ÉCHELLE DE L’OBLIGATION DANS LE COVENANT AU TITRE DE LA PAIX

Décisions Majorité (exception) Articles 1, 4 2° et 2° bis, Degré 5 (De ST ON 6 AE AR VAE Contrôle 2.127.210. 0Articles-29, 23 (cet :d):. Degré 4 Décisions Unanimité (prin- Article 5 1° Compétence: Degré 3 cipe he Na La Eu Met Articles 433% 049 0 Propositions . . . .......... Plans à adopter, Article : 8 2°; Conventions à Degré 2 ratifier, compétence, Articles OS a A EEr.

Engagements Déterminés du Articles 8 1° et 6°, 10, rt, Degré 1 PAC RO AN Pr ee 10620, 23 (4, b, e, 1). $ 17. — La sécurité collective

Dans la précédente étude, on a déjà pu trouver les bases du problème de la sécurité collective avec spécialement les articles 8, ro, 11 et 16 du Pacte de la Société des Nations. Mais il s’en faut de beaucoup pour que cette difficile question soit considérée dès lors comme résolue. Les textes que nous venons de citer nous ont servi à poser les termes du problème, un de ceux (essentiels) qui rentrent dans la sphère d'activité de la Société : cela suppose un développement ultérieur au cours duquel il sera possible de dégager, sous sa forme évolutive, dynamique, l’objet de nos investigations.

Depuis les traités d’après-œuerre et la création de la Société des Nations, on s’est habitué à l'expression « sécurité collective » ; maïs, ce qui est nouveau dans cette expression, c’est le second terme, celui qui fait appel à une communauté organisée pour la solution du problème de la sécurité’; la sécurité, en elle-même, a toujours constitué une base essentielle de la politique extérieure des Etats qui s’est exprimée, au cours des âges, par le système dles alliances ; on aurait de Ja peine à lui donner des limites bien définies ; c'est qu’en effet, il convient de discerner deux aspects, dans la sécurité des nations : d’une part, celles-ci

peuvent craindre à tout moment d'être lésées dans leurs droits, leurs intérêts, leur vie même, par des actes à Caractère agressif émanant de l’une ou de plusieurs d’entre elles, c’est ce que l’on a pu appeler l'aspect négatif de la sécurité ; d'autre part, les nations, qui ont toutes à un degré plus ou moins élevé, des tendances à l'expansion, cheréhent à s'assurer le moyen de faire prévaloir leurs revendications dans ce sens en dépit même des oppositions et les résistances qu’elles peuvent rencontrer ; c'est ce que l'on a considéré comme l'aspect positif de la sécurité (311).

Prise avec toutes ses répercussions possibles, la question revêt donc une envergure qui porte à la confondre avec le droit de la paix en général. Mais au sein de la Société des Nations, elle tend à se séparer plus nettement qu'auparavant des autres grands problèmes dl la paix, grâce au caractère procédural des méthodes de la Société. Üne communauté inorganisée, ou rudimentairement organisée, telle que la société des Etats, laisse tout naturellement une très large place, pour la solution du problème, à des systèmes particuliers, d'Etat à Etat : d'où la forme de sécurité présentée par les alliances ; au contraire, une communauté organisée sur la base de l'intérêt général ou d’un intérêt commun à un si grand nombre d'Etats qui s'assimile à l'intérêt général, tend à faire passer le problème de la sécurité du plan individuel sur le plan collectif : d'où la nouveauté des procédés de la Société des Na-

tions. Les articles 8, 10 et 16 du Pacte fondent les garanties qu'ils apportent à cet égard sur le caractère essentiellement collectif de l’action des membres de la Société ; nous verrons que les organes chargés, dans la Société, d'élahorer du droit, n’ont cessé de progresser dans cette voie, même lorsque les appréhensions des Etats-Membres ont réduit ou amorti leurs efforts. Les systèmes individuels ont été considérés comme ayant prouvé leur impuissance, preuve

(311) V. Bourquin (Maurice) : La sécurité collective, x936, chap. I, p. 143 (Canadian Institute of International affairs : l'essence de la sécurité, par H.-F. Angus).

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renforcée par la Haine particulièrement meurtière et le danger de généralisation des guerres modernes (312).

Toutefois, -si formelles que soient les solutions apportées par la Société des Nations, elles doivent, pour avoir des prises sur la réalité (les Elats- Membres restant indépendants), se recommander par la souplesse des moyens qu'elles offrent de donner la sécurité : elles doivent, dans un but d'intérêt général, ne pas heurter certains intérêts particuliers : faites pour s'appliquer, elles doivent tenir compte de ces intérêts pour autant qu’ils sont légitimes, et faire surgir, de leur conciliation avec l'intérêt commun, la loi internationale (3459.

Comme la nature de la Société ne permet pas à Sd de se substituer aux Ftats-Membres, dans le plus grand nombre des cas, mais d’agir par leur intermédiaire, il est indispensable que, du côté des organes de la Société, il y ait une autorité morale assez forte pour imposer le respect des décisions prises ou des vœuv émis. Cette nécessité est apparue nettement dès la réunion de la première Assemblée de la Société des Natoins, réunion qui semble y avoir largement satisfait (314). Du côté des Etats, le besoin s’est fait rapidement sentir de continuer F œuvre amorcée par

(312) Dans la société des Etats elle-même, la recherche de la sécurité n'’est-elle pas pste des phäses de la domination et de l'équi- Jibre à celle des accords collectifs P V. id. : op. cit. (La sécurité collectipe, aphort de Alan B. Plaunt). On notera les trois points suivanis : 1° les systèmes de sécurité individuelle ont fait faillite ; 2° actuellement, ces systèmes manqueraient leur but, les interventions individuelles créant un état de guerre susceptible de s s'étendre, état qu’elles seraient, à elles seules, incapables d’abolir, dans les conditions devenues militairement el économiquement très complexes des conflits armés ; 3° le problème se rattache à Ja question des SOUvVerainctés : ees -loivent satisfaire aux conditions nouvelles ou bien elles seront subjuguécs. VE Rapport final (présenté par M. M. Bourquin), op. cit, p. 497.

(313) V. l'article de M. de Geouffre de La Pradelle, sur la sécurité collective, supra Introduction, note n° 17. ie (314). La Société des Nations veut être davantage qu’une simple association d'Etats : l’autorité qui lui est d’abord nécessaire est l’autorité morale. V. Rougier : La première Assemblée de :la Société des Nations, R.D.I.P., 1921, p. 390.

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le Covenant, afin, soit de faciliter l'application des solutions qu'il recommande, soit de le compléter : des lacunes comme celle relative à la détermination de l’agresseur n'ont pas laissé d'appeler l'attention.

Les efforts faits dans ce but ont commencé de se concrétiser en 1922, avec la troisième Assemblée de fa SOciété des Nations. Dès ce moment, a-t-on pu dire, s'ouvre la phase d’une collaboration s étendant à plusieurs Etats, en vue de renforcer la sécurité collective (315), après la phase de la conclusion des traités de paix et celle des conversations restreintes. On recherche une entente sur la meilleure garantie possible de la sécurité; il y a bien,

sans doute, l'article 10 du Pacte ; mais l'obligation qu ‘il

édicte est d'ordre très général et son efficacité est subordonnée aux mesures que le Conseil est chargé de prendre aux termes dudit article ; de ce fait, rien n'est prévu qui soit de nature à offrir aux Membres dl la Société un appui ou une protection immédiate, dans une éventualité d’agression. La place faite aux compléments possibles est donc très large.

Mais, pour amender le système, on ne partit pas de l’article 10 ; il y a longtemps, en effet, que cet article est considéré comme trop vague et trop péremptoire à la fois pour servir de base de discussion (316). On a déjà noté la pluralité dans les discussions qui ont marqué cette phase de la recherche de la sécurité : c’est un signe du caractère hautement social de ce problème qui intéresse la généralité des Membres de la Société des Nations ; on peut aussi, à cet endroit, retracer l'opposition qui s’est manifestée dans les méthodes préconisées par les différents Etats, ou

les différents groupes d'Etats, pour l'établissement d’un

système satsifaisant : l'opinion réclamait le désarmement d’abord, la garantie ensuite, tandis que l'opinion franco-

belge, soucieuse de laisser aux {Etats la plénitude de leurs

moyens de défense jusqu'à l'instauration d’une sécurité

(315) V. M. Sibert: La sécurité internationale et les moyens propres à l’assurer de 1919 à 1929, R.D.I.P., deuxième série, tome VII, pp. 194 sq

(316) V. id.

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effective, ne faisait intervenir le désarmement qu’en second! lieu (317). Cette opposition, qui a laissé son empreinte dans la résolution 14 de l’Assemblée de la Société des Nations, montre combien il est prudent de tenir compte, au sein de la Société, de ces tendances particulières qu'aucun organisme, si collectif et général soit-il, ne peut résorber entièrement.

Les principes énoncés dans la résolution 14 complétaient le Pacte de la Société des Nations en prévoyant la conclusion d’un accord régional devenant progressivement général, aux termes duquel la garantie d'assistance mutulle en cas d'agression serait reconnue obligatoire, de même que l'établissement d’un plan destiné à rendre l'obligation efficace (318). Deux précautions étaient prises, par ailleurs : la première, qui affirmait la persévérance dans l'esprit nouveau, consistait à rappeler qu'il ne s’agissait pas, dans l'accord projeté, d’un système d'alliance contre tel ou tel Etat, mais d’une garantie mutuelle ; la seconde limitait la garantie, pour plus d'efficacité, aux Etats faisant partie d'une même contrée du monde (3r9).” D'autre part, il était déclaré que l'accord ne devait en rien s'opposer aux dispositions résultant des traités de paix.

Le projet de traité d'assistance mutuelle rédigé sur le principe de la résolution XIV établissait, pour les parties contractantes, l'obligation de l'assistance réciproque, en cas d'agression (320) ; il ne faisait donc qu'apporter une précision concrète au principe contenu dans l’article ro du

Pacte de la Société des Nations, article auquel il se ratta-

(817) V."ibid: : :; (318) V. Résolution 14 de l’Assemblée de la Sociélé des Nations, 27 septembre 1922 ; v. aussi M. Sibert : loc. cit., et id. : Communication, R.D.I.P., tome VI, deuxième série, p. 997. (819) V. ibid.

(320) Projet de traité d'assistance mutuelle, Journal Officiel de la Sociélé des Nations, décembre 1923, p. 1921, annexe. Article 2 :

« Les Hautes Parties Contractantes s'engagent individuellement et

collectivement à porter assistänce, conformément aux stipulations du présent traité, à l’une quelconque d’entre elles, au cas où celle-ci serait victime d’une guerre d'agression, à condition qu’elle se soit conformée aux dispositions du présent traité, en ce qui concerne la réduction ou la limitation des armements. » V. aussi l’article 5.

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chait d’aïlleurs textuellement par son préambule comme à l’article 16 (321). La question de la détermination de

l’agresseur se trouvait résolue en confiant cette détermination au Conseil de la Société des Nations (article 4), et cela aussi bien dans le cas d’une menace résultant die la politique agressive, des préparatifs militaires, ou de l’accroissement des armements au-dessus des limites assignées par le présent traité, que dans le cas d’attaque proprement dite (article 3) (322). L'article 6 prévoyait la possibilité de conclure des accords complémentaires. Le traité, ouvert à

l'adhésion des Etats Membres de la Société, l'était aussi aux non-membres avec le consentement des deux tiers des par-

ties contractantes pour lesquelles le traité serait en vigueur (article 16) ; les adhésions conditionnelles devaient être soumises au Conseil de la Société des Nations (article 17). On voit que, dans ce texte, des questions qui avaient fait difficulté dans le Covenant ou que celui-ci laissait sans solution, se trouvaient tranchées par l'appel aux organes de la Société ; on aboutissait à l'obligation par un élargissement et un certain perfectionnement de la compétence de ces organes. D'autre part, il faut remarquer que les amendements au Pacte sont réalisés ici par voie de traité plurilatéral, ce qui, d’une part, peut n’englober qu’une partie

des Ftats-Membres de la Société (ceux-ci étant libres d'y

adhérer ou non), et d’autre part inversement être plus étendu que la Société elle-même (le traité étant ouvert aux non-membres) ; ce genre d’amendement n’a rien de commun avec ceux prévus par l’article 26 du Pacte, qui sont, eux, vis-à-vis de la Société, d'ordre constitutionnel et requièrent un vote de la Société représentée par ses organes.

Pour donner suite à ce projet de traité, la quatrième

(321) Article 3 : « Les Häutes Parties Contractantes désireuses d'établir les bases d'une organisation d'assistance mutuelle afin de faciliter l’application des articles 10 et 16 du Pacte de la Société des Nations et li réduction ou la limitation des armements nationaux, conformément à l’article 8 dudit Pacte au minimum compatible avec la sécurité nationale et avec l'exécution des obligations internationales imposées par une action commume », sont convenues des dispositions suivantes : ..…. »

(322) V. ibid. articles 8 :& #4.

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Assemblée adopta une résolution demandant au Conseil de soumettre ledit projet aux gouvernements des Etats- Membres (323), On reconnaît là le mode de pression ordinaire des organes de la Société sur les Etats-Membres, pour les déterminer à accepter des règles nouvelles tout en se référant à leur consentement. Le projet fut un échec, comme l'avait été la résolution 14 de la troisième Assemblée, mais (324) son étude montre comment furent orientés les premiers efforts dans le but de conipléter le Covenant, au sein de la Société.

Le projet de traité d'assistance mutuelle présenté, en 1923, par la délésation française, faisait jouer l'obligation de l'assistance dans des groupements diéfensifs que les parties contractantes devaient s'engager à créer, et pour les

cas d'agression prévus par les accords spéciaux régissant

ces groupements (325), Aux termes du même projet, l'obli-

(323) V. Journal Officiel de la Sociélé des Nalions, décembre 1923, P. 1920. V. aussi Rapport complet de la troisième Commission de la quatrième Assemblée, J.0., supplément spécial, n° 13. 4e

(324) V. Communication de M, Sibert, R.D.I.P., deuxième série,

p. 144. On jugera de l’äccuéil fait au projet par la liste des réponses

ci-après : Finlande : 18 janvyier 1924, avec objections ; Esthonie : 22 janvier, réponse favorable, adhésion promise ; Belgique : 8 février ; Union des Républiques Soviétiques Socialistes : 12 mars, réponse négative sur plusieurs points ; Lettonie : 22 mars, avec nombreuses réserves ; Builgärie : ro juin, réponse affirmative avec observations ;

Grande-Bretagne : 5 juillet, négative, avec vœu de la réunion d'une conférence du désarmement ; Canadä : Q juillet, dans le même sens que la Grande-Bretagne ; Hollande : 30 juillet, négative ; Portugal : 1% août, acceptation de principe avec réserves ; Chine : 2 août, idem ; Espägne : 4 août, réponse négative ; Royaume des Serbes-Croates-Slovènes : 7 août, négative ; France : 10 août, acceptation avec réserves ; Grèce : 12 août, acceptation conditionnelle avec nombreuses réserves ; Uruguay : 7 août, avec observations ; Norvège: 14 août, réponse négative ; Pologne : 16 août, avec observations ; Tchécoslovaquie : 17 août, réponse affirmative, avec réserves ; Lithuanie : 22 août, réponse conditionnelle ; Itälie : 25 août, négative ; Roumanie : 25 août, négative avec conditions ;: Suède: 25 août, négative. :

(325) Projet de convention présenté par la délégation française à la commission temporaire des armements, Temps du 9 juin 1993.

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pa 72 — gation d'assistance était également reconnue à l'égard de toutes les parties contractantes dudit traité (même en dlehors de tout groupement spécial), mais non plus automatiquement comme dans le cas précédent : il fallait une intervention du Conseil de la Société des Nations, reconnaissant l'agression et prescrivant les mesures les plus efficaces en la circanstance (article 5). Ce texte portait à son plus haut point la tendance aux accords régionaux qui, loin de porter atteinte à l'unité de la Société des Nations, devaient permettre, en la limitant politiquement et géographiquement, une application plus sûre des dispositions du Pacte.

Avec l'élaboration du protocole de Genève, du 2 octobre 1924, on a pu noter le début d’une phase nouvelle, dans le problème de la sécurité. Les accords particuliers jusqu'alors mis au premier plan, apparurent comme moins importants (326). C’est au nom d’une formule qui était une synthèse de toute l’organisation de la paix que l’on voulut ériger du droit nouveau : arbitrage, sécurité, désarmement, déclara-t-on. C'était faire de la sécurité, non plus une question isolée, mais un moment de la méthode à suivre pour l’affermissement de la paix.

Ce n’est donc que très artificiellement que nous envisageons ici le problème de la sécurité aux termes du protocole de Genève sous une forme isolée. Le progrès fut recherché par les procédés précédemment suivis : la rédaction d’un texte par les soins de la Société, texte qu’on sou-

Article 1 : « Les Hautes Parties Contractäntes pourront conclure soit deux à deux, soit entre un plus grand nombre des accords créant des groupements à caractère exclusivement défensif et réglant à l’avance l’assistance qu'ils se prêteraient mutuellement conformément à l’article ro du Pacte, dans des éventualités d’agressions qu'ils estimeraient possibles contre l’une quelconque d’entre elles. » L'article 4 établit le caractère automatique de l’ässistance due dans le cadre des groupements. Ce caractère n’est pas reconnu à l'assistance due aux victimes d’une rgression ne faisant pas pärtie d’un groupement défensif. FT (326) V. l’article précité de M. Sibert, R. D. I. P., pp. 194, sq., deuxième série, tome VII.

(827) Protocole pour le règlement pacifique des différends internationaux, R.D.I., troisième série, tome V, p. 500. Voir article premier.

mettrait à l'approbation des Etats. Mais, tandis que précédemment on s'était surtout préoccupé d'obtenir la sécurité en se concertant sur lès moyens d'assistance les plus efficaces (garanties militaires), on s'orienta, avec le protocole du 2 octobre 1924, en retournant aux purs principes du Pacte, vers un système qui reposait plutôt sur l'attitude de l’agresseur éventuel que sur celle de la victime ou des Etats se rangeant de son côté ; du point de vue de la sécurité, le protocole semble avoir demandé davantage à l'abstention qu’à l’action (garanties juridiques).

L'article premier du Protocole indique \expressément que le but de ce texte est d'apporter certains amendements au Pacte de la Société des Nations (327). L'aspect spécialement juridique que nous venons de souligner apparaît dès l’article 2, aux termes duquel les parties s'engagent à ne pas recourir à la guerre contre tout Etat ayant accepté les obligations du Protocole (et non seulement entre elles) ; deux exceptions demeurent, imposées par les faits : le cas de la résistance à une agression et le cas de l’action engagée au nom de la Société des Nations (328). La sécurité est fondée, de la part des signataires, et sous condition de réciprocité, sur l'engagement dle ne pas recourir à la violence pour résoudre les conflits internationaux. La fissure résultant de l’article 15 alinéa 7 du Pacte rendant aux Etats leur liberté d’action en cas d'acceptation du rapport du Conseil à la simple majorité, se trouve donc supprimée. Par ailleurs, l’une des exceptions prévues (action enyagée après décision dles organes compétents de la Société des Nations) constitue l’ébauche de l'exécution forcée. L'article 8, qui est le corollaire de l’article 11 du Pacte, fait de toute

(328) Protocole du 2 octobre 1924, article 2 : « Les Etats signataires conviennent qu’en aucun cas ils ne doivent recourir à là guerre, ni entre eux ni contre tout Etat qui, le cas échéant, accepterait toutes: les obligations ci-après définies, excepté dans le cas de résistance à des actes d'agression ou quand ils agissent en accord avec le Conseil ou l’Assemblée de la Société des Nations selon les dispositions du pacte et du présent protocole. »

V. article 4, alinéa 4, instituant, comme suite au principe susénoncé, une procédure dans le cas laissé sans solution de l’article 15, alinéa 7, du Pacte ; v. Protocole de Genève : loc. cit.

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ménace de guerre (réndue suscéptible d'examen aux termes de l'article 11 du Pacte) l'équivalent d’une agression ét par conséquent l’objet d'une abstention obligatoire pour les Etats signataires du Protocole (329). On notera que le Protocole a été conçu dans un esprit de renforcement du Pacte. 11 n’est donc pas surprenant que nombre de points considérés par celui-ci sous l’angle du doit aient été envisagés par celui-là sous l'angle du devoir. Une autre caractéristique dilu Protocole est la tendance à englober dans son

cycle obligatoire les Etats même non signataires, soit en

obligeant les contractants à leur égard, soit en faisant en-

trer les relations entre les contractants et les non-contrae-

tants dans le domaine de son application (330).

L'article 4, qui complète l'article 15 du Pacte, stipule que le manquement d’un’ Etat aux engagements pris dans le Pacte et le Protocole entraine la mise en application des sanctions de l’article 16 du Pacte (article 4, alinéa 6) (33x). L'article ÿ préconise l’établissement de zones dlémilitarisées dont la violation est assimilée à un acte d'agression (article 10).

Il manquait, dans le Pacte, une définition précise de l'agresseur ; le Protocole y a pourvu en fournissant une définition d'ordre juridique (832). La définition de l'agres-

(829) Protocole de Genève. Article 8 : « Les Etats signataires s’engägerit à s'abstenir de toute action qui pourrait constituer une menace d'agression contre un autre Etat. Dans lé cas où un des Etats Sigtiatdires éstirie Qu'un autre Eiat procède à dés préparatifs de guérré, il a le droit d'en Saisir le Conseil. » V. Protocole de Genève : loc. cit. à use . (830) Reléver, das l'article 2, les mots : « :.: contre tout Etat qui, le cas échéant, accepterait toutes les obligations ci-après définies.. » (v. supra : note N° 328). V. l’article 16 qui rappelle l’article 17 du Pacte touchant l'application à un Etat étranger à la Société des Nations des dispositions du Pacte relatives à la solution pacifique des différends internalionäux. V. Prolocole de Genève : loc. cit. (831) Article 4, alinéa 6 : « .… Dans le cas où un Etat, manquant à ses engagements, recourrait à la guerre, les sanctions prévués à l’article 16 du Pacte, interprétées de là mänière indiquée au présent Protocole, lui deviendraient immédiatement applicables. » V. loc. cit. (332) Aux termes de l’article 10 « est agresseur tout Etat qui recourt à la guerre en violation des engagements prévus au Pacte ou au présent Protocole ».

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