DE L'ÉVOLUTION DES RÈGLES DE WASHINGTON

ACTES DÉCLARATIRS

Déclarations de neuträlité

Neutres

Russie : :

21 avril, 3 mai

Gde-Bretagne :

23 avril 1898 R. 1-2-3

France 27 avril 1898 À R. 1-2-3

Portugal :

28 avril 1898 R. 1-23

Gde-Bretagne :

11 février 1904

R. 1-2-3 France :

15 février 1904 R. 1-2-3

ÂGTES CONVENTIONNELS

Convention Convention spéciale générale Belligérants Contractants Contractants Deux, 8 Mai 1871 Washington Î Etats-Unis d'Amérique Espagne Japon Russie Trente-neuf NUTS :

18 octobre 1907 La Haye,

Ratifications :

Vingt et une

Washington. Toujours est-il que la première règle de Washington a ramené la question de preuve à l'exigence d'un « juste motif » et elle décide qu’un gouvernement neutre est dans l'obligation :

« d’user de la diligence due pour empêcher le lance- Ant l'armement ou l'équipement dans sa juridiction de tout vaisseau qu’il a juste motif de croire destiné à croiser ou à entrer en guerre contre une puissance avec laquelle il est en paix ; et aussi d'employer la même diligence à empêcher le départ de sa juridiction de tout vaisseau destiné à croiser ou à entrer en guerre comme il a été dit cidessus, quand ce vaisseau a été spécialement adapté, en

tout ou en partie, dans cette juridiction, à un usage de guerre ».

Le moment est venu de se poser la question de l’accueil fait et du fondement donné à notre règle. C'est au point de vue doctrinal qu'on doit se placer ici. Le caractère que la doctrine, en abordant la discussion du problèine posé avec tant d’acuité par l'affaire de l’Alabama, a reconnu généralement à cette affaire, c’est celui de n'être pas une affaire spécifiquement politique : elle a soulevé une question de droit qui a pu demeurer telle ; d’où, en dépit des difficultés, de plus grandes chances de succès que sil se fût agi d’une question essentiellement politique (225). Sur les conséquences heureuses de l'application du traité au litige de l’Alabama, l'accord se fit assez facilement au début, alors que l'opinion publique n'avait pas encore réagi ; mais la suite des débats, notamment l'apparition du mémoire américain, sembla réveiller les divergences (226). Ces divergences furent telles qu’une atmosphère hostile se créa autour des règles de Washington, atmosphère qui sub-

(225) V. Pradier-Fodéré : La question de l'Alabama et le droit des gens, Paris 1872, p. 57. V. aussi Rivier : op. cit., p. 604 : là question de l’Alabama est « une question essentiellement juridique, non dangereuse politiquement, faite, en Eu RS pour être résolue par un tribunal ».

(226) Le traité étant signé et ratifié, on n'’attendait plus qu’une décision ärbitrale, facilitée par les règles du traité ; v. Rolin-Jacquemyns : R.D.I., tome 4, p. 127 (sur les règles de Washington).

sista assez longtemps (227). Le terrain sur lequel s’est placée volontiers la critique a été celui de la forme donnée aux règles dans le traité ; aussi une nouvelle rédaction ne tarda pas à être envisagée ; nous en reparlerons (228).

Malgré ces avatars, la doctrine que l’on peut considérer comme définitive sur la question, a voulu voir, dans les trois dispositions de l’article 6 du traité de Washington, l'expression nécessaire des devoirs de la neutralité et le gage d'un progrès dlu droit international destiné à s’affirmer dans l’avenir (229).

(227) « Aujourd’hui tout est remis en question. Le traité luimême paraît être devenu une pierre de scandale. A la seule apparition du mémoire américain, la presse et le public anglais ont pris feu. Le mot impie de guerre a été écrit et prononcé », ibid. Les règles de Washington se heurtèrent à une hostilité tenace ; « on allait jusqu’à dire qu'elles n'étaient pas viables et qu’elles n’entreraient jamais dans le droit international ». De La Pradelle et Politis : op. cit., tome II, P- 939 : valeur et destinées ultérieures des règles de Washington.

(228) V. infra : note n° 247.

(229) V. ibid. V. aussi Rivier : loc. cit. : « Les règles posées par le traité de Washington sont acquises au monde civilisé. »

« Thus, after many anxious years, when at times the feelings on both sides of the Atlantic ran high, a burning question of differents

beiween two powerful nations — that, had it continued to smoulder, would certainly have embittered their relations and might very likely have led to war between them — was eliminated through a course of

action alike honourable Lo both sides, in a peaceful manner from the spere of their every-day relations. » Willing Balch : The Alabama arbitration, p.128, Philadelphie, 1900. V. aussi Piergntoni qui écrit au sujet de l’accord anglo-américain : « 1 popoli hanno riposto grandi speranze nel medesimo, perchè contiene grandi utilità. Afferma e chiarisce alcune regole dei doveri della neutralità, che le due nazioni s’impagnarono di proporre all’accettazione delle altre potenze ; ritoglie un motivo di guerrä, che darebbe danni incalcolabili all’unanimità ; dimosträ la possibilità di una giustizia per lo avvenir. » (Les peuples ont déposé en lui de grands espoirs, parce qu’il comporte une grande utilité. Il affirme et éclaircit quelques règles sur les devoirs de la neutralité, que les deux nätions s’engagèrent à proposer à l’acceptation des autres puissances ; il supprime un motif de guerre, qui causerait des dommages incalculables pour tous ; il démontre la possibilité d’une justice pour l’avenir.) Pieranioni (Augusto) : Gli arbitrati internazionali e il trattato di Washington : Naples, 1872, conchiusione, p. 113, 6.

Nr MALTA M ob HA FA “

no AM

Ces règles d’ailleurs, pour une partie de cette doctrine, c’est-à-dire la majorité de la doctrine anglaise, n'étaient pas nouvelles (230). En étayant la première règle, cette doctrine rejoignait le mémoire américain qui présentait la règle comme l'expression du droit en vigueur au moment du conflit, donc avant le traité (231).

Si l’on excepte les adversaires déterminés des dispositions de Washington, on reste en présence d’une thèse qui érige ces dispositions en règles de droit international et d'une thèse intermédiaire qui y voit tout au moins un sérieux avertissement pour les neutres à l'avenir (232). On notera enfin que les règles diu traité de Washington on fait l’objet d’une codification au titre des droits et devoirs des neutres avant la fin du x1x° siècle (233). Nous pouvons conclure de là qu'outre l'accueil qui lui a été réservé, la première règle de l’article 6 du traité de 1871, à reçu pour fondement le fondement que l’on donne à tout dévoir de la neutralité et c'est un examen approfondi de la neutralité en général qu'il faudrait faire pour en donner un exposé. | Dès lors, le principe de la règle apparaît en quelque sorte coinmeé intangible. C’est dans son opportunité plutôt que dans son principe, que la règle a pu porter à discussion.

En se plaçant au lendemain de la signature du traité dé Washington, on constate que les règles de l’article 6 furent accueillies aux Etats-Unis sous un jour favorable et comme la réalisation du désir des autorités américaines (234).

Le Parlement, en Anbleterte, fut divisé sur 2. question. Une motion présentée par lord Russell, le 12 juin 1871, demandait que le traité ne fût pas ratifié ; l’auteur de la motion était d'avis que les règles de l'article 6 n’ex-

(230) V. de La Pradelle et Politis : op. cit., tome II.

(231) « Les actes publics et l'attitude officielle des autres gouvérnements européens ont été toujours d'accord avec les A que les Etats-Unis accusent la Grande- Bretagne d’avoir ici violés. dd. : op. cit., tome IT, p. 790 (exposé du mémoire américain).

(232) V. ‘de da Pradelle el Polilis : op. cit, tome II, p. 936. .

(233) V. infra, note 248.

(234) V. de la Pradelle et Politis : op. cit., tome IL, p. 782.

so PI) JT

Or Eee rl ie

en RES AO PE

TS St ND PIE SET

Eat

DIE SA ARS pr EG

primant pas le droit en vigueur à l’époque du conflit, ne devaient pas être appliquées à l’Alabama : la concession britannique sur ce point lui apparaissait comme « une sorte de tribut pour acheter la paix » ; mais la motion fut rejetée. Lord Granville et le comte de Grey se firent les défenseurs des règles posées dans le traité : le premier observait que ces règles étaient entrées dans le droit anglais depuis 1870 ; le second, qu’elles étaient utiles à la Grande-Bretagne en lui fournissant des règles précises (235). L'attaque, à la Chambre des Communes, fut menée par sir Ch. Adderley et repoussée par sir Roundell Palmer qui voyait dans les nouvelles dispositions un moyen efficace d'éviter nombre de difficultés entre les belligérants et les neutres (236).

. La position britannique vis-à-vis de l'existence des règles de Washington dans le temps n’est pas dépourvue de conséquences ; en effet, si, comme l’a décidé la Grande- Bretagne, les règles en question sont du droit nouveau, elles ne le sont qu’en vertu d’un traité, donc seulement pour les parties contractantes. L'opinion américaine, qui ne voit dans ces règles qu'une expression de principes antérieurement reconnus, facilite l’extension de leur force obligatoire aux tiers. Or, nous avons observé avec la dioctrine que, pour la première règle, on pouvait trouver confirmation de ce point de vue. Néanmoins, pour ne pas précipiter la solution que nous voulons solide, nous laissons ici la question pendante (237).

Aux termes de la première règle, on sait que le lancement, l’équipement ou l'armement d’un navire destiné à un usage de guerre sont interdits ; il faut considérer chacun de ces actes comme « un délit complet » (238). En conséquense, chacun d'eux doit être l’objet de Ia « diligence due », ainsi que l'exige la troisième règle. On a discuté la portée de cette diligence due : il est difficile d'admettre qu'il y ait un type invariable de diligence ; celle-ci, au con-

(235) V. ibid.

(236) V. ibid.

(237) V. id. : tome IT, p. 935.

(238) V. ibid. : tome II, p. 789 (exposé du mémoire américain).

traire, semble devoir varier suivant les circonstances et sui ant les personnes (239).

Les arbitres chargés de trancher le litige anglo-américain se réunirent pour la première fois le 15 décembre 1871, à Genève ; il y eut 32 séances. Les conclusions N°° 4, 5, 6 du mémoire américain font application de la première règle de Washington en rappelant le devoir du neutre d’ empêcher la construction, la mise à flot, l'armement, le départ d’un vaisseau destiné à croiser en guerre contre une puissance amie, le degré de diligence étant le même pour tous ces cas (application de la troisième règle) (240). A ces trois conclusions américaines qui se rangent sous la première règle de Washington, on peut opposer les règles 2 et 5 énumérées au chapitre IT du mémoire britannique ; sous le numéro 2, ce mémoire soutient que l'Etat neutre n’est pas tenu d'empêcher la fabrication et la livraison de matériel constituant la contrebande de guerre, sur son territoire ; et sous le numéro 5, que la coutume considère les navires de guerre se dirigeant vers une place bloquée, sous pavillon neutre, comme des articles de contrebande (241). Mais il convient de remarquer que le point de vue qui a prévalu, vers la fin du xix° siècle, est celui qui considère les navires de guerre comme susceptibles de prohibition et de sanction de la part du neutre, parce que c’est un article facile à dépister, tandis que ce qu'on est convenu d'appeler la contrebande proprement dite n'est pas à retenir, parce qu'elle renferme des marchandises plus dissimulables (242); il y a donc là une simple raison de commodité.

La sentence du tribunal arbitral fut rendue le 14 septembre 1872. Comme le prescrivait le traité, les arbitres firent application des règles de l’article 6. C’ est ainsi que,

(239) V. ibid. V. aussi Chambre des Lors, 12 juin 1871, Hansard : CCVI, pp. 1823 et s., citation de lord Cairns. V. aussi : exposé du mémoire britannique par MM. de La Pradelle et Politis : op. cit. (mémoire, chapitre II, règles 9 et ro), pp. 705 sq:

(240) V. id. : op. cit., tome IT, mémoire américain, pp. 791 sq.

(ao Nid Op: cit. tome I, mémoire britannique, chapitre III, pp. 799 sq. |

(242) V. id. : op. cit, tome I, p. 964.

me 133

par quatre voix contre une, ils furent d'avis dé regardier les faits relatifs à la construction, à l'équipement et à l’ar-’ mément du navire N° « 290 », connu sous le nom l’Alabama, comme autant de manquements, par omission, de la part de la Grande-Bretagne, aux devoirs de la neutralité, prescrits par Ja première et la troisième des règles de Washington (243). Même application des règles précitées fut faite au cas des navires confédérés, Oreto, Prince-. Alfred, Florida, pour nous limiter à ces parties de la sentence (244). Un des considérants fait aussi état de l’argument britannique de l'insuffisance de la loi nationale, pour le rejeter (245). |

La décision arbitrale de Genève est apparue sous l’angle d’une décision destinée à trancher un conflit particulier et n’apportant aucune règle nouvelle aux yeux de l'opinion publique anglaise ; mais, même dans le mémoire dissident de sir Alexandre Cockburn, l'arbitre anglais, on trouve exprimé le vœu que le peuple anglais ne refusera pas d'exécuter le jugement ; le discours de la reine de 1873 porte d’ailleurs acquiescement à la diécision (246).

… Peu d'années après le traité de Washington, dès 1874, l’Institut de Droit International s’occupa de proposer une nouvelle rédaction des règles contenues dans ce traité. En ce qui touche la première règle, le projet et Le texte définitif de la déclaration de La Haye, de 1875, reprennent les stipulations de Washington dans toute leur rigueur sous une forme plus détaillée (247). I y a dans ce souci précoce de rédiger clairement les règles de Washington une preuve assez nette que les trois règles étaient déjà considérées comme d'intérêt général et comme pouvant être introdiuites dans le droit international.

(243) V. sentence arbitrale, 14 septembre 1872, id.: op. cit., tome Il, pp. 889 et s. ; John Basselt-Moore : op. cit., p. 550 et s.

(244) V. ibid.

(245) V. ibid.

(246) V. de La Pradelle et Politis : op. cit., tome IT, pp. 894 sq.

(247) R.d.I., tome 6, p.427, Règles de Washington, troisième commission, projet de rédaction nouvelle des trois règles, membres de la commission (1874-1875) : MM. Asser, Bluntschli, Carlos Calvo, Lori-

ER RTE

” San |

Di | |

Semblable preuve se trouve confirmée, si l’on tient compte que, quelques années après la déclaration de lInstitut de Droit International, on vit figurer, dans une codification internationale, les règles de Washington remaniées par l’Institut (248) ; cette codification, œuvre doctrinale,

mer, Mancini, Neumann, Rolin-Jacquemyns, Westlake, Woolsey, rapporteur Bluntschli. |

« I : L'Etat neutre, désireux de demeurer en paix et amitié avec les belligérants et de jouir des droits de la neutralité, a aussi le devoir de s’abstenir de prendre à la guerre une part quelconque, par la prestation de secours militaires à l’un des belligérants ou à-tous les deux, et de veiller à ce que, sur son territoire, ne soient commis par qui que

ce soit des actes qui constituent une pareille coopération à la guerre

(résolution votée à Genève, N° r, séance du 3 septembre 1874).

IT : En conséquence l'Etat neutre ne peut mettre à la disposition d'aucun des Etats belligérants ses vaisseaux de guerre, croiseurs, vaisseaux de transport militaire en vue de l’aider à poursuivre la guerre. En outre, l'Etat neutre est tenu à ce que d’autres personnes

ne $e servent pas de son territoire pour livrer des armes, équiper ou.

expédier des vaisseaux de ce genre destinés à poursuivre la guerre contre un Etat ami. » Le projet comporte sept règles. La deuxième de ces règles reprend, comme on le voit, la première règle de Washington.

Déclaration de l’Institut de Droit International à La Haye, 1875. Annuaire de l’Institut, 1877, p. 139, n° 1, article x :

« L'Etat qui veut rester en paix et amitié avec les belligérants et jouir des droits de la neuträlité, a le devoir de s'abstenir de toute participation à la guerre sous forme de subsides militaires en faveur de l’un ou des deux belligérants, et de veiller à ce que son territoire ne soit pas employé comme lieu de réunion ou point de départ pour des opérations hostiles contre l’un des belligérants ou contre tous les deux.

Article 2: En conséquence l'Etat neutre ne doit en aucune

façon mettre à là disposition d’un belligérant des navires de guerre ou de transports militaires ou les vendre, en vue de faciliter les opérations militaires, il en sera de même du matériel des arsenaux où magasins militaires. L’Etat neutre est, en outre, tenu de veiller à ce que d’äutres personnes ne mettent pas, dans ses ports ou dans les eaux territoriales soumises à sa souveraineté, des navires de guerre à la disposition d’un belligérant. » Cette rédaction, consécration du projet précédent, comporte comme lui sept règles. La règle N° 2 reprend ici encore la première règle de Washington.

(248) Le texte rédigé par l’Institut de Droit International est räppelé par Bluntschli, à titre de codification des règles de Washing-

POS ANRT M ET ET NES EN RRRER REREN ERROREN) PC RRREURS

nt A Dé dt à à

ati costa: à

= PR ENS de d noce ri æ = ARR CE PP LES LE PR A NS Do AP ST

donc de caractère entièrement privé, peut malgré tout servir à confirmer l'opinion qui fait des règles de Washington

autre chose que de simples stipulations dans un contrat entre deux Etats : c’est-à-dire l'expression d’un intérêt ou

d'une nécessité juridique.

Nous mentionnerons, par contre, l'opinion émise par

.un diplomate allemand, en 1874, interprétant les inten-

tions de son gouvernement, et qui déclara que la reconnaïssance, par les puissances continentales, des prohibitions relatives à l'armement et à l'équipement des navires édictées par la première règle, sans reconnaissance équivalente à leur égard par les puissances maritimes, serait vaine et inutile (249). Nous pensons que cette opinion, loin de porter atteinte à la règle de Washington, doit inciter à sa généralisation dans l’espace en même temps que dans les divers domaines de la neutralité.

Lors du conflit entre l'Espagne et les Etats-Unis, diverses puissances, dans leurs déclarations de neutralité, eurent l'occasion de prendre des mesures analogues à cel-

les que commande la première règle de Washington, Le

gouvernement britannique rappela purement et simplement l'article 6 du traité conclu par la Grande-Bretagne avec les Etats-Unis le 8 mai 1897 ; la déclaration britannique indiqua nettement (déclaration du 23 avril 1898) que, conformément à l’article 6 du traité de Washington

entré dans sa législation interne, l’équipement et l’arme-

ment de navires dans les eaux britanniques étaient interdits (250). Le traité ne la liait pas vis-à-vis de l'Espagne ;

ton sous la règle de son recueil N° 963 contenant les prohibitions de la première règle de Washington, V, Bluntschli : Le droit interngtional codifié, cinquième édition, 1895, trad. Lardy, livre IX : neutralité,

(249) V. de Kusserow : Les devoirs d’un gouvernement neutre, R,D.I., 1874, p. 84, cité par MM. de La Pradelle et Politis : op. cit.,