel plaisir, s'écrie-t-il, seroit-ce de voir les hommes aller de part et d'autre librement et communiquer ensemble, sans aucun scrupule de pays, de cérémonies et d'autres diversitez semblables, comme si

(1) G. -F. DE Martens, Cours diplomatique, t. 111, Tableau des relations extérieures de l'Europe. , ', ,

la terre estoit ainsi qu'elle est véritablement, une cité commune à tous (i) ! *•

Faut-il rappeler que de longues années s'écoulent avant la proclamation nouvelle de ces beaux principes ? En effet, c'est au milieu du xviii" siècle qu'Adam Smith en Ecosse et Turgot en France défendent la doctrine libérale.

Le premier écrit de Turgot sur un sujet d'économie politique date de 1756 ; Smith avait été lié d'amitié avec lui et avait connu personnellement la plupart des économistes qui s'étaient rangés autour de Quesnay. S'est-il inspiré des idées exposées en France ? La question semble devoir être résolue négativement. Fort probablement dès 1752 et dans tous les cas en 1753, il exposait dans son cours de philosophie morale, les principes qu'il développa, en 1776, dans son livre fameux, Recherche sur la nature et les causes de la richesse des nations, et il défendait, en 1755, devant les membres d'une société de Glasgow son système de liberté.

Une autre mention peut être faite. Dans la première partie de son Histoire de Russie, qui fut imprimée en 1759, Voltaire écrivait ces mots remarquables que « les Anglais obtinrent au milieu du XVI® siècle le privilège de commercer à Archangel sans payer aucun droit » et que « c'est ainsi que toutes les nations devraient peut-être négocier ensemble ».

Toutefois, décrire les efforts tentés pour introduire dans la pratique les principes de libre échange serait sortir du cadre de ces études : ils se produisent au XIX' siècle.

(1) E. Nys, Études de droit international et de droit politique, pp. 301 et suivantes.

Au moyen âge, une note est prédominante : près que partout apparaissent des mesures de prétendue nécessité ; en dehors de l'interdiction de tout commerce avec l'ennemi, il y a, comme l'observe M. de Maulde la Clavière, " la surveillance extrêmement active exercée en tout temps et par tout pays sur l'exportation des denrées alimentaires spécialement du blé (i). " Pas môme n'est besoin de recourir à une explication doctrinale au sujet de semblable mesure, qui se ramène à la conception du premier devoir d'une communauté, celui de veiller à l'alimentation. Cependant, si on s'en tient à la théorie, on peut noter les enseignements de nombreux auteurs. L'idée aristotélicienne que la cité doit se suffire à elle-même est développée par saint Thomas d'Aquin, notamment dans le De regimine principum. Un jurisconsulte qui fut mêlé aux affaires politiques et administratives, André d'Isernia, considère la matière de l'approvisionnement comme s'inspirant uniquement des considérations d'utilité et approuve toutes les restrictions que de « justes causes » peuvent apporter au commerce. Bartole et Balde montrent l'administration mal ordonnée occasionnant les grandes disettes. A la fin du xiv* siècle, Henri de Langenstein voit dans l'autorisation d'importer et dans la prohibition d'exporter le blé un des moyens de remédier aux famines.

Les disettes étaient fréquentes au moyen âge. Les rendements du travail agricole étaient loin d'être considérables ; les outils étaient rudimentaires, à cause surtout du prix élevé du fer ; les modes

(1) R. DE Maulde l.k Clavière, La diplomatie au temps de Machiavel, t. III, p. 303,

d'exploitation étaient défectueux. De plus, en dehors des causes naturelles et notamment du manque de chaleur solaire, on constate presque constamment et dans tous les pays les ravages de la guerre. Nous avons déjà insisté sur ce sujet attristant. Luttes contre l'étranger, luttes entre membres de la même nation, luttes entre bourgeois de la même ville, tout cela se reproduit, dans toute l'Europe occidentale, avec une monotonie lugubre. A peine quelques années de répit ont-elles permis à une contrée de recouvrer le bien-être matériel, que des causes de dissensions, de combats surgissent. Sur certains points on voit se reproduire, même au xv^ siècle, la nécessité des repeuplements. La Provence est ravagée au xiV siècle par les guerres civiles et par les compagnies d'aventuriers ; au xv siècle, on essaie d'y amener des colons que finit par fournir l'Italie. Au xiii^ siècle, la Provence elle même avait donné au royaume de Naples conquis par Charles d'Anjou de nombreux immigrants.

L'insuffisance des ressources locales avait inspiré des mesures prohibitives à un tel degré qu'elles constituèrent des obstacles à l'unité nationale. Ce fut le cas pour la France ; ce fut également le cas pour l'Italie. En ce qui concerne ce dernier pays, un écrivain montre que le désir de conserver les blés est le principal facteur du particularisme italien (i) ; tous les gouvernements italiens suivent la même ligne de conduite et un publiciste va jusqu'à soutenir que lorsque, à un moment donné, Florence applique en cette matière le système de liberté, c'est non par principe, mais véritablement en désespoir

(1) R. DE Maulde la Clavière, ouvrage -ciié, t. III-, p. 304.

de cause, parce que toutes les autres méthodes ont échoué (i).

La prohibition ne s'arrête point aux produits indispensables à la subsistance. En certains pays, elle devient générale. En France, le règne de Louis XI est typique ; ce prince a recours aux mesures extrêmes ; comme le dit l'auteur de la Diplomatie au temps de Machiavel, il veut rendre l'État fabricant, commerçant, armateur ; il établit avec des ouvriers italiens des métiers de draps d'or, de soie d'argent, de soie torse et filëe, directement soldés par le trésor royal, et pour couvrir cette dépense il irappe d'un droit de douane les draps et les soieries similaires venant de l'étranger ; il songe à l'exploitation des mines ; il essaie d'amener l'industrie des transports en y consacrant des vaisseaux royaux ; il édicté l'interdiction absolue de recevoir en France toute épicerie du Levant qui n'arriverait pas sur bateau français (2).

En Angleterre, fonctionne un mécanisme ingénieux destiné à réaliser une notion que nous avons signalée déjà, celle de la possession des métaux précieux constituant la richesse d'une nation. La notion n'est pas particulière au moyen âge ; Rome l'avait et des mesures étaient prises non seulement pour prohiber la sortie du numéraire d'Italie, non seulement pour empêcher plus spécialement les Juifs d'envoyer de l'argent à Jérusalem, mais pour défendre aux provinciaux d'emprunter à Rome et pour

(1) Robert Pôhlmann, Die Wirtschaftspolitik der florentiner Renaissance und das Princip der Verhehrsfreiheit, p. 17, dans les mémoires couronnés de la Fiirstlich Jablonowski'sche Gesellschaft de Leipzig, 1878

(2) R. DE Maulde la Claviére, ouvrage^ cité, t, IQ, p. 311.

annuler les engagements qui auraient pu être contractés. Le système des villes d'étape était mis à profit par le gouvernement anglais pour veiller à ce que chaque opération faite par les marchands étrangers fût liquidée par un paiement en espèces. Un fonctionnaire, The King's Exchanger, le « changeur du roi », ayant ses substituts et ses employés, constatait le paiement en espèces ; il déterminait la valeur des monnaies étrangères en monnaie anglaise ; il changeait les monnaies étrangères. Des statuts obligeaient les négociants étrangers à employer la monnaie anglaise qu'ils recevaient pour leurs marchandises à acheter des marchandises du pays. D'autres statuts prohibaient l'exportation des monnaies d'or et d'argent et souvent même des lingots d'or et d'argent. Le gouvernement prétendit s'immiscer dans les délicates questions des lettres de change, et avoir le monopole de leur négociation ; ce fut seulement au commencement du xvi« siècle que s'imposa l'idée fort simple que sans les lettres de change le commerce extérieur était impossible. L'exportation des monnaies d'or et d'argent nationales continua à être prohibée jusqu'en 1816 ; encore à cette date, l'exportation de l'or en barres, des monnaies étrangères et des lingots provenant de la fonte des monnaies étrangères était seule autorisée ; il est vrai qu'il suffisait de l'affirmation sous serment que les barres présentées à l'exportation avaient pareille origine et que des intermédiaires prêtaient le serment qui coûtait pour « l'or juré », comme on l'appelait, trois demi-pence par once (i).

(1) James E. Thorold RofiKRS, Ûinterprétatwn cconomiqiw. de Vhisiûire, Traduction do É- Gastelot, p. 169,

Dans les Flandres, ^^révalait généralement l'idée de liberté en ce qui concernait les céréales. Des variations se présentent ; mais la direction générale apparaît assez nettement. Après la fin tragique de Marie de Bourgogne, les États Généraux sont convoqués à Alost. Les instructions des députés de Bruges sont formelles sur le point qui nous occupe : ils voteront pour la liberté commerciale des céréales étrangères et pour la fixation du prix des grains indigènes de manière à ne pas entraver l'importation, attendu que la production du pays ne peut suffire aux besoins de la consommation intérieure ; les grains indigènes ne pourront être exportés, mais seront distribués entre les villes et châtellenies ; pour empêcher la hausse des prix, les députés proposeront l'achat à frais communs de provisions qui seront réparties entre les villes de Gand, Bruges, Ypres et leurs dépendances (i). Ceci se passe en 1482. Au commencement du xvi* siècle, l'exportation est fréquemment défendue ; en certaines années, notamment en 1521, l'importation étrangère est libre ; les marchands de tous pays peuvent décharger à Anvers, à Midclelbourg et à Veere toutes sortes de grains sans payer de droits. Diverses mesures restrictives sont prises : défense notamment est faite de vendre à d'autres qu'aux marchands « publics «, à peine de confiscation et de correction arbitraire. Au xvii^ siècle, l'administration générale règle les questions de douane pour tout le territoire des Pays-Bas espagnols, mais ses décisions sont dictées par les voisins puissants et surtout par les Provinces-Unies.

(l) Gli.UODTS-VAN Sevkren. Intenlaire des archives de la ville de Bruges, t. VI, p. 226.

Les villes italiennes avaient organisé le système de VAnnona. Sous des noms divers se constituent presque partout des magistratures chargées du soin d'approvisionner les communautés. On admet non seulement que le gouvernement doit veiller à maintenir 1'" abondance «, mais qu'il doit avoir le monopole du commerce des grains. A Naples, une expérience libérale est tentée en 1471 : liberté du trafic est accordée aux étrangers aussi bien qu'aux nationaux, sans qu'un impôt vienne les frapper. Mais l'essai ne dure guère, et Diomède Caraffa loue le roi Ferdinand qui a rétabli le prélèvement par l'Etat du produit des moissons et la fixation du prix. La même maxime revient constamment chez les auteurs de l'époque, c'est que la famine est la cause principale des émeutes et des révoltes.

Dans le royaume de Naples s'étalait la plaie terrible, conséquence du régime des latifundia des derniers temps de l'empire romain. Les tavoliere, les « tables » de la Fouille, qui selon le mot d'un écrivain pourraient « être le grenier de l'Italie entière ou bien devenir un verger de vignes et d'arbres fruitiers (i) ", forment encore en majeure partie un steppe inculte, uniquement propre au pâturage. Des siècles de mauvaise administration ont créé le mal : lors de la décadence de l'empire, la source principale du fisc fut le revenu perçu sur les bestiaux qui, l'été dans les montagnes et l'hiver dans les plaines, erraient sous la conduite des pasteurs sur les terres transformées en pâturages. Le gouvernement des rois ostrogoths, le régime des Longobards, celui des

(1) François Lknormant, A travers l'Apulie et la Lucarne. Notes de voyage, pp. 16 et suivantes.

princes normands, des princes angevins, des princes aragonais se succédèrent, aggravant en réalité la situation, empêchant la culture, établissant même, comme lit Alphonse d'Aragon, une administration spéciale pour la surveillance des troupeaux nomades, qui finit par produire la somme de 380,000 ducats d'or. L'intérêt bien entendu du gouvernement semblait être d'empêcher qu'aucune parcelle de cet immense territoire fût livrée au travail et à l'activité de l'homme, et de combattre, en conséquence, par tous les moyens l'empiétement de ce travail et de cette activité sur ce que l'on considérait comme un des droits régaliens les plus importants de la couronne. Un seul monarque avait tenté, mais en vain, de porter remède : c'était l'empereur Frédéric II.

Selon la remarque d'un écrivain hollandais, dans les Provinces-Unies, la liberté de commerce était l'idée ancienne ; les droits imposés étaient considérés comme un mal. Quand le pays eut vaillamment conquis son indépendance, ce furent les régions maritimes qui prirent la direction de la politique générale ; c'est dire que plus que jamais les intérêts du trafic furent l'objet d'une vive sollicitude (i). Des mesures prohibitives admises ailleurs sans provoquer d'opposition étaient combattues en Hollande. Déjà en 1551, Amsterdam élevait des réclamations parce que, dans la défense des transports en temps de guerre maritime, le gouvernement faisait figurer la poix, le goudron, le cuir, les mâts ; plus tard les marchands de la même viUe prétendaient avoir le droit de continuer à faire le commerce avec l'ennemi en guerre

(1) 0. VAN Rees, Geschiedenis der staatshuishoudkunde in Nederland tôt het einde der xviii^ eeu,vo, t. I, p. 184.

avec leur propre pays, et cela comme facteurs, comme commissionnaires ; mettant leur programme en pratique, ils lui fournissaient de la poudre et des munitions. Une affirmation faite en 1625 par les États Généraux eux-mêmes donnait la note de la politique traditionnelle : « La vie, était-il dit, le bien-être, la réputation de l'État consistent dans la marine et dans le trafic maritime «.

La politique libérale ne se bornait pas aux questions de tarifs et d'impositions ; elle se montrait dans l'accueil fait aux étrangers auxquels les villes octroyaient facilement leur bourgeoisie et que les corporations et métiers recevaient dans leurs rangs, sans de bien dures conditions. Ce n'est pas qu'il n'y ait eu des actes d'intolérance ; mais, à tout prendre, ils formèrent l'exception. Les faits d'ailleurs sont là. L'afïiuence fut grande. Il suffit de rappeler les proscrits fuyant le fanatisme et le despotisme, s'échappant notamment des Pays-Bas espagnols, d'Allemagne, de France, à un moment donné d'Angleterre et de Portugal, et cherchant un refuge sur le sol néerlandais ; ils apportèrent leur activité, leur talent, leur industrie et la dignité morale que donnent les épreuves subies pour une noble cause. Il suffit de signaler les artisans venus des contrées voisines, comme la Frise Orientale et la Westphalie, les ouvriers danois et norvégiens si habiles dans l'art de la construction navale. Il suffit de mentionner enfin un élément ethnique dont l'action fut surtout bienfaisante, l'élément juif.

L'Espagne présente un tout autre spectacle. A la fin du xv^ siècle, la Castille vit appliquer un système aussi complet que possible de réglementation et de protection qui ne tarda pas à s'introduire dans

les autres pays espagnols. Une part excessive était réservée à l'action royale, dont les efforts tendaient à la création d'une industrie et à l'encouragement de l'exportation, et qui ne reculait pas devant des mesures ayant à la longue de désastreux etfets. Il suffisait que le résultat immédiat semblât fructueux. Telle mesure, qui devait aboutir à la ruine de l'agriculture, était inspirée par le désir de favoriser l'élevage des troupeaux dont les produits paraissaient plus précieux et d'utilité commerçante plus directe ; telle autre mesure prétendait contraindre le négoce étranger à emporter en produits indigènes la valeur de ce qu'il introduisait.

Cette politique économique s'étendit successivement de la Castille aux divers royaumes soumis, dans la péninsule, à la couronne d'Espagne. Le pays était riche en productions brutes, surtout en laines, en vins, en fer ; le gouvernement voulait former et organiser la production indusirielle. Dans le régime qui fut appliqué et qui était une des manifestations les plus complètes de ce « régalisme r> qui, en beaucoup de contrées, a servi de transition de l'époque médiévale à l'époque moderne, le système corporatif était utilisé au profit de l'autorité royale devenue prédominante. Du reste, les circonstances politiques expliquent le cours des choses. Le pouvoir central avait acquis une toute-puissance véritable, grâce aux longues luttes contre les Maures et à la victoire définitive de 1492 ; l'équilibre était rompu entre la couronne et les différentes forces qui jusqu'alors avaient pu agir à côté d'elle. Clergé, noblesse, comuneros virent restreindre ou abolir leurs droits. Au point de vue économique, la position, toute de conquête, dans laquelle se trouva la royauté,

lui attribua d'immenses domaines : l'État devint le plus grand propriétaire. Sans compter les terres acquises par la couronne en vertu du droit du vainqueur ou ensuite de confiscations multiples, il y avait la révocation de concessions territoriales faites autrefois aux villes ; il y avait également l'annexion des possessions étendues des maîtrises des ordres militaires. Ce fut là une cause de faiblesse, un arrêt subit pour l'activité individuelle, une occasion fréquente de mesures inspirées par un intérêt pécuniaire immédiat.

Au surplus, la nation s'affaiblissait. « De saignée en saignée, l'Espagne s'est évanouie », écrit Michelet faisant allusion aux pertes occasionnées par l'expulsion des Juifs et des Maures et par l'émigration d'Amérique.

Les guerres à caractère politique et religieux avaient porté à un haut degré le patriotisme et le fanatisme. Tout autant que ses dirigeants, le peuple poursuivait le rêve de la domination exclusive de l'élément espagnol et chrétien. Ainsi s'accomplirent ces événements horribles, les persécutions des Juifs et des Maures, les mesures atroces prises à leur égard. Ainsi purent se perpétrer les crimes odieux de l'Inquisition, institution à la fois religieuse et politique. Nous aurons à rappeler l'abominable traite ment que subirent les Israélites. Des édits cruels frappèrent les Maures ; en 1502, tous ceux qui n'acceptaient pas le baptême furent condamnés à quitter le pays ; à partir de ce moment, les Maures convertis, les « Morisques « furent l'objet d'atroces persécutions. Au milieu du xvf siècle, des révoltes éclatèrent ; en 1571, la répression sanglante eut raison de toute résistance, et au commencement du

LA POLITIQUE COMMERCIAXB. 99

XVII® siècle, l'expulsion finale s'accomplit avec des raffinements de perfidie et de cruauté.

La haine de l'étranger était générale : elle apparaît dans les mesures fiscales et douanières du gouvernement ; elle apparaît également dans l'approbation que donnaient à ces mesures les assemblées représentatives. Les lois portées contre les Juifs et contre les Maures privèrent l'Espagne d'agents actifs et industrieux entre tous, d'agriculteurs et d'artisans habiles et laborieux. Quand des étrangers entreprenants tentèrent d'occuper la place vacante, ils rencontrèrent l'opposition générale. En 1515, les Certes de Castille demandaient qu'il fût défendu aux étrangers de demeurer dans le pays plus d'une année pour faire le commerce. Charles-Quint se vit accuser de les favoriser. En 1542, les États de Valladolid se plaignirent de l'ascendant que ceux-ci avaient pris déjà sur le commerce national ; ils faisaient valoir que la responsabilité du fait remontait au roi qui avait besoin de leur appui en Allemagne et en Italie ; ils ajoutaient que le gouvernement leur avait donné en consignation beaucoup de produits et que de plus ils achetaient toutes les laines, toutes les soies, tout l'acier, tout le fer. La conclusion était formelle ; les Etats demandaient que, sous des peines graves, il fût interdit aux étrangers de trafiquer dans le royaume, d'afiermer aucune rente, d'acheter des laines, des bois, du fer, de l'acier, ni autres marchandises ou provisions, et d'être reçus au nombre des habitants des villes (i). C'était là l'idéal des économistes et des politiques à courte

(1) Sempere, Considérations sur les causes de la grandeur et de la décadence de la monarchie espagnole, t. I, p. 217.

vue du règne de Charles-Quint ; sous les gouvernements suivants, il ne tarda point à se réaliser.

Les territoires européens de la couronne d'Espagne ne furent pas seuls à servir de champ d'expérience. Le Nouveau Monde fut gouverné d'après les théories du monopole le plus strict. La couronne propriétaire de tout le sol de l'Amérique, tel était le principe fondamental. Défense fut faite de laisser partir un navire pour les colonies d'un port autre que Séville ; aucune marchandise étrangère ne put être envoyée aux Indes ; l'étranger était exclu ; l'Espagnol lui-même ne pouvait aller aux Indes sans une autorisation expresse de la couronne, autorisation donnée en général pour un terme de deux années. Sous Charles-Quint, il y avait eu quelques atténuations à ces mesures exagérées ; sous son successeur, la politique prohibitionniste reprit de plus belle et une loi défendit de vendre aux étrangers de l'or, de l'argent, des perles, des pierres précieuses et autres produits, ainsi que toute espèce de marchandises. Le Mexique, notamment, vit appliquer dans toute sa rigueur le régime de monopole dont M. Elisée Reclus a fait la saisissante description. " Toute contravention aux lois fiscales était sévèrement punie et souvent entraînait la mort. Il était interdit sous peine capitale d'avoir des relations avec les étrangers ; même les naufragés étaient mis en prison, parfois même exécutés, de peur qu'ils n'entamassent avec les indigènes des négociations commerciales ; les chemins qui se dirigeaient vers la mer étaient systématiquement abandonnés et le vide se faisait sur le littoral mexicain... On en vint à ne laisser partir de Vera-Cruz la flotte à destination d'Espagne qu'une fois tous les trois

ans, et c'eût été un crime contre l'État d'aborder dans un autre port que Séville ou Cadix (i). « La recherche des raines de mercure était prohibée, et jusqu'en 1803 la culture de la vigne et de l'olivier fut interdite ; tout cela pour ne pas léser les privilèges des Espagnols.

(1) Elisée Rrci.us, Nouvelle géographie universelle, t. XVII, Les Indes occidentales, p. 113.