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tine donnant les pleins pouvoir d'administration et de législation sur ce territoire au mandataire ; l’article 9 du mandat français sur le Cameroun faisant en même temps de ce territoire une partie intégrante du territoire du mandataire ou le traitant comme tel ; l’article 2 du mandat sur le Sud-Ouest Africain ayant constitué une colonie allemande ; l’article > du mandat sur les anciennes possessions allemandes situées dans l'océan Pacifique, autres que le Samoa et Nauru, au Sud de l’Equateur ; l’article 2 du man- , dat sur le Samoa allemand : l'article 2 du mandat sur Nauru ; l'article ro du mandat de la Belgique sur le territoire de Ruanda-Urundi (394). Quelle que soit la catégorie

à laquelle appartient chacun de ces mandats, la disposition

envisagée doit s'entendre du point de vue des rapports de l'Etat mandataire et du pays sous mandat, mais laisse subsister le pouvoir de contrôle de la Société des Nations, dans ses rapports avec l'Etat chargé d'exercer le mandat.

. Les mandats créent, à la charge des puissances mandataires, certaines obligations expressément édictées et pour lesquelles il n'existe pas, de la part du mandataire, de pouvoir d'appréciation. Ainsi, en vertu de l’article 4 du mandat sur la Syrie et le Liban, l'Etat mandataire est tenu

de parer à tout fisque de perte, prise à baïl, ou contrôle

d'une puissance étrangère sur le territoire du mandat; l’article 5 du mandat sur la Palestine contient un devoir identique. Il s’agit là d’une garantie qui relève du devoir de diligence imposé à tous ceux qui, en droit, se chargent de gérer pour autrui une entreprise d'intérêt public ou privé. Ces sortes de devoirs attachés à l'exercice des mandats, procèdent d'une décision prise directement par la So-

(394) Pour ces divers mandats, v. les références indiquées dans

les notes n° 3go et n° 392, Distribution des mandats sur les anciennes possessions allemandes,

vw. Décision du Conseil Suprême des principales Puissances alliées et

associées, 5 mdi 1919 ; anciennes colonies allemandes, Togo et Cameroun, Journal Officiel de la Société des Nalions, N° 6, p. 359, I (la France et l’Empire Britannique devaient adresser une recommandation commune à la Société des Nations au sujet de l’ävenir de ces colonies), v. Annuair de la Société des Nations 1920-1927, page 428.

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ciété des Nations, lors de l'examen et de l'admission des textes des mandats. Mais la Société ne les impose qu'avec le consentement des puissances mandataires, puisque les mandats doivent être acceptés par elles.

D'autres obligations analogues à la précédenie sont insérées dans le texte des divers mandats ; celles-ci ont, toutefois, à la différence de celles-là, une moins grande détermination : les termes du mandat comportent alors certains aléas corrigés d’ailleurs par le contrôle de la Société. Tel-est, à titre d'exemple, l'article 3 du mandat britannique sur l'Est Africain qui prévoit le maintien, par le mandataire, de la paix, du bon ordre et de la bonne administration du territoire sous mandat. Les mêmes termes se trouvent dans des textes tels que l’article 2 du mandat français sur le Cameroun avec l'engagement de favoriser le progrès matériel, moral et social du pays ; l'article 3 du mandat belge sur le territoire de Ruanda-Urundi avec le même engagement ; une obligation analogue, bien que plus spéciale, incombe au mandataire chargé du mandat sur la Palestine en vertu de l’article 13 de ce mandat : la Grande-Bretagne est responsable, vis-à-vis de la Société des Nations, du respect des Lieux Saints et des monuments musulmans.

En ce qui concerne les principes généraux, les droits élémentaires de toute population civilisée, les diispositions sont absolument universelles dans la réglementation des mandats. C'est ainsi que l'obligation de doter le pays administré d’une organisation judiciaire capable de faire respecter les ne des indigènes et des ressortissants étrangers dans les limites du territoire est rappelée dans l’article 6 du mandat sur le Syrie et le Liban, et l’article o du mandat sur la Palestine.

Un autre principe, qui, lui, se trouve formulé dans tous les mandats, est celui de la liberté de conscience et des cultes. L'article S du mandat sur la Svrie et le Liban, l’article 15 du mandat palestinien, l’article 5 du mandat sur le Sud-Ouest Africain allemand, l’article 5 du mandat sur les possessions allemandes du Pacifique autres que le Samoa €t Nauru, au Sud de l’Equateur, l’article 5 du mandat sur le Samoa, l’article 5 du mandat sur Nauru, l'arti-

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cle 5 du mandat sur l’île de Yap et les possessions du Pacifique au Nord de l'Equateur, l’article 5 du mandat français sur le Cameroun, l’article 8 du mandat belge sur le territoire de Ruanda-Urundi, notamment, lui sont consacrés. I faut en dire autant de l'interdiction des trafics visés par cerlaines conventions générales dont beaucoup sont conclues sous les auspices de la Société des Nations et concernant la traite des esclaves, le travail forcé, le traitement des indigènes, le trafic des stupéfiants, celui de l'alcool, le commerce des armes et des munitions, auxquels il convient d'ajouter la protection, également organisée par des conventions générales, de la liberté commerciale, de la propriété industrielle, littéraire, artistique, de la propriété individuelle, des chemins de fer, des communications postales, téléphoniques, télégraphiques. Ainsi, l’article 12 du mandat sur la Syrie et le Liban, l’article 19 du mandat sur la Palestine, l’article 9 du mandat britannique sur l'Est Africain, l’article 3 du mandat sur le Sud-Ouest Africain, l’article 3 du mandat sur les possessions du Pacifique, au Sud de l'Equateur, l'article 3 des mandats sur les territoires du Samoa et de Nauru, l’article 3 du mandat sur l’île de Yap et les possessions du Pacifique au Nord de l’Equateur, les articles 4 et 5 du mandat français sur le Cameroun, les articles 5 et 6 du mandat sur le territoire de Ruanda-Urundi sont des exemples d'application de ces principes. L'obligation qui est faite aux mandataires de respecter, sur les territoires soumis à leur administration, l'égalité économique entre leurs ressortissants et les ressortissants des autres Etats Membres de la Société des Nations, dénote le caractère collectif de l'institution des mandats. Cette obligation répond à la raison, ou à l’une des raisons, qui ont incité les puissances alliées et associées, après le conflit, à adopter, pour les anciennes possessions de l’adversaire, un régime où les compétences soient partagées entre l'Etat et la communauté dont il est membre, plutôt qu'un régime de souveraineté exclusive : il ne fallait pas, en inaugurant un cycle nouveau de la politique internationale et du droit international, revenir au particularisme des anciennes conquêtes, caractérisé surtout par le monopole et l’économie fermée. Néanmoins, l'égalité économique

reste, même dans les mandats, limitée à la Société des Nations et à certains Etats bénéficiant de droits spéciaux. Nous pouvons citer sur ce point, dans la série d'exemples énumérés plus haut, qui comprend presque tous les manäats : l’article 11 du mandat sur la Syrie et le Liban, l'ar-

ticle 18 du mandat sur la Palestine, l’article 6 du mandat : français sur le Cameroun, l’article 7 du mandat belge sur

le territiore de Ruanda-Urundi, notamment.

On sait qu'en vertu de l'article 22 dw Pacte, le rnandataire doit envoyer chaque année au Conseil un rapport l’informant sur la gestion du territoire administré par lui. Gette prescription est rappelée dans tous les mandats ; une autre prescription, qui rappelle l’origine sociale des mandats, concerne leur modification : ils ne peuvent être modifiés que moyennent le consentement du Conseil. Une fois

le territoire sous mandat remis à l'Etat chargé de l'admi-

aistrer, il ne cesse donc pas d’être au pouvoir de la Société ;

le transfert de souveraineté qui s'opère au sujet de ce ter-

ritoire n’a trait, en réalité, qu'à l'exercice de certaines fonctions, non pas à une jouissance ; l'institution a été créée dans un intérêt général, plutôt que dans l'intérêt des man-

dataires. Citons, comme exemples des prescriptions dont

nous venons de parler : les articles 17 et 18 du mandat sur la Syrie et le Liban, les articles 24 tas ainsi que l’article 25-(possibilité de retarder l'application du mandat entre le Jourdain et les: frontières orientales, avec l’assentiment du Conseil) du mandat sur la Palestine, les articles 15 et 12 du mandat sur l'Est Africain (mandat britannique), les articles 6 et 7 du mandat sur l'Ouest Africain, les articles 6 et 7 des mandats sur les possessions du Pacifique

au Sud de LE tens: sur les territoires du Samoa et de Nauru, sur les possessions du Pacifique situées au Nordi de

l'Equateur, les articles 10 et 11 du mandhat sur le Cameroun (mandat français), les articles 11 et 12 du mandat sur le territoire de Ruanda-Urundi, et l’article 2 du même mandat (compétence du Conseil en cas de contestation sur la délimitation de frontière), etc.

Toutes ces obligations rattachent, on ne saurait trop le souligner, l'institution des mandats à l’activité sociale, par l'intermédiaire des Etats Membres de la Société. Mais,

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si étroit que soit le lien qui unit les mandataires aux organes de la Société chargés du contrôle, il n'empêche pas les Etats responsablés d'opérer des transactions à l'égard de telle ou telle puissance dont les possessions sont voisines des territoires sous mandat (ét alors sé posent souvent des questions comme celle de là délimitation de frontière), où dont 1és intérêts majeurs sont en jeu sur Île territoire sous mandat (èt alors doivent intervenir des règlements économiques ou autres). | :

Dans cet ordre d'idée, fut passée, entre la France et la Grande-Bretagne, le 23 décembre 1920, une convention relative à la Syrie, au Liban et à la Palestine. L'article 2 institue une commission pour délimiter les frontières communes (395). Le Conseil doit connaître sans appel des difficultés résultant des décisions de cette commission. Les articles 6 et 6 confèrent un certain nombre de facultés réciproques pour l'exploitation des territoires sous mandat.

L'article 9 stipule la liberté d'enseignement pour les jpar-

ties dans lesdits territoires.

Les Etats-Unis, non membre de la Société des Nations, tenaïént cependant à jouir des avantages accordés, sur les territoires sous mandat, aux divers Etats Membres de la Société ; de plus, ils voulaient être associés, sur certains points, à l'administration des pays sous mandat, du moins ne pouvaient-ils tolérer qué cette institution fonctionnât sans quil leur fût donhé un droit de regard général sur elle. Ainsi furent-ils amenés à conclure, avec les mandataires, des conventions garantissant le respect die leurs droits et de léurs prétentions. Par la convention qu’ils conclurent avec la France au sujet du Cameroun, ils consentirent à l'exercice du mandat français sur ce territoire (ar-

: (395) Convention franco-brilannique sur certains points se ralttûéhant à d'attribution dès mandats pour la Syrie et le Liban, la Palestine ét la Mésopotamie, signée à Paris le 23 décembre 1920, Recuei des Traités de la Société des Nations, page 354, volume XXIIL Artitle 2 : « :. Les conflits qui pourraient résulter des opérations de cette commission seront portés devant le Conseil de la Société des Nations, dont la décision sera sans appel. »

ticle premier) (396). L'article 2 leur confère la jouissance de certains avantages prévus par le mandat. En vertu de 4 l’article 4, il leur est réservé un double du rapport envoyé ;

chaque année au Conseil. Enfin, l’article 5 stipule que toute modification apportée au mandat ne sera effective qu'avec l’assentiment du gouvernement américain.

Une convention exactement semblable à la précédente fut conclue par les Etats-Unis avec la Belgique, le 18 avril 1923, au sujet du mandat exercé par ce dernier pays sur le territoire de Ruanda-Urundi (397). Les prérogatives reconnues aux Etats-Unis sont celles dont nous avons parlé pour le mandat français sur le Cameroun.

Le traité passé entre l'Amérique et le Japon, le 11 février 1922, relativement aux îles, dont l’île de Yap, situées dans le Pacifique du Nord de l’'Equateur, et placées sous mandat, accorde à l'Amérique des avantages identiques à ceux des traités précédemment examinés. Te articles 1 et 2 sont semblables aux articles 1 et 2 dles conventions passées avec la France et avec la Belgique (398). L'article 3 établit l'égalité entre Américains, Japonais et étrangers, en ce qui touche l'usage des communications télégraphiques par le câble de l’île ‘de Yap et la radiotélégraphie.

Ces diverses conventions montrent que les Etats mandataires peuvent, par rapport aux pays qu’ils administrent ù ou assistent de leur autorité, s'engager en dehors de la So- ! ciété des Nations, tout comme s'il s'agissait die pays leur appartenant en propre. Mais il faut remarquer qu’en ce qui | regarde les Etats-Unis, puissance ayant participé à la . guerre aux côtés des Alliés et ayant présidé à la formation 1

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f (396) V. Convention entre les Etats-Unis d'Amérique et la France F concernant la partie du Cameroun placée sous mandat français, signée ! à Paris le 13 février 1923, op. cit., page 54, volume XXVI. E

(397) V. Traité entre les Etats-Unis d'Amérique et la Belgique concernant le mandat de la Belgique sur le territoire de Ruanda- Urundi signé à Bruxelles le 18 avril 1923, op. cit., page 138, vo- 4 lume XXXI.

(898) V. Traité entre les Etats-Unis d'Amérique et le Japon con- 4 cernant l’île de Yap et les autres îles placées sous mandat, situées à dans l’océan Pacifique au Nord de l’Equateur, Washington, le xx ;

février 1922, op. cit., p. 202, volume XII.

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de la Société des Nations, sans y être entrée, les stipulations exceptionnelles sont assez bien indiquées. Elles étaient dans l'esprit même des organisateurs et des animateurs de la Société des Nations. $

De l'examen que nous avons fait de la marche suivie par une institution comme celle des mandats, nous retiendrons un certain nombre d'éléments. Tout d'abord, le problème des mandats se trouve posé dès le Pacte dans des termes dont il n’y aura plus, par la suite, qu’à faire application. En effet, tous les grands principes rappelés dans les articles des textes des mandats sont brièvement, mais explicitement énoncés dans l’article 22 du Pacte. Lorsqu'il s'est agi, par conséquent, d'établir, pour chaque cas dé-

terminé, de consigner dans un texte les devoirs des man-

dataires et les droits des pays sous mandat, on n’a eu qu’à se reporter aux énonciations contenues dans la charte sociale qu'est le Covenant. Si la Société des Nations était un Etat ou un super-Etat, on pourrait dire que la question est d'ordre ou tout au moins d’origine constitutionnelle.

Une autre constatation qui s'impose est celle du caractère de décision qui s'attache à l'administration des mandats par les mandataires sous le contrôle de la Société des Nations, par opposition au caractère de simple recommandation propre à de nombreux actes de la Société : ici, la Société ne propose pas telle solution en recommandant à ses Membres de conclure un traité dans ce sens ; elle prend des décisions, par l'organe du Conseil. Sans doute, le Conseil ne décide-t-il qu'à l’unanimité, de sorte que ce qu’il impose requiert l’assentiment de tous les Etats représentés au Conseil ; mais le Conseil est un organisme restreint, il constitue, dans la Société, une sorte de directoire dont le pouvoir (qu’on a pu comparer au pouvoir exécutif dans un Etat) s'étend à l’ensemble des Membres de la Société. De plus, lorsqu'un Etat a consenti à se charger d'un mandat, il se soumet par là-même, d'avance, au contrôle du Conseil.

L'existence de la Commission des mandats et ses attributions à côté du Conseil montrent jusqu'à quel point l'institution en question a su se dégager des volontés étatiques particulières tout en s'appuyant sur elles. Le carac-

tère administratif ainsi imprimé au fonctionmément de cette institution, met en relief sa teneur fortement sociale.

Si, dans l'examen du problème de la sécurité collective, qui a fait l’objet du précédent paragraphe, les directives du Pacte ont été largement développées au point de devenir des innovations sur le système du Pacte lui-même, avec des orientations différentes suivant les phasés dé l'évolution, dans le problème des mandats, au contraire, of peut à peine parler d'évolution, car l'article 22 du Pacte a été purement et simplement appliqué dans les différents textes relatifs aux mandats. C'est tout juste si un mouvément s'est dessiné en faveur de la plus grande indépendance dés mandataires pour leur gestion, mouvement déterminé par la pratique elle-même.

Ces différents éléments qui dénotent historiquement une entréprise couronnée de succès, représentent juridiquement un mode de formation de l'obligation plus étroit, mais plus solide que celui utilisé pour la sécurité collective, moins heureuse également aux yeux dé l'histoire. L'institution des mandats est une de ces assertions du Pacte entièrement confirmées par la pratique.