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des transferts de souveraineté. On a pu faire valoir que le

fait de placer sous mandat, avec toutes les garanties qui

s'attachent à ce titre, des territoires soustraits à certains gouvernements pour cause de guerre, écarte bien des risques de conflit : en cas de guerre au sujet de ces territoires, c'est à toute la communauté des Membres de la Société des Nations que devrait s'attaquer l’agresseur (371). L'avanage qu'on souligne alors est celui de la solidarité qui doit caractériser les œuvres collectives. Sans aller jusqu'à la

solidarité dans la guerre, il est permis d'estimer hautement la solidarité dans la paix, qui partage les responsa-

. bilités et Ôte beaucoup de leur valeur aux suspicions et aux risques de convoitise.

On a pu. d’un autre côté, en comptant avec l'espoir plutôt qu'avec la crainte, voir dans l'institution des mandats, sous la conduite de la Société des Nations, le moyen

de résoudre équitablement des questions pendantes d’un Jendemain de guerre (372). Juger ainsi, c'est exprimer, dans une partie, l’acte de foi qu’il convient de faire aussi dans toutes les autres, dans l’ensemble de celles qui cons- tituent ce tout qu'est l’entreprise ‘de paix assumée par la Société des Nations.

Quoi qu'il en soit, un fait demeure qui n'échappe pas aux partisans d'une paix fondée sur le progrès du droit

(371) Tirant des choses leurs conséquences les plus pénibles, mais - hélas |! toujours vraisemblables, on a justement écrit :

« S'il s'élève encore, en effet, de ces nations de proie qui n’ont de cesse qu'elles ne se soïent approprié le bien du voisin, l’institution des mandats constituera un obstacle à leurs ambitions.

En visant à conquérir un territoire garanti par un mandat, cette nation s’attaquerait, en effet, à tous les Etats Membres de la Société des Nations, qui sont solidairement garants des mandats. » Albert Millot : Les mandats internationaux. Etude sur l'application de lParticle 22 du Pacte de la Société des Nalions, 1924, conclusion, page

? (372) N'est-ce pas à cause des garanties offertes, a-t-on fait observer, par la Société des Nations, qui était à ses yeux une « église de civilisation », que de président Wilson donna son adhésion au principe des mandats, après avoir préconisé celui de l’internationalisation des territoires visés dans les traités P V. Cioriceanu (Georges) : Des mandats internationaux, 1921, cnoclusion.

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international : c’est la supériorité du régime des mandats, régime de garanties internationales, sur le régime de l’annexion pure et simple, régime de l'arbitraire étatique. C'est ce fait qui résume en: Jui tous les services rendus par les mandats tant aux populations sur lesquelles ils sont établis qu’à la communauté internationale qu’il est permis

de prendre pour indice de l'opportunité des mandats (373).

La question d'ordre juridique nous importe plus que la précédente : selon qu'on classe les mandats internationaux dans telle ou telle catégorie juridique, ou qu'on les compare à telle ou telle forme du droit privé pouvant présenter quelque analogie extérieure, on peut en tirer des conséquences diverses. Peut-être, en ‘dernière analyse, les mandats internationaux forment-ils une catégorie sui genéris du droit international public moderne et la recherche de leur nature juridique n'offre-t-elle pas un grand intérêt pratique comme on l’a soutenu (374). Cependant, à première vue, le mécanisme des mandats ne laisse pas d’éveiller la curiosité du juriste et d’autoriser certaines

(373) V. les observations faites à la première session de la Commission des mandats, à Genève, en octobre 1921, et relevées dans une étude sur les mandats ; « le système des mandats constitue une sorte de compromis entre la thèse des partisans de l’annexion et la thèse de ceux qui voulaient confier les territoires coloniaux à une administration internationale ». Giulio Diena : Les mandats internalionaux, Revue de Droit International, 1924, IV, volume 5, page 229, chapitre Il, caractères juridiques de l'institution des mandats internationäux. V. aussi l'opinion favorable du Conseil sur l’administration des territoires sous mandat : Conseil, décembre 1923, Bulletin Mensuel de la Société des Nations, dernière livraison de l’année 1923, opinion relevée par le même auteur ; « on a donc organisé de la sorte tout un ensemble de garanties internationales pour la sauvegarde des intérêts, aussi bien des indigènes que des membres de la Société, et, cela, au moyen d’une institution qui vient à réaliser dans le domaine du droit international, un progrès très considérable qui suffit pour fäire envisager cette institution sous la lumière la plus favorable ». Id., op. cit., pages 261 et s.

(374) V. Quincy Wrigth Sovereignty of the mandates, American Journal of International Law, IV, pp. 69x1 et sq., cité par le précédent, loc. cit., chapitre II.

hypothèses, surtout quant aux conséquences qui en résultent (375).

La théorie des mandats et celle de la tutelle, dans le

droit privé, se présentent assez naturellement à l'esprit, au sujet des mandats de la Société des Nations. En ce qui concerne particulièrement la théorie de la tutelle, il a été facile à la doctrine de s'appuyer sur l’article 22 lui-même, qui parle expressément de tutelle (376). 11 est vrai que le mêine article 22 peut servir à justifier la théorie des mandats dans son application aux mandats internationaux, lorsqu'il déclare que la mission du mandataire est exercée « au nom de la Société ».

IL à été possible, d'un autre côté, d'observer que Île rappel de ces théories de la tutelle et du mandat soulève bien des objections, en raison de la complexité des rapports nés du fonctionnement des mandats de la Société des Nations : toute la communauté internationale y est en somme intéressée (377). En outre, entre le mandataire du droit privé et le mandataire du droit international, existe cette différence que le second possède sur l’objet du mandat une certaine souveraineté, tandis que le premier n’a sur l’objet de son mandat que des pouvoirs de représentant (378).

Le rapprochement qu’on croirait pouvoir faire entre le système des mandats et celui des protectorats se heurte

(375) V. Giulio Diena : ibid.

.. (376) V. sur l'application de la théorie de li tutelle, l’article de M. Pic dans R.G.D.I.P., 5, septembre-octobre 1928, cité par Albert Millot, op. cit., p. 88. V. aussi Cioriceanu, op. cit. ; cet auteur écrit :

« L’analogie de ces dispositions avec les règles de la tutelle et de F émancipation ne saurait être niée. » Page 32.

(377) « Nous voyons, en effet, participer au fonctionnement d’un mandat ou y être directement intéressés, la Société des Nations, la puissance mandatäire, le territoire sous mandat, les Etats Membres de la Société des Nations, et par conséquent les Etais non membres de ia Société des Nations. » Albert Millot : op. cit., page 90, chapitre I.

(378) Il existe une souveraineté du mandatäire sur le mandat « de sorte que les termes de mandat et de mandataire ne correspondent pas, au point de vue de la technique juridique, à la réalité des cho-

- ses. » Giulo Diena, op. cit., p. 261.

aussi à un obstacle essentiel : le protectorat, a-t-on fait remarquer, fait peser sur l'Etat protégé au moins autant d'obligations qu’il lui confère de droits (879).

Le mandht, à l'inverse, rejette le plus grand nombre des obligations sur lé mandataire.

En écartant les analogies trop superficielles, il semble que la portée juridique se ramène, en ce qui concerne les mandats, à la détermination de la valeur pratique : les mandats apparaissent comme des garanties accordées dans un but d'intérêt collectif. En cela, d’ailleurs, la question de la nature juridique rejoint celle du caractère politique des mandats. Est-il besoin d'ajouter que c’est un aspect susceptible d'éclairer et d'influencer fortement notre recherche ?

Une interprétation stricte de l’article 22 fait envisager l'autorité de la Société sur les mandataires à un degré assez élevé. Cependant, même dans l’article 22 (alinéa 8), les accords intervenus entre les puissances avant toute décision de la Société, ne sont pas remis en question et demeurént valables. Cette tendance est allée s’affirmant au cours du développement donné aux mandats ultérieurement au Pacte. En ce qui concerne la désignation des marfdataires, le Conseil ne décida-t-il pas qu'il incombait d’abord aux principales puissances de se mettre d'accord, le Conseil intervenant seulement pour vérifier la légitimité des dispositions arrêtées entre elles, vis-à-vis du Pacte et pour notifier les désignations aux mandataires (380) ? Il faut dire que la décision du Conseil sur ce point, comme la disposition de l’article 22, alinéa 8, procède d’une intention très explicable de simplifier la tâche ‘de la Société. L'attribution d’un mandat soulève en effet des difficultés d'ordre pratique et surtout des questions d'opportunité politique supportant difficilement les discussions pointilleuses d’un aréopage international.

L'accord préalable prévu par l’article 22 suppose-t-il,

(379) V. Cioriceanu : op. cit., page 86. V. aussi A. Müillot : op. cit., page 88. à

(380) V. Résolution du Conseil de la Société des Nations, du 6 août 1920, session de Saint-Sébastien, doc. n° 16.

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par exemple, une décision unanime de l’Assemblée ou une décision prise par les membres originaires de la Société, signataires du traité de Versailles, ainsi que l’admet le rapport de M. Hyÿmans, délégué de la Belgique ? On ne s'est pas dissimulé, à juste titre, la difficulté qu'offre Padhésion d’un aussi grand nombre d'Etats (381). Toujours est-il que, dans ce cas, l'accord dis parties prime Îa décision du Conseil, celle-ci étant simplement supplétivé, n'intervenant que si celle-là fait défaut. ;

D’après la résolution du Conseli, chaque puissance aurait à fixer elle-même ‘les termes de son mandat pouf les soumettre ensuite à son examen. Cette attitude du Conseil tient évidemment à des préoccupations pratiques (883). L'initiative laissée aux puissances est une des conséquénces de l'organisation semi-internationalé des mandats ; une internationalisation intégrale aurait supprimé cette initiative. Mais il n’en reste pas moins que la Société des Nations, par l'examen du Conseil qui doit donnér son approbation à toute proposition de mandat à lui dkéférée, conserve la haute autorité sur les mandats. La souveraineté du mandataire sur le territoire sous mandat s’en trouve dès lors notablement teémpérée.

Ïl est à considérer que l’organe le plus souvent saisi de la question des mandats est le Conseil ; ainsi en fut-il dès le début. Aussi ne vit-on s’instituer au sujet des mandats, à la première réunion de l’Assemblée de la Société: des Nations, qu'un débat rapide. Sans doute, regretta-t-on, au cours de ce débat, que l’Assemblée n'ait pas eu une plus grande liberté d'action en la matière ; mais, en sens inverse, une proposition fut faite (proposition Balfour) visant à donner pleine indépendance au Conseil, ainsi qu’une proposition transactionnelle (proposition Léon Bourgeois) donnant à l'Assemblée Île droit d'adresser au Conseil de simples suggestions sans aucun caractère d’injonctions ; ce

(381) V. Rougier : La première Assemblée de la Société des Nations, chapitre 10 : Les mandats R.D.I.P., 1921, pp. 333 sq.

(389) « Une ïnitiative” exercée concurremment par le Conseil et par les puissances, risquerait de rompre l’unité nécessaire du régime politique applicable à un territoire. » Ibid.

qui fut fait ; les recommandations adressées par l’Assemblée au Conseil n'étaient, de l'avis même du président, que des vœux (383). L'accord préalable des puissances, la décision de chaque puissance intéressée, du point de vue de l'activité sociale, la compétence générale du Conseil sont autant de preuves du besoin de limiter le champ de la situation internationale résultant de l'existence des mandats, pour ‘mieux le dominer. Des interventions trop fréquentes de l’Assemblée, en élargissant le problème, en rendraient la solution plus difficile. On peut dire en quelque sorte que le régime des mandats est à la limite des compétences de la Société et ide ses Membres : un double faisceau de compétence se forme dans ce régime. D'une part, en effet, les Etats Membres, munis de leurs prérogatives d'Etats indépendants, assument la responsabilité de gérer les territoires à eux confiés ; d’autre part, le Conseil, organe très souple jouissant d’une grande liberté de décision, contrôle et sanctionne l'exercice dle cette responsabilité.

L'examen du fonctionnement de la Commission des rhandats fournit également des renseignéments dignes de considération, quant à la place que tient, dans la Société des Nations, l'institution des mandats. ‘Lorsque le Conseil se trouva en face de la tâche qui lui revenait de créer la commission réclamée par ‘le Pacte, tâche dont il se chargea dans ses sessions de Saint-Sébastien, de Bruxelles et de Genève, il eut à résoudre le problème de l’équilibre à établir entre les pouvoirs des mandataires et ceux de la collectivité. Il ne fallait pas, en substance, qu’au sein de la commission, les représentants des puissances mandataires se trouvassent en majorité, afin que les intérêts particuliers ne puissent s'imposer au détriment de l'intérêt commun ; mais il ne fallait pas non plus que les mandataires, puissances responsables, fussent évincés du droit

(383) V. ibid. V. aussi C.R. trentième séance, n° 36, doc. n° 161, rapport du Conseil à l’Assemblée, n° 246, rapport de lg sixième sous- Commission.

flémentaire d'observation et de défense dans les limites tompatibles avec leurs obligations (384).

\ Si l'on se reporte au projet élaboré par le Conseil en sa session de Bruxelles, la question semblait assez heureuserment résolue grâce à la distinction de deux catégories de membres de la commission : les membres de droit, au nombre de sept, et les membres présentés par les Etats non mandataires et élus par le Conseil ; aucun membre représentant un pays mandataire en cause ne devait voter une décision visant ce pays.iLes garanties apportées à la bonne exécution des obligations des mandataires paraissaient déjà assez solides. Mais telle ne fut pas l'opinion du Conseil qui mit au point un nouveau projet, à Genève. On pouvait, en effet, reprocher au premier projet d’opposer trop nettement les intérêts die la Société et les intérêts particuliers des Etats ; de plus, le nombre des commissaires semblait trop élevé (ils devaient être quinze) pour s’acquitter équitablement de leurs fonctions.

La structure donnée à la commission par le projet définitif de Genève tend à faire de cet organisme un rouage beaucoup plus indépendant que dans Île premier projet, de la volonté des Etats particuliers et par conséquent d'ordre beaucoup plus social. Ceci apparaît au fait que la Commission ne doit pas comprendre ‘de membres autres que ceux élus par le Conseil ; celui-ci détient par là une plus large autorité sur la composition de la commission. Le nombre des commissaires est sensiblement réduit, étant porté à 9. Une autre disposition intéressante est celle qui

exige que la majorité des membres de la Commission soit

constituée par des ressortissants d'Etats non mandataires et Membres de la Société des Nations. Pareille disposition associe efficacement les différents Etats faisant partie de la Société : la question des mandats devient ainsi véritablement une question d'intérêt commun (385).

Toute initiative n’est pas enlevée, dans le fonctionnement de la Commission, aux Etats pourvus d’un mandat,

(384) V. Rougier : op. cit., pp. 333 sq.

(385) V. Journal Officiel de la Société des Nations, N° 4, page 106. V. aussi Rougier : loc. cit.

car leurs représentants peuvent joindre, aux observations consionées dans le rapport de la Commission au Conseil, leurs propres observations. La communication du résultat des délibérations die la Commission à la fois au Conseil et aux Membres de la Société, si besoin est, renforce l’idée d'une association de tous les concours de la Société pour la gestion des mandats, dont nous avons déjà parlé.

La souveraineté du mandataire se trouve, comme on le voit, par rapport au mandat, singulièrement restreinte. Des pétitions ne peuvent-elles pas, en outre, être adressées à la Société des Nations par les intéressés, pétitions qui sont transmises par la puissance mandataire ? L'administration locale n’a-t-elle pas la possibilité d'envoyer des pétitions à la Commission des mandats (386) ? Toutes ces garanties

accordées aux populations des territoires sous mandat peu- .

vent même devenir assez gênantes pour les mandataires et heurter les susceptibilités. Néanmoins, elles sont la preuve du caractère social de l'institution des mandats dans la Société des Nations.

Un aperçu des négociations qui entourèrent Texamen des projels de mandat permet de mesurer l'intérêt que les Etats portèrent au règlement de cette. question. Une fois les principes posés, il s’est agi d'en faire application et les contestations qui ont surgi alors ont montré que ces principes ne constituaient pas de vaines précautions, tant il est vrai que le droit ne se révèle bien que là où il y a conflit.

Au cours de l'examen des mandats du type C, deux questions se posèrent qui retiennent ici notre attention. D'abord ce fut la question de procédure soulevée par le représentant de la Grande-Bretagne demandant comment le Conseil pourrait exercer son pouvoir d'approbation des textes de mandats élaborés par les puissances : devait-il, en cas de non-validité de ces textes, les rejeter purement et

. simplement et les renvoyer aux fins de modification aux puissances intéressées, où bien, au lieu de ce rejet pur et simple, avait-il à opérer lui-même les modifications requi-

(386) V. Assemblée de la Société des Nations, troisième réunion, 1922 et Conseil Paris, 31 janvier 1923.

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ses (387) ? La question touchait à la fois à la procédure et à la compétence. Mais elle ne fut pas poussée plus avant, les mandats examinés ayant été reconnus conformes au Pacte. ;

Les mêmes débats virent s'élever une autre difficulté provoquée, celle-là, par le Japon qui revendiquait l'égalité économique pour ses ressortissants, sur les territoires devarit passer sous la souveraineté britannique. Or une telle égalité n'était pas expressément prévue pour les mandats C. Les prétentions du Japon causèrent une certaine inquiétude au Conseil ; mais, un accord étant intervenu entre le gouvernement japonais et le gouvernement britannique, le Japon vota les mandats C, en déclarant toutefois ne pas renoncer à l'égalité économique sur les territoires sous mandat britannique (388). De la sorte, les mandats C purent fonctionner dès le 17 décembre 1920.

Lors de la discussion des mandats À et B, à la session du Conseil tenue à Paris dès le 21 février 1921, un autre événement se produisuit qui faillit compromettre la situation de ces mandats. Les Etats-Unis firent savoir que les projets de mandat non encore adoptés devaient faire l’objet d'une communication à l'Amérique et d’une large publicité, dans le but d'empêcher la formation d'ententes particulières entre mandataires préjudiciables aux territoires sous mandat et aux Etats tiers ; en outre, la décision prise par le Conseil le 17 décembre 1920 était considérée par eux comme ne les liant pas, attendlu qu'elle avait été prise sans eux ; enfin, ils s’opposaient à l'attribution au Japon d’une

île du Pacifique (île de Yap) (389).

(387) V. Procès-verbaux de la XI° session du Conseil de la Société des Nations, séance du 17 décembre 1920.

(388) V. ibid. annexe 133 H. Une déclaration ultérieure fut faite au Conseil par le délégué de l'Italie et il apparut possible d'adopter un modus vivendi en vue de ménager les droits du Japon. J.0., août,

. 19%2, procès-verbal de la Séance du 22 juilleti1922.

(389) V. note américaine, Journal Officiel de la Société des tions, mars-avril 1921. En réponse à cette protestation, le Conseil fit connaître aux Etats-Unis sa décision invitant ceux-ci à envoyer un représentänt siéger aux séances où les mandats seraient discutés. Une

Correspondance anglo-américaine établit par ailleurs que les Etats-